Resumen ejecutivo

El 27 de julio de 2026, a media mañana, el Senado del Perú se instaló después de más de tres décadas. Ese mismo día quedaron registrados en el sistema del Congreso 10.334 proyectos de ley sin resolver del periodo anterior, y ninguna de las normas que rigen el nuevo Congreso dice qué ocurre con ellos.

No es que la transición se haya pasado por alto. El Reglamento del Congreso, aprobado en noviembre de 2025, dedicó dos disposiciones transitorias a resolver qué hacer con lo que dejaba el sistema unicameral. Una ordena que las autógrafas observadas por el presidente se tramiten como nueva iniciativa legislativa. La otra deriva a la Cámara de Diputados las denuncias constitucionales pendientes, cualquiera sea su estado. Las proposiciones legislativas en trámite, que son la categoría más numerosa, no figuran en ninguna de las dos, ni en los reglamentos de las dos cámaras.

Para quien sigue la actividad legislativa desde fuera del Congreso, el cambio tiene cuatro efectos verificables. El primero es ese stock heredado sin criterio público. El segundo es que la iniciativa de las leyes quedó concentrada en la Cámara de Diputados, lo que reduce los puntos de entrada pero alarga el recorrido. El tercero es que el atasco heredado se concentra en las comisiones transversales, no en las sectoriales. El cuarto, y el que más altera el trabajo diario, es que el mapa de comisiones cambió en las dos cámaras y dejó de ser simétrico entre ellas.

¿Cómo quedó repartido el universo de proyectos del quinquenio que terminó?

De los 14.864 proyectos presentados entre 2021 y 2026, poco más de una cuarta parte llegó a norma publicada. Solo 291 fueron archivados de forma expresa, por decreto de archivo o por acuerdo de archivo. El resto, siete de cada diez, quedó detenido en algún punto del procedimiento el día en que el Congreso unicameral que los tramitaba dejó de existir como tal.

1. Dos herencias resueltas, la más grande omitida

El presidente del Senado, Miguel Ángel Torres, describió el sentido del cambio en su discurso de asunción.

"Después de más de tres décadas, el país vuelve a contar con un Congreso bicameral. No regresamos para repetir una etapa anterior de nuestra historia, asumimos una nueva responsabilidad porque el Perú de hoy enfrenta desafíos distintos, y necesita instituciones capaces de responder con mayor serenidad, mejor calidad legislativa y profundo sentido de estado." — Miguel Ángel Torres, Discurso de asunción como presidente del Senado, 27 de julio de 2026

La reforma que hizo posible ese discurso es minuciosa en el diseño del procedimiento nuevo. La Ley 31988 reescribió los artículos que regulan la composición de las cámaras, la formación de las leyes, el control político, la acusación constitucional y la reforma de la propia Constitución. Sus disposiciones complementarias finales son dos. La primera dispone que las reformas entran en vigor a partir de las siguientes elecciones generales. La segunda fija un tope de gasto para la implementación. Ninguna trata lo que ya estaba en trámite.

El detalle de la transición quedó para los reglamentos, dados en el Palacio del Congreso el 7 de noviembre de 2025 y publicados en el diario oficial el 13 del mismo mes. Y ahí ocurre lo que ordena este informe. El Reglamento del Congreso de la República, aprobado por Resolución Legislativa 004-2025-2026-CR, sí legisló sobre las herencias del sistema unicameral. Lo hizo dos veces, en dos disposiciones complementarias transitorias, y en ninguna de las dos se trata de proyectos de ley.

La segunda disposición transitoria se ocupa de las autógrafas. Las que el Congreso unicameral aprobó y remitió al Ejecutivo hasta el 26 de julio de 2026, y que el presidente observó, "se tramitan como nueva iniciativa legislativa" una vez instaladas ambas cámaras.

La tercera se ocupa de las denuncias constitucionales. Las que no hubieran culminado su trámite al 26 de julio de 2026, dice el texto, "independientemente del estado en que se encuentren", son derivadas a la Cámara de Diputados.

Las proposiciones legislativas en trámite no aparecen en ninguna de las dos. Tampoco en el Reglamento de la Cámara de Diputados, que tiene dos disposiciones complementarias finales y ninguna transitoria, ni en el Reglamento del Senado, que tiene tres finales y ninguna transitoria. Lo más próximo en ambos textos es una regla de equivalencia según la cual toda mención legal al Congreso unicameral se entiende hecha a cada cámara en las materias de su competencia, que resuelve la lectura de normas vigentes y no el destino de expedientes abiertos.

A eso se suma una derogación. La disposición complementaria derogatoria única del Reglamento del Congreso deja sin efecto el Reglamento del Congreso unicameral desde la entrada en vigor del nuevo. El cuerpo de reglas bajo el cual esos 10.334 expedientes venían tramitándose dejó de existir el 27 de julio.

El contraste entre lo previsto y lo omitido admite una lectura que conviene enunciar como inferencia y no como regla. A la categoría que había llegado más lejos, las autógrafas ya aprobadas y observadas, se le ordena empezar de nuevo como iniciativa. Si el texto más avanzado del procedimiento vuelve al punto de partida, resulta difícil sostener que uno menos avanzado continúe donde estaba. El reglamento no lo dice, y por eso aquí se plantea como lectura posible y no como criterio establecido.

El registro, en todo caso, no refleja ninguna de las dos hipótesis. Al 28 de julio de 2026, un día después de la instalación, el sistema del Congreso seguía mostrando los expedientes del periodo anterior en estados activos.

Entre los que quedaron detenidos, la distancia recorrida es desigual y ahí está lo que importa. 5.545 no habían salido de comisión. Pero 2.214 ya contaban con dictamen, es decir, habían superado el filtro técnico de la comisión correspondiente. Otros 562 figuraban en agenda del Pleno y 1.795 en el Orden del Día, la antesala del debate. Veinte quedaron en cuarto intermedio, la figura que se aplica cuando el Pleno interrumpe una discusión ya iniciada.

Esa franja intermedia, la de los proyectos que llegaron lejos sin llegar al final, suma más de cuatro mil quinientos expedientes. Son los que un área de asuntos públicos habría estado siguiendo de cerca durante el quinquenio, precisamente porque tenían posibilidad de convertirse en ley.

El sistema conserva dos estados para el archivo, "Al Archivo" y "Decreto de Archivo", y ambos se usaron durante el periodo. No se aplicaron de forma masiva al cierre. Lo que el registro muestra no es una decisión de archivar ni una decisión de continuar, sino la ausencia de decisión registrada.

2. Dos cámaras, una sola puerta de entrada

La intuición sugiere que un Congreso de dos cámaras duplica los lugares donde puede nacer una ley. En el diseño peruano ocurre lo contrario.

El artículo 107 de la Constitución, en el texto que le dio la Ley 31988, dice que "el presidente de la República y los diputados tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes". Los senadores no figuran entre los titulares de esa iniciativa.

Conviene precisar el alcance de esa exclusión, porque no es total. El artículo 111 del Reglamento del Senado reconoce a los senadores un derecho de iniciativa acotado. Pueden presentar y retirar propuestas de resolución legislativa referidas a la modificación del Reglamento del Congreso de la República y del propio Reglamento del Senado. Son instrumentos distintos de la ley y su alcance es el funcionamiento interno del Parlamento. Para la legislación ordinaria, que es la que interesa a quien sigue la actividad normativa de un sector, la puerta de entrada es la Cámara de Diputados.

Para el seguimiento legislativo esto tiene una consecuencia operativa directa. El punto donde aparece una iniciativa nueva sigue siendo uno solo. Lo que se multiplicó son las estaciones que ese texto atraviesa después.

Entre la publicación de la reforma y su aplicación pasaron dos años y cuatro meses. El texto que ordena todo el procedimiento estuvo disponible desde marzo de 2024, y aun así el destino de los expedientes en curso no quedó previsto en él.

El artículo 105 de la Constitución describe el recorrido. Aprobada la propuesta por la Cámara de Diputados, su presidente da cuenta al presidente del Senado, que la somete a revisión. Si la Cámara de Diputados la rechaza, el proyecto se archiva. Dentro del plazo de su reglamento, el Senado "aprueba o modifica la propuesta legislativa remitida por la Cámara de Diputados y remite la autógrafa de ley al presidente de la República para su promulgación". Si el Senado la rechaza, se archiva.

Ese texto contiene una particularidad que conviene leer con atención. Cuando el Senado modifica una propuesta, la Constitución no prevé que el texto regrese a la Cámara de Diputados. El Senado modifica y remite la autógrafa directamente al Ejecutivo. El Reglamento del Senado tampoco establece una devolución. Su artículo 110 enumera las etapas de la revisión y termina en aprobación y promulgación, sin paso de retorno.

En el diseño peruano no existe, entonces, insistencia entre cámaras ni comisión mixta para resolver discrepancias sobre el texto. La figura de la insistencia existe, pero opera en otro plano. Se aplica a las autógrafas observadas por el presidente de la República, la tramita una Comisión Bicameral según el artículo 82 del Reglamento del Congreso, y su aprobación exige el voto de más de la mitad del número legal de miembros de cada cámara. El mismo capítulo agrega una regla para el desacuerdo en ese trámite. Si las cámaras se pronuncian de forma disímil sobre la insistencia, el proyecto se archiva.

Las cámaras sí tienen mecanismos para hablarse. El título VI del Reglamento del Congreso regula la coordinación entre ellas y enumera sus técnicas en el artículo 85. Conferencias, reuniones periódicas y otros mecanismos. La asistencia a las conferencias es obligatoria, pero el propio texto precisa que ello no supone la obligación de adoptar acuerdos. Son instancias de coordinación e información, no un procedimiento que resuelva una diferencia sobre el contenido de una propuesta.

La consecuencia práctica es que la última oportunidad de que un texto cambie está en el Senado, y que ese cambio no vuelve a discutirse en la cámara que lo originó.

El Reglamento del Senado fija los tiempos de esa etapa. Sus comisiones tienen un plazo máximo de noventa días hábiles para dictaminar las propuestas remitidas por la Cámara de Diputados. Y antes del debate en el Pleno, el dictamen de la comisión, sea de aprobación, de modificación o de rechazo, se publica siete días calendario en el portal web del Senado.

Esa ventana de siete días es el punto de observación más concreto que deja el nuevo procedimiento. Es el momento en que el texto que el Senado va a votar, con las modificaciones que la comisión le haya introducido, queda público antes de convertirse en autógrafa.

Sobre el plazo total de la revisión senatorial hay una discusión abierta. En un análisis publicado el 23 de junio de 2026, el abogado Juan Francisco Arana Chalco señala que el reglamento fija el plazo de dictamen de comisiones pero no un plazo integral para el conjunto de la revisión, y describe el efecto del vencimiento como una preclusión temporal de la competencia revisora. La Constitución sí prevé qué ocurre entonces. Vencido el plazo de revisión, el presidente del Congreso remite al presidente de la República la autógrafa aprobada por la Cámara de Diputados, de modo que la inactividad del Senado no bloquea el proyecto de forma indefinida.

3. El atasco no está donde se supone

Los 10.334 expedientes sin resolver no se repartieron de forma pareja. ¿En qué comisiones quedaron detenidos los que ni siquiera llegaron a dictamen?

Un proyecto puede estar derivado a más de una comisión, de modo que la suma de estas cifras supera el total de expedientes sin dictamen. Los valores indican carga por comisión, no un reparto excluyente.

Cuatro comisiones concentran más de tres mil quinientos expedientes sin dictaminar, y ninguna de ellas es sectorial. Presupuesto, Descentralización y Gestión del Estado, Economía y Constitución tratan cómo se organiza y se financia el Estado. Lo que quedó detenido en mayor volumen no son políticas de un sector sino reglas transversales.

Las comisiones sectoriales muestran cifras de otro orden. Salud y Población acumula 360 expedientes sin dictamen. Transportes y Comunicaciones y Vivienda y Construcción, las dos que concentran la materia de infraestructura, suman 343 entre ambas. Energía y Minas registra 139.

Esa diferencia de escala tiene una lectura para quien sigue un sector concreto. El volumen heredado en su materia es manejable en términos de seguimiento individual. El volumen heredado en las comisiones transversales, que legislan sobre tributación, presupuesto, competencias regionales y reglas constitucionales, es el que puede alcanzar a cualquier sector sin aparecer bajo su nombre.

4. El mapa de comisiones ya no es simétrico

De los cuatro cambios, este es el que más altera la rutina de quien hace seguimiento, y el menos comentado. Las dos cámaras se organizaron con criterios distintos, y las dos se organizaron distinto del Congreso unicameral.

El artículo 45 del Reglamento de la Cámara de Diputados fija dieciséis comisiones ordinarias legislativas. El artículo 48 del Reglamento del Senado fija siete. Cada cámara suma además tres comisiones ordinarias no legislativas, dedicadas a ética y a procedimientos.

La Cámara de Diputados mantiene comisiones por sector, aunque más agrupadas que en el Congreso anterior. Tiene Energía y Minas, Salud, Trabajo y Seguridad Social, Infraestructura, Vivienda y Transportes, Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera, Desarrollo Agrario, Producción, Comercio Exterior y Turismo, Medio Ambiente y Sostenibilidad, y Defensa del Consumidor y Regulación de los Servicios Públicos, entre otras.

El Senado agrupa esas mismas materias en bloques amplios. La Comisión en asuntos de Desarrollo Productivo, Energía y Minas, Infraestructura y Trabajo cubre por sí sola lo que en la Cámara de Diputados está repartido en cuatro comisiones. La de Economía, Medio Ambiente y Defensa del Consumidor reúne tres. La de Salud, Educación, Cultura, Mujer y Desarrollo Social y Digital concentra las materias que en la Cámara corresponden a Salud, a Educación, Cultura y Deporte, a Inclusión Social, Familia, Mujer y Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, y a Ciencia, Innovación Tecnológica y Sociedad Digital.

La consecuencia es que el mapa de seguimiento hay que rehacerlo dos veces. Una para la Cámara de Diputados, cuya nómina de dieciséis comisiones no coincide con la del Congreso unicameral que la precedió. Otra para el Senado, donde la materia vuelve a cambiar de nombre y de perímetro.

Un ejemplo concreto lo muestra. Un proyecto sobre concesiones de infraestructura se dictamina en la Cámara en la comisión de Infraestructura, Vivienda y Transportes. Si avanza, en el Senado lo revisa una comisión donde esa materia comparte agenda con desarrollo productivo, energía, minería y trabajo. Quien seguía el tema en el Congreso anterior lo hacía en las comisiones de Transportes y Comunicaciones y de Vivienda y Construcción, que ya no existen con ese nombre.

5. Dos ventanas al año, y la presidencia rota

El relator dio lectura formal al calendario durante la sesión de instalación del Congreso. El periodo anual de sesiones 2026-2027 se inició el 27 de julio de 2026 y concluye el 26 de julio de 2027. Dentro de él corren dos legislaturas ordinarias. La primera va del 27 de julio al 15 de diciembre. La segunda, del 1 de marzo al 15 de junio (Sesión de instalación del Congreso de la República).

Entre el 15 de diciembre y el 1 de marzo, y entre el 15 de junio y el 27 de julio, no corre legislatura ordinaria. Son casi cuatro meses al año fuera de las ventanas de actividad ordinaria, sin perjuicio de las legislaturas extraordinarias y del trabajo de la Comisión Permanente.

La conducción quedó definida en la misma sesión. Miguel Ángel Torres preside el Congreso de la República en su calidad de presidente del Senado. Óscar de Jesús Reto Otero, presidente de la Cámara de Diputados, es primer vicepresidente del Congreso. Alejandro Muñante, primer vicepresidente del Senado, es segundo vicepresidente, y Annalí Márquez Huanca, primera vicepresidenta de la Cámara de Diputados, es tercera vicepresidenta.

La presidencia del Congreso no es fija. Rota entre cámaras cada año. Comienza el presidente del Senado y al año siguiente la asume el presidente de la Cámara de Diputados, y así hasta el inicio de un nuevo quinquenio, cuando el ciclo vuelve a empezar por el Senado. El interlocutor institucional de mayor jerarquía cambia cada doce meses.

En la Cámara de Diputados, Óscar de Jesús Reto Otero enumeró en su discurso de asunción las materias que la cámara abordará, entre ellas la corrupción, la inseguridad ciudadana, la calidad de la educación, el sistema público de salud y el empleo (Discurso de asunción como presidente de la Cámara de Diputados).

Conclusiones

El periodo 2026-2031 comenzó sin ningún proyecto de ley presentado. Al 28 de julio, el registro del nuevo periodo estaba vacío y el del anterior contenía 10.334 expedientes sin resolver. Las dos cifras juntas describen la situación con la que abre la primera legislatura.

El recambio no se limitó al Poder Legislativo. El 28 de julio, un día después de la instalación de ambas cámaras, se realizó la sesión solemne de transmisión del mando presidencial, que dio inicio al periodo de gobierno 2026-2031 (Sesión solemne de transmisión de mando presidencial). Para las áreas que hacen seguimiento normativo, el cambio de interlocutores en el Congreso y en el Ejecutivo ocurre dentro de la misma semana.

Ese stock admite dos desenlaces. Si los proyectos del periodo anterior se archivan, más de cuatro mil quinientos expedientes que habían superado la etapa de comisión pierden lo avanzado y sus promotores deben volver a presentarlos desde el inicio del nuevo recorrido, ahora con dos cámaras. Si continúan su trámite, la Cámara de Diputados inicia su primera legislatura con una carga heredada varias veces superior a la que puede generar por iniciativa propia en ese lapso, y el Senado recibe como cámara revisora expedientes dictaminados por comisiones que ya no existen con ese nombre ni esa competencia.

El reglamento se pronunció sobre dos herencias del sistema anterior y no sobre esta. A las autógrafas observadas les ordenó reiniciar el trámite como nueva iniciativa. A las denuncias constitucionales las derivó a la Cámara de Diputados sin importar su estado. Entre ambas figuras queda un espacio, y en ese espacio están los 10.334 expedientes.

La diferencia entre archivar y continuar define qué corresponde seguir a partir de agosto. Para un área de seguimiento normativo la distinción no es doctrinaria. Determina si la vigilancia acumulada durante cinco años sobre un proyecto sigue teniendo objeto.

Hasta que el punto se defina, el registro del sistema es el único dato disponible, y ese dato dice que al día siguiente de la instalación los expedientes seguían figurando como si el procedimiento continuara, bajo un reglamento que ese mismo día quedó derogado.

Nota sobre fuentes y datos

Este informe combina tres fuentes.

Transcripciones parlamentarias (fuente primaria verificada). Las cinco sesiones del 27 de julio de 2026 que dieron inicio al periodo parlamentario y la sesión solemne del 28, procesadas y almacenadas en parlamento.ai. Las citas textuales enlazan a la transcripción original.

Sistema oficial de proposiciones legislativas del Congreso de la República. Los conteos de proyectos se obtuvieron por consulta directa al buscador oficial el 28 de julio de 2026. Criterio de conteo declarado: se cuentan proyectos por el estado que registra ese sistema, no leyes promulgadas. Un mismo texto legal puede acumular varios proyectos, de modo que estas cifras no son comparables con el número de leyes publicadas en el periodo. Se considera resuelto un proyecto cuyo estado sea norma publicada, archivo, decreto de archivo, retiro por su autor o rechazo de plano. Todo lo demás se cuenta como sin resolver.

Texto normativo. La Ley 31988 con los artículos constitucionales que reforma, y los tres reglamentos que rigen el nuevo Congreso, consultados en su publicación en el diario oficial El Peruano. Las citas de articulado provienen de esos textos y no de fuentes secundarias.

Cinco límites se declaran por anticipado.

Se revisaron las cuatro normas aplicables en su texto completo. La Ley 31988, el Reglamento del Congreso de la República, el Reglamento de la Cámara de Diputados y el Reglamento del Senado. Ninguna contiene una regla sobre el destino de las proposiciones legislativas en trámite. La afirmación de este informe se refiere a esas cuatro fuentes y no descarta que exista un acuerdo de mesa directiva, una directiva interna o un criterio administrativo no publicado.

El plazo total de revisión del Senado no está fijado en la Constitución y su determinación reglamentaria admite lectura.

La afirmación, difundida en prensa, de que el silencio del Senado por un año equivale a aprobación no pudo confirmarse contra fuente normativa, por lo que no se sostiene en este informe.

El precedente no es consultable. Se buscó el cierre del periodo parlamentario anterior para comparar qué ocurrió entonces con los expedientes en trámite. El sistema oficial de proposiciones legislativas solo conserva los periodos 2021-2026 y 2026-2031, de modo que no hay serie histórica disponible en esa fuente.

Los proyectos acumulados pueden afectar el conteo. El procedimiento peruano permite acumular un proyecto a otro de materia similar. Si un expediente acumulado conserva su estado individual en el registro, una parte de los proyectos contados como sin resolver podría corresponder a textos ya subsumidos en otros. Con los datos disponibles no es posible cuantificar ese efecto, por lo que las cifras deben leerse como el registro del sistema y no como un recuento depurado.

Anexo: fuentes consultadas

Sesiones parlamentarias

Fuentes normativas y registros oficiales