En nombre de Dios y de la patria, se abre la sesión. Muy buenas tardes, diputadas, diputados, invitados. La Secretaría, buenas tardes. Las actas de las sesiones 232 ordinaria y 233 especial se dan por aprobadas por no haber sido objeto de observaciones. El acta de la sesión 234 ordinaria se encuentra a disposición de las señoras y señores diputados.
El señor secretario dará lectura a la cuenta. Señor secretario, tiene la palabra.
Buenas tardes, gracias, presidente. Se han recibido los siguientes documentos: en primer lugar, un oficio de su excelencia el Presidente de la República, mediante el cual hace presente la urgencia que califica de discusión inmediata del proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales en orden a promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político. En segundo lugar, se informa sobre lo que hizo el Senado mediante un comunicado que ha aprobado un primer trámite constitucional del proyecto iniciado en moción que autoriza erigir un monumento en memoria del ex Presidente de la República, señor Sebastián Piñera Echenique.
En tercer lugar, un oficio de la Subsecretaría de Educación, en respuesta a solicitud de esta Comisión, informa sobre la implementación de los cursos de educación cívica en los distintos niveles de enseñanza a partir de la dictación de la Ley 20.911 de 2016, indicando cuáles son los planes en la materia para el año 2026. Finalmente, se han recibido dos reemplazos para esta sesión: por un lado, don Jorge Saffirio y don Fernando Mortes. Esa es toda la cuenta, presidente.
Muchas gracias, señor secretario. Ofrezco la palabra sobre la cuenta. No hay palabras sobre la cuenta. Ofrezco la palabra sobre varios. No hay palabras sobre varios. Entonces, vamos a pasar a la orden del día.
La presente sesión tiene por objeto continuar con la discusión en general del proyecto de ley de origen en segundo trámite constitucional y con urgencia calificada de discusión inmediata, con vencimiento del 27 de enero, que modifica diversos cuerpos legales para promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político, el Boletín 17.640-06.
Para tal efecto, han confirmado su asistencia de manera telemática la presidenta del Consejo Directivo del Servel, señora Pamela Figueroa Rubio, quien es acompañada por don Roberto Salin Jana Sepúlveda, subdirector de Partidos Políticos del Servel, don Marco Moreno, de Democracia y Opinión Pública de la Universidad Central de Chile, y asimismo se encuentra presente el profesor titular de la Universidad de Chile, señor Gilberto Aranda Bustamante, quien es acompañado por la señora Sonia Marambio Vega, y el profesor de la Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo, el señor Yamil Talamuza, acompañado por el jefe de Análisis de Medios de la Facultad de Gobierno de esta casa de estudios, el señor Karo Pavez.
Entonces, vamos a partir con las exposiciones. Vamos a iniciar con la presidenta del Servel, que está en forma telemática, y después le doy la palabra al profesor que está presente, don Gilberto Aranda. Señora Pamela Figueroa, presidenta del Servel, muy buenas tardes. ¿Nos escucha?
Muy buenas tardes. ¿Se ve bien? ¿Se escucha bien? Se ve bien y se escucha bien, así que estamos perfectos. Gracias, presidente, y a través suyo, saludo a los diputados y diputadas, así como a los colegas que acompañan esta sesión. Agradezco la invitación a exponer los puntos de vista del Servicio Electoral de Chile. Como usted bien señala, me acompaña en esta sesión el subdirector de partidos políticos del Servicio Electoral, don Roberto Salinjana.
Hemos preparado una minuta que le haremos llegar con información más precisa, que probablemente será de interés, aunque no contemos con el tiempo suficiente para exponerla en esta intervención. Esta exposición se refiere al proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales para promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político, correspondiente al boletín N° 17.640-06.
El proyecto realiza modificaciones a los siguientes cuerpos normativos: la Ley N° 18.603, orgánica constitucional de los partidos políticos; la Ley N° 18.700, orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinio; la Ley N° 18.695, orgánica constitucional de municipalidades; la Ley N° 19.175, orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional; y la Ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional. Además, se agregan artículos transitorios que señalan los plazos de aplicación.
Del análisis que hemos realizado sobre este proyecto de ley, me referiré de manera ordenada a los ámbitos que aborda y al análisis que ha hecho el Servicio Electoral en relación a estas materias. En cuanto a las modificaciones de la Ley N° 18.603, se introduce en el artículo N° 3 la eliminación de la posibilidad de que los partidos políticos se constituyan en tres regiones geográficamente contiguas, permitiéndose únicamente la constitución en al menos ocho de las regiones en que se divide política y administrativamente el país.
Cabe indicar que esta reforma se explica por la praxis histórica de los partidos políticos en Chile, ya que se ha observado que no existen partidos regionales o locales que se hayan establecido. En la práctica, los partidos políticos inicialmente se constituyen en tres regiones como colectividades regionales, pero generalmente lo hacen como una manera previa para extender su constitución a otras regiones del país y así adquirir el carácter de partidos nacionales.
De los 24 partidos políticos actualmente constituidos en nuestro país, 14 de ellos están constituidos en la totalidad de las regiones. Además, hay un partido constituido en 14 regiones, otro en 11, uno en 9, uno en 8, tres en 5, dos en 4 y un partido político constituido en 3 regiones. Esto nos da un primer panorama sobre el número de regiones en que se constituyen los partidos políticos y cómo ha evolucionado la implementación de esta norma en el sistema de partidos.
Asimismo, se modifica el artículo quinto de esta ley, incorporando como exigencia en la escritura de la constitución de los partidos políticos la condena explícita del uso de la violencia, así como su promoción o incitación en cualquiera de sus formas como método de acción política. Esta exigencia será condición para la aprobación del estatuto contenido en dicha escritura. Como Servicio, valoramos aquellas iniciativas que buscan promover y fortalecer el accionar de los partidos políticos en los términos que se plantean en esta reforma.
Es decir, promoción de la democracia fundamentalmente. No obstante, la actual redacción de este artículo implicaría la adecuación de los estatutos de los partidos políticos existentes en la entrada en vigor de la ley, pero no se establecen plazos para ese cambio estatutario. Por lo tanto, es importante poder establecer los plazos en esa línea.
En el mismo artículo quinto, se incorpora un nuevo inciso que establece un plazo de cuatro años contados desde la entrega de la escritura pública al Servicio Electoral, durante el cual los constituyentes de los partidos políticos no podrán inscribirse como candidatos a cargos de elección popular por un partido político distinto de aquel que pretendían constituir. Sin perjuicio de que la redacción de este inciso parece dar a entender que resulta irrelevante si el partido cuya constitución se pretendía logró o no formarse en definitiva, este servicio considera necesario que la norma sea más explícita, estableciendo o no la distinción precedente, es decir, si se hace una diferencia entre si ese partido logró constituirse o no.
Asimismo, consideramos relevante hacer presente ciertas dudas respecto de la constitucionalidad de esta norma, particularmente en relación a la garantía de la libertad de asociación que consagra el artículo 19, número 15 de la Constitución Política de la República. A su turno, cabe indicar que la inhabilidad se estaría estableciendo respecto de una persona que quedó en calidad de independiente, si en definitiva el partido no se constituyó y posteriormente se afilió a otro partido, cumpliendo el plazo de 240 días corridos de no participar en la constitución de otro partido.
Por su parte, hay que tener presente que las candidaturas son declaradas por el o los partidos políticos que las llevan conforme a los acuerdos adoptados internamente y no se verifican personalmente por los candidatos, aun cuando postulen en calidad de independientes asociados a algún partido.
En el artículo sexto se incrementa el número de ciudadanos con derecho a sufragio requeridos para la formación de un partido político en cada región, elevándose el umbral desde el 0,25% del electorado que hubiere sufragado en la última elección de diputados al 0,5% de los electores que conformaron el padrón electoral definitivo. A su vez, el piso mínimo aumenta de 500 a 750 electores. Este cambio implica el abandono del parámetro basado en el escrutinio general, sustituyéndolo por el padrón electoral definitivo, un dato preexistente a la fecha de los comicios, y que supone una exigencia significativamente mayor a la actualmente vigente.
Dicha situación podría derivar en la eventual disolución de partidos políticos que no alcancen estos nuevos mínimos en todas o en algunas de las regiones en que se encuentren constituidos. Es importante tener presente que los padrones electorales definitivos se establecen 60 días previos a las elecciones. Luego, hay que precisar respecto de qué padrón electoral definitivo se trata, si el de las elecciones presidenciales y parlamentarias o el de las elecciones municipales y regionales. Obviamente, se van a superponer plazos de afiliación y proceso de constitución de un partido con los propios de las elecciones.
En la minuta que les haremos llegar, tenemos un cuadro comparado que muestra los datos en relación con la legislación vigente y la modificación propuesta en el proyecto de ley. Es relevante comentar que para las distintas regiones del país, el porcentaje de número de militantes que requerirían los partidos políticos aumenta hasta casi un 200% en muchas de estas regiones. Esto debe ser considerado, dado lo que implica que los partidos políticos vayan a inscribir nuevos militantes en ciertos plazos determinados para cumplir con esta normativa, si es que así se aprobara.
El artículo cuarto transitorio otorga dieciocho meses para que los partidos políticos legalmente constituidos reúnan la cifra mínima de afiliados que se refiere al numeral número 4 del artículo 56 de la ley 18.603. Al respecto, cabe formular la siguiente consideración: desde el retorno a la democracia, Chile ha tenido tres regímenes electorales: voto obligatorio con inscripción voluntaria entre 1989 y 2011, y voto voluntario.
Con inscripción automática entre 2012 y 2021 y desde 2022, un voto obligatorio universal. El año 2022, en virtud de la ley 21.200, que modificó el capítulo XV de la Constitución Política de la República, se estableció la obligatoriedad del sufragio para el plebiscito de ese año. En 2023, la ley 21.533 estableció la obligatoriedad del sufragio para la elección del Consejo Constitucional y el plebiscito, y la reforma constitucional en la ley 21.524 instituyó el voto obligatorio para todos los electores. Esto tuvo un efecto inmediato, ya que en todas las elecciones posteriores se superaron los 13 millones de votantes, representando un 84% de participación en promedio.
El 16 de noviembre se llevaron a cabo las elecciones de diputadas y diputados, así como del Servicio Electoral, conforme a la legislación vigente. Una vez practicado el escrutinio general por el Tribunal Calificador de Elecciones, se actualizaron los nuevos mínimos de afiliados que requiere un partido político para su constitución en cada una de las regiones en que se divide política y administrativamente el país, con un padrón notoriamente mayor. Esta fue la primera elección de diputados con inscripción automática y voto obligatorio, lo que permite tener una idea de la magnitud de la participación electoral.
Es importante señalar que existe una normativa actualmente aplicable, que es el artículo 6 de la ley 18.603. Por tanto, el cálculo del porcentaje señalado se realizará según el escrutinio general practicado por el Tribunal Calificador de Elecciones, y esto se modificará con la reforma, considerando las elecciones del 2025. El numeral 4 del artículo 56 de la ley 18.603 también dispone las razones por las cuales se disolverán los partidos políticos y establece el número mínimo de afiliados, el cual deberá actualizarse después de cada elección de diputados.
El artículo 56 establece que si se incurre en la situación prevista en el número 4 en una o más regiones, pero se mantiene el mínimo exigido por la ley, el partido conservará su calidad, pero no podrá desarrollar las actividades señaladas en el inciso primero del artículo 2 en aquellas regiones donde su número de afiliados haya disminuido en más del 50%. El artículo 57 establece la disolución de los partidos políticos y cómo se formaliza. El inciso 3 del artículo 57 precisa que, en el caso del número 4 del artículo precedente, el director del Servicio Electoral procederá a la cancelación de la inscripción luego de transcurridos 180 días corridos desde que dicho servicio haya presentado al presidente del partido la disminución de los afiliados en los términos del citado número.
Es fundamental aclarar que, de acuerdo con el análisis del proyecto de ley y en concordancia con la legislación vigente, los 180 días son para alcanzar la cifra mínima establecida en el numeral 4 del artículo 56, correspondiente al 50% de los nuevos guarismos. En caso de no alcanzarse ese mínimo, los partidos políticos dispondrán de 120 días adicionales para lograrlo; de no ser así, se procederá a su disolución.
Además, se modifica el artículo 40 de la ley 18.603, estableciendo que para poder acceder al aporte público trimestral se exige tener representación parlamentaria. Esto implica que la representación parlamentaria ya no es solo un subfactor que determina el 80% del aporte, sino que se convierte en una de las exigencias generales para acceder a dicho aporte. Esta modificación supone dejar sin financiamiento público a una serie de colectivos que no logran la representación parlamentaria, lo que abre distintas posibilidades para que estos partidos enfrenten dificultades para sobrevivir sin este aporte público.
También les vamos a dejar, porque había sido una solicitud, un recuadro que detalla el financiamiento de los distintos partidos políticos entre el año 2022 y 2025. Como bien saben, de acuerdo a la legislación, existe un 20% del financiamiento que es basal y un 80% que se distribuye de acuerdo a la representación que obtienen dichos partidos. Esto representa una modificación bastante importante. Entiendo que hay un tiempo limitado para la exposición, presidente, por lo que no voy a detallar cada uno de los montos de los partidos, pero está disponible para su conocimiento.
Por tanto, si esto se aplica, se van a excluir colectivos que pueden tener votación municipal o regional y que probablemente no tienen dentro de sus objetivos la representación parlamentaria, a pesar de poseer amplia representación en los ámbitos mencionados. También vamos a dejar a su disposición una serie de cuadros estadísticos comparados sobre la actual materia de los partidos existentes a la fecha, así como un resumen de los candidatos electos por partido político en las distintas elecciones, tanto municipales, regionales como parlamentarias nacionales, para que puedan tener información más detallada sobre esta materia.
Asimismo, se modifica la regla segunda y tercera del artículo 40, en cuanto a que un parlamentario electo como afiliado a un partido político que se desafiliara de él, el partido continuará recibiendo el total del aporte que recibía por dicho parlamentario, independientemente. Hasta ahora, en ese caso, se le debe restar el 50% de los votos válidamente emitidos en favor de ese parlamentario. Con esta modificación se busca evitar que los posibles cambios de partido entre los parlamentarios impacten en las cuotas trimestrales del partido del cual fue electo dicho parlamentario. También hemos detallado los montos de financiamiento que los partidos han dejado de percibir por la desafiliación de sus parlamentarios.
En las transitorias, las modificaciones del aporte estatal de los partidos políticos introducidas en las letras A, B y C del numeral 5 del artículo primero de la presente ley, entrarán en vigencia para el proceso que realice el servicio electoral al año siguiente de la publicación de la presente ley en el diario oficial, por lo que asumimos que es a partir de las elecciones de 2028. En la minuta que hemos preparado como servicio también hemos incorporado otros datos como la constitución, afiliación y representación de los partidos políticos, la fecha de constitución de estos partidos, el número de afiliados divididos por número de hombres y mujeres, y el número de representantes que tiene cada uno de los partidos, detallado por el número de hombres y mujeres para observar el comportamiento legislativo.
Quedamos a disposición de sus consultas y comentarios respecto a nuestra exposición. Como señalaba, también nos acompaña el subdirector del Servicio Electoral, don Roberto Salim. Gracias, presidente, traté de acotarme en el tiempo, pero la materia implica bastante información. Muchas gracias.
Le voy a dar la palabra al profesor Gilberto Aranda Bustamante, profesor titular de la Universidad de Chile. Tiene la palabra.
Sí, por favor, diputado Mulet tiene la palabra.
Una consulta de reglamento, ¿cómo va a ser la discusión del proyecto? Veo que la señora directora del Servel, que tiene mucho que informarnos en esta materia, tuvo que reducir su participación, siendo la autoridad más relevante en este tipo de materias. Entonces, quisiera saber cómo se va a votar, cómo le podemos preguntar a ella o a los expositores que vienen hoy día, porque me llama la atención que ella tenga que resumir, a pesar de que estamos cambiando uno de los elementos fundamentales del sistema político. Quisiera saber cuál es el planteamiento que tiene usted, presidente.
Claro, diputado Jaime Mulet, le explico. Vamos a escuchar a todos los...
Una vez que expongan todos los invitados, vamos a tener un tiempo para que los diputados hagan preguntas y se puedan explayar de mejor manera. Una vez terminada esa sesión de preguntas, pasaremos a votar en general y, posteriormente, en particular hasta total despacho.
Sí, diputado Bianchi, tiene la palabra.
Gracias, estimado presidente. Quiero saludar a todas y a todos, particularmente a la señora Pamela que acaba de exponer, a Marco Moreno y a todos los colegas en general. Efectivamente, estamos discutiendo una ley que tiene que ver con las estructuras de los partidos políticos, pero hay una realidad que no escuché de la presidenta del consejo directivo del Servel, que tiene que ver con quienes también existimos: los parlamentarios absolutamente independientes, fuera de todo pacto o estructura de partido político, y que somos parte de esta discusión, aun cuando quieran dejarnos fuera de ella.
Si realmente por parte de los partidos políticos existe el ánimo de incorporar a ese mundo independiente, aquí en este Congreso somos 155 parlamentarias y parlamentarios. En mi caso personal, soy el único que está en esta condición, pero existo, estoy aquí, soy parte de esta realidad política. Por lo tanto, siendo respetuoso de la necesidad del fortalecimiento de las estructuras de los partidos políticos, lamento que no haya ninguna autocrítica por parte de ellos. No está presente el ministro, inspirador de todo este debate, y le pido que, al menos, se diga algo respecto a quienes también tenemos algo que ver con esta discusión.
Gracias, diputado Bianchi. Lo que vamos a hacer es escuchar a los expertos, escuchar a la presidenta del Servel, ya la escuchamos, y haremos las preguntas una vez que terminen los expertos. Así podremos plantear todas las dudas que tengamos sobre el proyecto. Me hubiese encantado que estuviera presente el Ejecutivo, porque también tiene mucho que decirnos. Lamentablemente, me informaron que viene atrasado.
Diputado Mesa, tiene la palabra.
Presidente, muchas gracias. A propósito de la ausencia del Ejecutivo, este le puso discusión inmediata a este proyecto y no está presente. Los retrasos son inaceptables, porque si nosotros nos retrasamos quince minutos, esta comisión no se hubiese podido constituir. Yo le pediría que suspendamos hasta que llegue el Ejecutivo. Muchas gracias.
Yo les propongo escuchar a los expertos, aclaremos las dudas a los que estamos presentes, y ahí podríamos suspender, si gusta, si llegamos a un acuerdo. ¿Le parece? Por eso, escuchemos a los expertos.
Tiene la palabra el profesor Gilberto Aranda.
Muchas gracias. Quiero agradecer la oportunidad de poder discutir o, más bien, plantear algunas opiniones en esta comisión que está tratando un tema tan relevante. Como se ha mencionado, los partidos políticos son la columna vertebral del sistema político chileno. He preparado algo así como cinco o seis páginas, porque sé que el tiempo es acotado y me pidieron que me redujera.
Quiero comentarles que he decidido venir, pero me tendré que retirar a las 3 de la tarde, porque tengo un evento impostergable con mi universidad a las 6 en Santiago. Aun así, quise estar con ustedes esta tarde, precisamente porque es una cuestión crucial. Soy populistólogo con concentración en historia de América Latina y Europa comparada, y lo que voy a exponer son básicamente dos experiencias fuera de Chile y la reforma al sistema que se realizó en el siglo pasado, promediándolo para concentrarme en el proyecto. Me interesa la discusión parlamentaria en el ánimo de no repetir el denominado momento Weimar, que se refiere al fracaso de una democracia plural y de derechos ante el fortalecimiento del populismo y la multiplicación de amenazas al Estado de derecho. En Alemania, entre 1919 y 1933, la formación de...
Días líquidas circunstanciales implicaron un efecto desestabilizador para un Ejecutivo que no requería el visto bueno del Parlamento, pero que podía retirarle su confianza, haciéndolo caer en cualquier acción instrumental que derivara del artículo 50 de la Constitución, tanto del Partido Nacional Socialista Obrero Alemán como del Partido Comunista Alemán. El resultado fue que, en 14 años de vida, Alemania tuvo 21 gobiernos, con una duración promedio de 8 meses. En el intertanto, Alemania fue golpeada por dos desastres económicos: la hiperinflación de 1923, que hizo caer el ingreso promedio real en un 17%, y la depresión de 1929, que incrementó el desempleo del 3% en 1925 al 25% en 1932. Lo anterior fue un óbice tanto para la implementación y garantía de derechos individuales y sociales como para el aseguramiento del desarrollo económico y financiero, repercutiendo sin lugar a dudas en la adhesión ciudadana a la legitimidad del Estado.
Otro elemento que incide en esta última dimensión es el refuerzo del apoyo al régimen plural. Sin embargo, la volatilidad electoral y la fragmentación política fueron síntomas de la tragedia que se avecinaba. La República de Weimar, con un sistema proporcional y sin umbral mínimo, tuvo un parlamento con 4,1 partidos efectivos en 1919, que se elevó a 6,4 en 1920, a 7,4 en 1924, a 6,2 en 1928 y a 7,1 en 1930. Los partidos que competían pasaron de 18 en 1919 a 61 en noviembre de 1933, cuando el Partido Nazi alcanzó la mayoría relativa. La política partidaria había ganado mala fama primero, y posteriormente vino la polarización.
Más particularmente, el caso que he estudiado es el de la crisis del sistema de partidos políticos peruanos de 1979. Tengo un libro que voy a dejar para la comisión o para el Congreso, que de alguna manera aborda el tema de la desestabilización del sistema político en Perú. Poco antes de la llegada de Alberto Fujimori al poder, dicho momento fue antecedido por una grave crisis de gobernabilidad, expresada en la iliquidez económica y el surgimiento de la guerrilla en la zona andina. Posteriormente, la volatilidad del electorado peruano fue un fenómeno claro en 1990, cuando el outsider favorito, Vargas Llosa, fue desplazado por el recién llegado Fujimori. Dicha sociedad, profundamente insatisfecha, optó por la alternancia instintiva. Solo posteriormente se afincó la crisis de representación, junto con la militarización de la política, la fragilización de la sociedad civil, la informalización masiva del empleo, la polarización política y el ensanchamiento de la extrema pobreza.
Paralelamente, la fragmentación del sistema dificultó la gobernabilidad, paralizando en más de una oportunidad al gobierno. Los partidos políticos peruanos pasaron de 9 en la Cámara y Senado en 1980 a 16 en el unicameral electo después del autogolpe de 1992. En la actualidad, en Perú existen 38 partidos, lo que deviene en una larga lista de expresidentes condenados a presidio. No digo que sea una relación directa, pero también lo refleja. En el período presidencial, hemos tenido cuatro jefes de Estado, y el actual presidente interino, Geri, podría correr la misma suerte que sus antecesores.
Por el momento, el volumen de inversiones y el crecimiento económico han mitigado la sensación de crítica. ¿Qué va a pasar si aquello disminuye? En una palabra, lo que preocupa es el atributo de gobernabilidad que se desagrega en un sistema legítimo por una parte y eficaz por otra. El proyecto al que se me pide una opinión apunta fuertemente a ello y constata un alto grado de consenso de corte transversal respecto a la diagnosis sistémica. Los efectos negativos de la fragmentación del sistema pueden ser entendidos como una oportunidad favorable para zanjar la discusión relativa a umbrales y los mecanismos sugeridos para organizar la representación política.
La pérdida de escaños ante el cambio de tienda política, lo que se conoce en la literatura como transfuguismo, y la disciplina partidaria o discolaje, son elementos que afectan la situación actual. El Congreso recién electo mantiene, por cierto, la atomización de las fuerzas políticas, la cual se ha ido profundizando en los últimos años. La fragmentación trae consigo una serie de efectos colaterales al sistema político: complejiza la capacidad de negociación, incrementa los costos de transacción y proyecta una imagen de ingobernabilidad. Aunque la fragmentación transmite parcialmente la idea de que se hace más representativa, arriesga que merme la adhesión política ciudadana en un cuadro de proliferación de partidos cada vez más indistinguibles en términos programáticos, a excepción de aquellos que propician definiciones radicales e inmediatas, soslayando los procesos de acuerdo.
Al respecto, hay que hacer notar que la gobernabilidad no depende exclusivamente de un conjunto de reformas legales y constitucionales, aunque sí proporciona un ambiente que permite mejorar la estabilidad sistémica. Es decir, sienta los fundamentos para que los tomadores de decisiones, los políticos y los ejecutivos puedan actuar de manera efectiva.
De las políticas, la burocracia puede desplegar su tarea en un contexto que incentive soluciones y evite parálisis. Dicho proceso se agiliza cuando la traducción de demandas ciudadanas se orienta en dirección a decisiones eficaces y legítimas, capaces de satisfacer necesidades y exigencias de bienestar en materia de seguridad, salud y empleo, por citar algunos.
Respecto de la reforma al sistema, la literatura sugiere que toda reforma puede ser alusiva a la mantención del control del proceso de cambio por parte de los políticos, pudiéndose dividir en consideración del sistema electoral como un mecanismo redistributivo, capaz de beneficiar a las condiciones de un grupo respecto a otro, o eficiente, en el sentido de mejorar la posición de todos o casi todos los agentes para optimizar el statu quo.
Enseguida se plantean dos categorías de reforma: si un partido o grupo de ellos lo impulsa para mejorar su posición electoral y perjudicar a la de otro, se trata entonces de una reforma por imposición de una élite mayoritaria. Si es más eficiente en el sentido de disfrutar un amplio apoyo transversal de la élite, se presenta el otro caso. Además, existen otras opciones cuando el grupo de políticos pierde la capacidad de supervisar el proceso, ya sea porque otros actores adquieren un papel delineado, como jueces, actores externos, ciudadanos o élites combinadas con ciudadanos.
La literatura también atiende los objetivos que persigue una reforma electoral y de otros tipos, distinguiendo aquellas orientadas a la búsqueda del poder y otras a la realización de valores. Esto no implica que la primera, la búsqueda de poder, sea rígidamente interés propio, ni que la segunda sea altruismo. Por ejemplo, la segunda destaca el ánimo de mejorar el sistema democrático, lograr una más óptima distribución de cargos, mayor proporcionalidad entre votos y escaños, y asegurar la representación de minorías históricamente excluidas, para así dotar de más estabilidad al sistema político, lo que implica amortiguar el conflicto partidario.
Vigorizar la gobernabilidad mediante incentivos, cooperación y eficiencia en el proceso de toma de decisiones favorece a los congresistas que actúan a favor de sus representados. A principios del siglo XX, un número no menor de estados europeos adoptaron sistemas proporcionales como reacción de los partidos mayoritarios en Europa, conservadores y liberales, ante el progreso electoral de los partidos socialistas, asegurando así una mayor representación, la cual estaba puesta en duda si se mantenía el sistema mayoritario precedente.
Es importante considerar el vínculo entre fragmentación partidaria y volatilidad electoral, así como la reforma a los mecanismos de elección presidencial en América Latina entre 1978 y 2002. La continuidad de sistemas de pluralidad se asocia al bipartidismo, mientras que cambios hacia reglas más permisivas tienen mayor probabilidad de ocurrir cuando previamente ha aumentado el número efectivo de partidos que compiten. Si baja la fragmentación partidaria, aumenta la probabilidad de adopción de reglas menos permisivas; si aumenta el número de partidos, sube la probabilidad de reformas más permisivas, y en cambio, se incrementa la volatilidad, lo que hace que una reforma electoral tenga un efecto contrario.
En el sistema político chileno, entre 1932 y 1973, se expusieron altos grados de fragmentación y volatilidad. En el caso primigenio, la cantidad efectiva de partidos osciló entre 9,6 en 1932 y 7 en 1949. Dicha fragmentación fue potenciada por un sistema electoral laxo en lo relativo a reglas sobre pactos, que no penalizaba las divisiones de partidos, sino que confería enormes oportunidades a pequeñas agrupaciones para obtener escaños. Las reglas sobre pactos introdujeron importantes cambios al sistema de representación, pero de alguna manera también deterioraron la legitimidad del sistema político.
Les recuerdo que el contexto en que se propiciaron estos cambios fue, primero, la elección de Carlos Ibáñez del Campo en 1952, cuando la suma de partidos tradicionales, conservadores, liberales y radicales, bajó del 65% al 40%. También el gobierno de don Jorge Alessandri, con un enfoque tecnocrático, expresaba la voluntad de sintonizar con el descrédito partidario que existía en ese momento entre la población. Sin embargo, esto hizo más compleja la gobernabilidad y la coordinación entre el Ejecutivo y el Congreso.
La ley de 1958 fijó una nueva regulación del sistema de pactos, permitiendo un carácter estrictamente nacional, sin posibilidad de coordinarse con pactos provinciales con partidos ajenos al partido registrado o con independientes, dado que en caso de infracción a la norma, solo se reconocía el primer pacto firmado. En 1960, otra ley terminó con la posibilidad de pactos hasta la primera parte de los setenta. La intención de ambos ensayos fue fortalecer la legitimidad del sistema de representación, en un contexto donde esta se había deteriorado, confundiendo al ciudadano y distanciándolo del sistema político.
Las reformas contemplaron también un mecanismo para determinar los candidatos electos en cada lista, en línea con el sistema D'Hondt, con el objetivo de eliminar los arrastres. Al respecto, es interesante recordar la opinión del senador del Partido Conservador Unido, don Francisco Bulnes Sanfuentes, quien aseguró que la fórmula introducida no evitaba la posibilidad de que candidatos electos contaran con escasas papeletas, si en una sola lista un candidato concentraba la gran mayoría de los votos. Enfatizó que, al eliminar la relevancia del lugar que ocupaban los candidatos en la lista, el efecto inmediato era incrementar la conflictividad interna dentro de los partidos.
En este tiempo, la lealtad de los electores hacia los partidos tradicionales estaba decayendo, al tiempo que el universo electoral crecía de forma gradual, dejando espacio para el crecimiento partidario en un sistema político en fragmentación. Esto ocurría en un marco institucional que propiciaba pactos y cédulas únicas, un modo de operar el sistema político que impactó negativamente la legitimidad partidaria en su conjunto, favoreciendo lo que algunos autores llaman promiscuidad política y corrupción. Adicionalmente, se ocasionaban diversos conflictos entre partidos, por ejemplo, los reclamos sostenidos de aquellos que consideraban que el sistema institucional impedía su crecimiento o facilitaba la supervivencia política de fuerzas sin representación real, reteniendo al mismo tiempo la práctica del chantaje.
La supresión de pactos de 1960, que apuntaba a superar estos defectos, también buscaba concentrar la competencia entre los principales partidos. En síntesis, las reformas sobre regulación de pactos y determinación de candidatos electos aludieron básicamente al intento de optimizar el funcionamiento del sistema democrático mediante la introducción de correcciones a las reglas electorales que se estimaba generaban confusión en el electorado, distorsionando los mecanismos de representación. Así, fue más una respuesta de la élite al creciente problema de la representación al interior del sistema político, convencidos de que había que evitar toda deformación que producía las reglas vigentes y que afectaban al sistema general.
Esta última parte, y noto que me quedan unos seis o siete minutos, se dedica precisamente al proyecto de reforma que sugiere un conjunto de modificaciones legales orientadas a reducir la fragmentación parlamentaria y fortalecer a los partidos políticos como agentes del sistema político representativo. Entre sus más relevantes directrices está el establecimiento de un umbral mínimo de votación nacional para que un partido pueda acceder a un curul parlamentario, así como reglas más estrictas con relación a la continuidad del escaño en caso de renuncia o expulsión del partido por el cual se fue electo.
La nueva ley declara incentivar la conformación de partidos de mayor coherencia programática y representación efectiva, desincentivando la multiplicación de partidos con escaso peso electoral. Los cambios requeridos deben, sin embargo, atender al incremento del padrón electoral, que casi se ha duplicado con el voto obligatorio, como lo indicaba la presidenta del Servicio Electoral, doña Pamela Figueroa. Además, es necesario hacerse consciente de la incorporación de ciudadanos refractarios a una relación ideológico-partidista, priorizando otro tipo de identidades colectivas o personales.
La consolidación de los partidos históricamente más representativos, con el fin de evitar la creación de partidos en búsqueda principal de financiamiento público, aunque contribuye a estabilizar el sistema, puede tener el efecto no deseado de incrementar la brecha entre representantes y representados, quienes siempre pueden buscar otros cauces. Es evidente que existe conciencia en el riesgo de fragmentación del sistema político, pero ante la imposibilidad de consensuar un umbral por votación nacional, el camino alternativo que subraya los requisitos para la constitución y el subsistema de partidos debe considerar la experiencia de partidos con mayor cantidad de militantes como un indicativo de lo posible.
Respecto a las exigencias de presencia en ocho regiones y reunir 76 mil firmas para constituir un partido nacional, el 0,5% del padrón electoral ignora que incluso partidos tradicionales más asentados han logrado cumplir ese estándar dentro de los plazos propuestos. En ese sentido, un camino entre las propuestas de 0,4 y 0,3 me parece posible. Este tipo de medidas puede generar una discriminación, hay que entenderlo también, entre partidos nuevos y partidos ya constituidos, al exigir a los primeros el doble de firmas de los últimos para acceder al sistema. Lo mismo respecto a otro tipo de restricciones, como pasar de ocho a cinco.
Es relevante, entonces, que junto al diseño técnico que intenta corregir elevando los estándares para el acceso, se detenga en otros aspectos, particularmente el funcionamiento interno de los partidos y la opción de formar pactos, con el objeto de mejorar la coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo, así como la estabilidad del sistema en general, abordando aspectos vinculados a la disciplina interna, la conformación de bancadas y el fortalecimiento del rol institucional de los partidos. Finalmente, estoy en media página o un poco más.
Si pensamos en las dificultades que los partidos tienen a la hora de expresarse en condiciones de inmediatez y la sensación de participación que generan las redes sociales, esto es un desafío mayúsculo. Entre otras facetas, este proyecto aborda la práctica de parlamentarios que, tras ser elegidos como militantes o en listas de partidos, rompen vínculos originales y se transforman en independientes, o pasan rápidamente a lo que se denomina transfugismo. Revisando el proyecto, me doy cuenta de que se ha propuesto también un camino de un período para abordar esta situación, lo que me parece completamente razonable.
Los datos apuntan a que, durante el período de 1990 a 2006, en los primeros 16 años del régimen civil de corte electoral, apenas 12 parlamentarios dejaron la colectividad por la cual fueron electos. En cambio, en los tres últimos años, entre 2021 y 2024, 24 de los 155 diputados y 5 de los 50 senadores lo hicieron. Hay un caso que ya ha sido estudiado en las academias de un partido en particular, cuya bancada se disolvió, y ustedes saben exactamente cuál es.
El transfugismo desinstitucionaliza la representación al potenciar el personalismo político, privando a la política de su función de subvención colectiva. Mascareño ha señalado que los independientes votan en ocasiones de manera dispersa entre partidos y bancadas, lo que puede no contribuir de manera significativa al orden de la Cámara o a la fluidez del proceso legislativo. Esto no es siempre así, por lo que es necesario considerar múltiples perspectivas.
Al mismo tiempo, la renuncia a un partido luego de ser elegido por ese partido daña la disciplina y debilita la posibilidad de alcanzar acuerdos y destrabar diferencias entre bloques. Por ello, cuando la renuncia a la militancia de los representantes electos es alta y sostenida, afecta la capacidad de materializar legislación coherente, consistente y de calidad. Es importante recordar que en un contexto de 300 votantes, no todos pueden generar cambios, lo que puede tener efectos negativos sobre la credibilidad necesaria para el sistema político.
Existen medidas concretas que permitirían evitar la multiplicación de renuncias, protegiendo la disciplina partidaria requerida para una mayor gobernabilidad y protección de la democracia. Las indicaciones que se han cursado van en esa dirección. Esto implica profundizar en otros aspectos de la vida partidaria, así como de las campañas. El umbral y la antirrenuncia son herramientas clásicas para mover el equilibrio de representación en relación con la gobernabilidad: menos partidos efectivos y mayor disciplina. Sin embargo, hay que advertir que normas cerradas y estrictas pueden generar costos en términos de participación de nuevos grupos, lo que a su vez puede imponer nuevas tensiones de legitimidad si son percibidas como una medida de autorreproducción del sistema.
Agradezco la atención de todos y todas. Estoy dispuesto a escuchar a todos los expertos y a realizar las consultas pertinentes. Diputado Bianchi, tiene la palabra.
Escuché con mucha atención y agradezco la exposición del profesor, pero no veo aquí ninguna reflexión desde la academia sobre por qué hemos llegado a esta situación. Hoy día está todo enfocado en la posible fuga de parlamentarios que decidan cambiarse de estructura partidaria. Hay quienes llevamos más de 20 años en la misma condición de total y completa independencia, y hemos solicitado a los propios partidos que respondan por qué llegamos a esta discusión. Si esta necesidad de que existan otras o más estructuras partidarias, pequeñas, medianas o más grandes, responde precisamente a que las grandes estructuras no han sido capaces de responder a una ciudadanía, a un país completo. Esa crítica es la que me gustaría escuchar desde la academia, desde la estructura de los partidos políticos y desde nosotros mismos.
Diputado Tomás Lagomarsino, tiene la palabra.
Muchas gracias, presidente, por su intermedio. Saludo a los invitados, a los colegas y a todos los que nos siguen. Quisiera hacer una pregunta respecto a una situación en particular, porque uno podría pensar que lo que se busca es la construcción de caminos más bien colectivos. En este período en particular han ocurrido situaciones en las cuales...