En nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión. Muy buenas tardes, diputadas, diputados, e invitados. La secretaría, buenas tardes. Las actas de las sesiones 232.ª ordinaria y 233.ª especial se dan por aprobadas por no haber sido objeto de observaciones. El acta de la sesión 234.ª ordinaria se encuentra a disposición de las señoras y señores diputados.
El señor secretario dará lectura a la cuenta. Señor secretario, tiene la palabra.
Buenas tardes, gracias, presidente. Se han recibido los siguientes documentos. En primer lugar, un oficio de su excelencia el Presidente de la República, mediante el cual hace presente la urgencia que califica de discusión inmediata para el despacho del proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales en orden a promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político.
En segundo lugar, se informa sobre el proyecto iniciado en moción que autoriza erigir un monumento en memoria del expresidente de la República, señor Sebastián Piñera Echenique.
En tercer lugar, un oficio de la Subsecretaría de Educación, en respuesta a la solicitud de esta Comisión, en orden a informar sobre la implementación de los cursos de educación cívica en los distintos niveles de enseñanza a partir de la dictación de la Ley 20.911.
De 2016, indicando cuáles son los planes en la materia para el año 2026. Finalmente, se han recibido dos reemplazos para esta sesión. Por un lado, don Jorge Zafirio reemplaza a la diputada Joanna Pérez, y don Otwig Teao reemplaza a don Fernando Borges. Vamos a partir con las exposiciones. Comenzaremos con la presidenta del Consejo Directivo del SERVEL, quien se encuentra en forma telemática, y posteriormente le daré la palabra al profesor presente, don Gilberto Aranda Bustamante.
Señora Pamela Figueroa, presidenta del SERVEL, muy buenas tardes. ¿Nos escucha? Muy buenas tardes. Se ve bien y se escucha bien, así que estamos perfectos.
La presente sesión tiene por objeto continuar con la discusión general del proyecto de ley de origen en mensaje, en segundo trámite constitucional y con urgencia calificada de “discusión inmediata”, con vencimiento el 27 de enero. Este proyecto modifica diversos cuerpos legales para promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político, correspondiente al boletín N° 17.640-06.
Para tal efecto, han confirmado su asistencia de manera telemática la presidenta del Consejo Directivo del SERVEL, señora Pamela Figueroa Rubio, quien está acompañada por don Roberto Salín Hanna Sepúlveda, subdirector de partidos políticos del SERVEL. También se encuentra presente don Marco Moreno, director del Centro Democracia y Opinión Pública de la Universidad Central de Chile, así como el profesor titular de la Universidad de Chile, señor Gilberto Aranda Bustamante, acompañado por la señora Sonia Marambio Vega. Asimismo, está presente el profesor de la Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo, señor Yamil Tala Mussa, acompañado por el jefe de análisis de medios de la misma facultad, el señor Camilo Carraro Pávez.
Agradezco la invitación a exponer los puntos de vista del Servicio Electoral de Chile. Como usted bien señala, me acompaña en esta sesión el subdirector de partidos políticos del Servicio Electoral, don Roberto Salín Hanna. Hemos preparado una minuta que le haremos llegar con información adicional que probablemente será de interés, aunque no necesariamente contaremos con el tiempo para exponerla en esta sesión.
Esta intervención tiene relación con el proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales para promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político, incluyendo la orgánica constitucional sobre gobierno y administración regional, así como la ley N° 18.918, orgánica constitucional del Congreso Nacional. Además, se agregan algunos artículos transitorios que establecen los plazos de aplicación.
El análisis que hemos realizado sobre este proyecto de ley se centrará en los ámbitos que aborda y en las modificaciones que propone para promover la gobernabilidad y la representatividad del sistema político, según el boletín N° 17.640-06. Este proyecto modifica varios cuerpos normativos, entre los cuales se encuentran la Ley N° 18.603, orgánica constitucional de los partidos políticos; la Ley N° 18.700, orgánica constitucional sobre votaciones populares y escrutinio; la Ley N° 18.695, orgánica constitucional de municipalidades; y la Ley N° 19.175, orgánica constitucional.
En cuanto a las modificaciones a la Ley N° 18.603, se introduce un cambio en el artículo 3, que elimina la posibilidad de que los partidos políticos se constituyan en tres regiones geográficamente contiguas, permitiendo su constitución únicamente en al menos ocho de las regiones en que se divide política y administrativamente el país. Esta reforma busca facilitar la extensión de la constitución de partidos en otras regiones y, así, adquirir el carácter de partidos nacionales.
Actualmente, de los 24 partidos políticos constituidos en nuestro país, 14 están presentes en todas las regiones, mientras que uno está constituido en 14 regiones, otro en 11, uno en 9, y así sucesivamente, hasta llegar a un partido que opera en solo tres regiones. Esto nos proporciona un primer panorama sobre la distribución regional de los partidos políticos y la evolución de la implementación de esta norma en el sistema de partidos.
Además, se modifica el artículo 5 de esta ley, incorporando un nuevo inciso que establece un plazo de cuatro años, contados desde la entrega de la escritura pública al Servicio Electoral, durante el cual los constituyentes de los partidos políticos no podrán inscribirse como candidatos. También se exige que la escritura de constitución de los partidos incluya una condena explícita del uso de la violencia, así como su promoción o incitación en cualquiera de sus formas como método de acción política. Esta exigencia será condición para la aprobación del estatuto contenido en dicha escritura.
Como servicio, valoramos las iniciativas que buscan promover y fortalecer el accionar de los partidos políticos, en línea con la promoción de la democracia. Es importante señalar que los constituyentes de los partidos políticos no podrán inscribirse como candidatos a cargos de elección popular por un partido distinto al que pretendían constituir, lo cual debe ser considerado en la redacción de este inciso.
Está irrelevante si el partido cuya constitución se pretendía logró o no formarse en definitiva. Este servicio considera necesario que la norma sea más explícita, estableciendo o no la distinción precedente, es decir, si se hace una diferencia entre si ese partido logró constituirse o no. Asimismo, consideramos relevante hacer presente ciertas dudas respecto de la constitucionalidad de esta norma, particularmente en relación a la garantía de la libertad de asociación que consagra el artículo 19, número 15 de la Constitución Política de la República.
A su turno, cabe indicar que la inhabilidad se estaría estableciendo respecto de una persona que quedó en calidad de independiente, si en definitiva el partido no se constituyó y con posterioridad se afilió a otro partido, cumpliendo el plazo de los 240 días corridos de no participar en la constitución política en cada región. Esto eleva el umbral desde el 0,25% del electorado que hubiera sufragado en la última elección de diputados al 0,5% de los electores que conformaron el padrón electoral definitivo. A su vez, el piso mínimo aumenta de 500 a 750 electores. Este cambio implica el abandono del parámetro basado en el escrutinio general practicado por el Tribunal Calificador de Elecciones, sustituyéndolo por el padrón electoral definitivo.
Por su parte, hay que tener presente que las candidaturas son declaradas por el o los partidos políticos que los llevan conforme a los acuerdos adoptados internamente, y no se verifican personalmente por los candidatos, aun cuando postulen en calidad de independientes asociados a algún partido. En el artículo sexto se incrementa el número de ciudadanos con derecho a sufragio requeridos para la formación de un partido político en cada región, elevando el umbral, lo que supone una exigencia significativamente mayor a la actualmente vigente. Dicha situación podría derivar en la eventual disolución de partidos políticos que no alcancen estos nuevos mínimos en todas o en algunas de las regiones en que se encuentren constituidos.
Es importante tener presente que los padrones electorales definitivos se establecen 60 días previos a las elecciones. Luego, hay que precisar respecto de qué padrón electoral definitivo se trata, si el de las elecciones presidenciales y parlamentarias o el de las elecciones municipales y regionales. Obviamente, se van a superponer plazos de afiliación y proceso de constitución de un partido con los propios de las elecciones.
En la minuta que les haremos llegar, tenemos un cuadro comparado que muestra los datos en relación con la legislación vigente y la modificación propuesta en el proyecto de ley. Para las distintas regiones del país, el porcentaje de militantes que requerirían los partidos políticos aumenta hasta casi un 200% en muchas de estas regiones, lo que implica que los partidos políticos deberán inscribir nuevos militantes en ciertos plazos determinados para cumplir con esta normativa, si es que así se aprobara.
El artículo cuarto transitorio otorga un plazo de dieciocho meses para que los partidos políticos legalmente constituidos reúnan la cifra mínima de afiliados a que se refiere el numeral 4 del artículo 56 de la ley 18.603. Al respecto, cabe formular las siguientes consideraciones: desde el retorno a la democracia, Chile ha tenido tres regímenes electorales: voto obligatorio con inscripción voluntaria entre 1988 y la reforma constitucional en la ley 21.524.
Estableció el voto obligatorio para todos los electores. Esto tuvo un efecto inmediato, porque en todas las elecciones posteriores se superaron los 13 millones de votantes, representando un 84% de participación en promedio. El 16 de noviembre se llevaron a cabo las elecciones de diputadas y diputados, conforme a la legislación vigente, una vez que se practicó el escrutinio general por el Tribunal Calificador de Elecciones.
La democracia en Chile ha tenido tres regímenes electorales: voto obligatorio con inscripción voluntaria entre 1989 y 2011, voto voluntario con inscripción automática entre 2012 y 2021, y desde 2022, voto obligatorio universal. En virtud de la ley 21.200, que modificó el capítulo XV de la Constitución Política de la República, se estableció la obligatoriedad del sufragio para el plebiscito de ese año. Asimismo, en 2023, la ley 21.533 estableció la obligatoriedad del sufragio para la elección del Consejo Constitucional y el plebiscito.
El Pleno del Tribunal Calificador de Elecciones actualiza los nuevos mínimos de afiliados que requiere un partido político para su constitución en cada una de las regiones en que se divide política y administrativamente el país, con un padrón notoriamente mayor. Esto se relaciona con la primera elección de diputados con inscripción automática y voto voluntario, lo que nos da una idea de la magnitud de lo que estamos hablando cuando nos referimos al padrón definitivo o a la participación electoral.
Es importante señalar que hay una normativa actualmente aplicable, que es el artículo 6 de la ley 18.603. Por tanto, el cálculo del porcentaje señalado se realizará según el escrutinio general practicado por el Tribunal Calificador de Elecciones, y esto se modificaría con la reforma, considerando ya las elecciones del 2025.
El numeral número 4 del artículo 56 conservará su cualidad, pero no podrá desarrollar las actividades señaladas en el inciso primero del artículo 2 en aquellas regiones donde su número de afiliados haya disminuido en más del 50%. El artículo 57 establece la disolución de los partidos políticos y cómo se formaliza. El inciso 3 del artículo 57 precisa que, en el caso del número 4 del artículo precedente, el director del servicio electoral procederá a la cancelación de la inscripción luego de transcurridos 180 días.
Asimismo, el artículo 56 establece que si se incurre en la situación prevista en el número 4 en una o más regiones, pero se mantiene el mínimo que exige la ley, conservará su cualidad, pero no podrá recibir aporte público trimestral por tener representación parlamentaria. Es decir, la representación parlamentaria ya no es solo un subfactor que determina el 80% del aporte, sino que se erige como una de las exigencias generales para poder acceder a dicho aporte. Esta modificación supone dejar sin financiamiento público a una serie de colectivos que no logran la representación parlamentaria.
Obviamente, esto abre distintas puertas para que estos partidos no puedan proceder a la cancelación de la inscripción luego de transcurridos 180 días corridos desde que el servicio haya presentado al presidente del partido la disminución de los afiliados en los términos del citado número. Lo que quiero señalar en los distintos articulados y en la minuta tenemos más detalles, es que del análisis del proyecto de ley, en concordancia con la legislación vigente y no modificada, debemos entender que los 180 días son para alcanzar la cifra mínima establecida en el numeral 4 del artículo 56 correspondiente al sistema.
Los 180 días son para alcanzar la cifra mínima establecida en el numeral 4 del artículo 56, correspondiente al 50% de los nuevos guarismos. Posteriormente, y en caso de no alcanzarse ese mínimo, los partidos políticos dispondrán de 120 días adicionales para lograrlo; solo en caso de no ser así, se procederá a su disolución. Esto es importante para el servicio poder clarificar.
Además, se modifica el artículo 40 de la ley 18.603 en el sentido de que se exige para poder acceder al aporte público trimestral. Se abren distintas puertas para que estos partidos no puedan sobrevivir sin este aporte público, lo que podría generar ciertas dificultades. También se les proporcionará un recuadro que detalla el financiamiento de los distintos partidos políticos entre el año 2022 y 2025. De acuerdo a la legislación, existe un 20% del financiamiento que es basal y un 80% que se distribuye de acuerdo a la representación que obtienen dichos partidos. Esta modificación es bastante importante.
Entiendo que hay un tiempo limitado para la exposición, presidente, por lo que no detallaré cada uno de los montos de los partidos, pero esta información está disponible para su conocimiento. Si se aplica esta normativa, se excluirán colectivos que pueden tener votación municipal o regional y que probablemente no tienen dentro de sus objetivos la representación parlamentaria, a pesar de poseer amplia representación en los ámbitos mencionados. También se dejará a su disposición una serie de cuadros estadísticos comparados sobre la actual materia de los partidos a la fecha, así como un resumen de los candidatos electos por partido político en las distintas elecciones, tanto municipales, regionales como parlamentarias nacionales, para que puedan tener una información más detallada sobre esta materia.
Asimismo, se modifica la regla segunda y tercera del artículo 40, en cuanto a que un parlamentario electo como afiliado a un partido político que se desafiliara de él, el partido continuará recibiendo el total del aporte que recibía por dicho parlamentario. En ese caso, se le debe restar el 50% de los votos válidamente emitidos en favor de ese parlamentario. Con esta modificación se busca evitar que los posibles cambios de partido entre los parlamentarios impacten en las cuotas trimestrales del partido del cual fue electo dicho parlamentario. También hemos detallado los montos de financiamiento que los partidos han dejado de percibir por la desafiliación de sus parlamentarios.
En las disposiciones transitorias, las modificaciones del aporte estatal de los partidos políticos introducidas en las letras A, B y C del numeral 5 del artículo primero de la presente ley entrarán en vigencia para el proceso que realiza el servicio electoral al año siguiente de la publicación de la presente, detallado por el número de hombres y mujeres para observar el comportamiento de la legislación. Quedamos a disposición de sus consultas y comentarios respecto a nuestra exposición. Como señalaba, también nos acompaña el subdirector del Servicio Electoral, don Roberto Salim.
Gracias, presidente. Traté de acotarme en el tiempo, pero la materia implica bastante información. Muchas gracias. Agradezco a la presidenta del SERVEL, Pamela Figueroa. Si nos puede enviar la minuta para que la podamos imprimir y la tengan los diputados y diputadas presentes, se lo agradecería mucho.
A continuación, le doy la palabra al profesor Gilberto Aranda Bustamante, profesor titular de la Universidad de Chile.
El diputado Mulet tiene la palabra.
Gracias, presidente. Quisiera hacer una consulta de reglamento: ¿cómo se desarrollará la discusión del proyecto? Veo que la señora directora del SERVEL, quien tiene mucho que informarnos en esta materia, tuvo que reducir su participación, siendo la autoridad más relevante en este tipo de asuntos. Entonces, quisiera saber cómo se va a votar en esta comisión y cómo podemos formular preguntas a los expositores que vienen hoy, ya que me llama la atención que ella deba resumir su intervención.
Estamos cambiando uno de los elementos fundamentales del sistema político, y según la minuta que hemos preparado como servicio, hemos incorporado datos sobre la constitución, afiliación y representación de los partidos políticos, así como el número de afiliados, desglosado por hombres y mujeres, y el número de representantes que tiene cada partido. Esto entrará en vigencia al año siguiente de la publicación de la presente ley en el Diario Oficial, por lo que asumimos que será a partir de las elecciones de 2028.
Diputado Jaime Mulet, le explico que vamos a escuchar a todos los invitados. Una vez que terminen sus exposiciones, los diputados tendrán un tiempo para hacer preguntas y que se puedan explayar de mejor manera. Luego, procederemos a votar en general y, posteriormente, en particular hasta el total despacho.
Diputado Bianchi, tiene la palabra.
Gracias, estimado presidente. Saludo a todas y a todos, especialmente a la señora Pamela, a Marco Moreno y a todos los colegas presentes. Efectivamente, estamos tratando una ley que tiene que ver con las estructuras de los partidos políticos. Sin embargo, hay una realidad que no escuché de la presidenta del consejo directivo del SERVEL, que es la situación de los parlamentarios independientes, quienes también formamos parte de esta discusión, aun cuando a veces se nos quiera dejar fuera.
En este Congreso somos 155 parlamentarios y parlamentarias, y en mi caso soy el único que está en esta condición. Es fundamental que se tome en consideración esta realidad, y pido que se haga.
Mire, lo que vamos a hacer es escuchar a los expertos, ya hemos escuchado a la presidenta del SERVEL, y luego haremos las preguntas pertinentes. Me hubiese encantado que estuviera presente el Ejecutivo, ya que también tiene mucho que aportar en esta discusión. Lamentablemente, me informaron que viene atrasado.
Diputado Mesa, tiene la palabra.
Presidente, muchas gracias. A propósito de la ausencia del Ejecutivo...
El Ejecutivo le puso discusión inmediata a este proyecto y no está presente. Los retrasos son inaceptables, porque si nosotros nos retrasamos quince minutos, esta comisión no se hubiese podido constituir. Yo le pediría que suspendamos hasta que llegue el Ejecutivo, presidente. Muchas gracias.
Yo les propongo escuchar a los expertos, aclaremos las dudas los que estamos presentes, y ahí podríamos suspender si llegamos a un acuerdo. ¿Le parece? Por eso, escuchemos a los expertos.
Tiene la palabra el profesor Gilberto Aranda.
Quiero agradecer la oportunidad de poder discutir o más bien plantear algunas opiniones en esta comisión que está tratando un tema tan relevante para lo que es la columna vertebral del sistema político chileno, es decir, los partidos políticos. He preparado algo así como cinco o seis páginas, porque sé que el tiempo es acotado y me pidieron que me redujera.
Quiero comentarles que he decidido venir, pero me tendré que retirar a las tres de la tarde, porque tengo un evento impostergable con mi universidad a las seis en Santiago. Aun así, quise estar con ustedes esta tarde, precisamente porque creo que están tratando un tema crucial. Soy populistólogo con concentración en historia de América Latina y Europa comparada, y lo que voy a exponer son básicamente dos experiencias fuera de Chile y la reforma del sistema que se realizó en el siglo pasado, promediándolo para concentrarme en el proyecto.
Me interesa buscar en cualquier momento cómo demostró la acción instrumental que hicieron del artículo 54 de dicha Constitución tanto el Partido Nacional Socialista Obrero Alemán como el Partido Comunista Alemán. El resultado fue que en 14 años de vida, Alemania tuvo 21 gobiernos, con un promedio de duración de ocho meses. En el intertanto, Alemania fue golpeada por dos desastres económicos: la hiperinflación de 1923, que hizo caer el ingreso promedio real en un 17%, y la depresión de 1929, que incrementó el desempleo del 3% en 1925 al 25% en 1932.
Lo anterior fue un óbice tanto para la implementación y garantía de derechos individuales y sociales, como para el aseguramiento del desarrollo económico y financiero, lo que repercutió en la adhesión ciudadana a la legitimidad del Estado. Otro elemento que incide en esta última dimensión es el refuerzo del apoyo al régimen plural. Sin embargo, la volatilidad electoral y la fragmentación política fueron síntomas de la tragedia que se avecinaba.
La República de Weimar estaba basada en la representación proporcional sin umbral mínimo. Me interesa la discusión parlamentaria en el ánimo precisamente de no repetir el denominado momento Weimar, que se refiere al fracaso de una democracia plural y de derechos ante el fortalecimiento del populismo y la multiplicación de amenazas al Estado de Derecho. Entre 1919 y 1933, la formación de mayorías líquidas circunstanciales implicó un efecto desestabilizador para un Ejecutivo que no requería el visto bueno del parlamento, pero que podía perder la confianza en cualquier momento, como demostró la acción de partidos políticos peruanos en 1979.
Tengo un libro que voy a dejar para la comisión o para el Congreso, que de alguna manera aborda el tema de la desestabilización del sistema político en Perú. Poco antes de la llegada de Alberto Fujimori al poder, dicho momento fue antecedido por una grave crisis de gobernabilidad, expresada en la iliquidez económica y el surgimiento de la guerrilla en la zona andina. Posteriormente, la volatilidad del electorado peruano fue un fenómeno claro en 1990, cuando el outsider favorito, Vargas Llosa, fue desplazado por el recién llegado Fujimori. Dicha sociedad, profundamente insatisfecha, optó por la alternancia instintiva. Solo posteriormente se afincó la crisis de representación junto con la militarización de la política y la fragilización de la sociedad civil.
La informalización masiva del empleo, la polarización política y el ensanchamiento de la extrema pobreza han generado un contexto complejo. Paralelamente, la fragmentación del sistema ha dificultado la gobernabilidad, paralizando en más de una oportunidad al gobierno. Los partidos políticos peruanos pasaron de nueve en la Cámara y Senado en 1980 a dieciséis en el unicameral electo después del autogolpe de 1992. En la actualidad, en Perú existen treinta y ocho partidos, lo que ha contribuido a una larga lista de expresidentes condenados a presidio. No afirmo que exista una relación directa, pero es un reflejo de la situación política, marcada por un período presidencial con cuatro jefes de Estado y un actual presidente interino que podría correr la misma suerte que su antecesor.
Por el momento, el volumen de inversiones y el crecimiento económico han mitigado la sensación de crítica. Sin embargo, surge la pregunta: ¿qué sucederá si esto disminuye? En un contexto de representación proporcional sin umbral mínimo, la República de Weimar tuvo un parlamento con 4,1 partidos efectivos en 1919, que se elevó a 6,4 en 1920, a 7,4 en 1924, a 6,2 en 1928 y a 7,1 en 1930. Los partidos que competían pasaron de 18 en 1919 a 61 en noviembre de 1933, cuando el Partido Nazi alcanzó la mayoría relativa.
La política partidaria ha adquirido mala fama, y posteriormente, se ha intensificado la polarización. El caso que he estudiado es el de la crisis del sistema de partidos políticos, conocido en la literatura como transfuguismo y la disciplina partidaria. El Congreso recién electo mantiene la atomización de las fuerzas políticas, situación que se ha ido profundizando en los últimos años. La fragmentación trae consigo una serie de efectos colaterales al sistema político: complejiza la capacidad de negociación, incrementa los costos de transacción y proyecta una imagen de ingobernabilidad. Aunque la fragmentación puede dar la impresión de ser más representativa, arriesga que merme la adhesión política ciudadana en un contexto de proliferación de partidos cada vez más indistinguibles en términos programáticos.
Es importante señalar que la gobernabilidad no depende exclusivamente de un conjunto de reformas legales y constitucionales, aunque sí proporciona un ambiente que permite mejorar la estabilidad sistémica. Esto sienta los fundamentos para que los tomadores de decisiones y los ejecutores de políticas puedan desplegar su tarea en un contexto que incentive soluciones y evite la parálisis. Este proceso se agiliza cuando la traducción de demandas ciudadanas se orienta hacia decisiones eficaces y legítimas, capaces de satisfacer necesidades en materia de seguridad, salud y empleo.
Respecto a la reforma del sistema, la literatura sugiere que toda reforma puede estar relacionada con la mantención del control del proceso de cambio por parte de los políticos, pudiéndose dividir en consideraciones del sistema electoral como un mecanismo redistributivo. Si un partido o grupo de ellos impulsa una reforma para mejorar su posición electoral y perjudicar a otros, se trata de una reforma por imposición de una élite mayoritaria. Si es más eficiente en el sentido de disfrutar un amplio apoyo transversal de la élite, se presenta otro escenario. Existen, además, otras opciones cuando el grupo de políticos pierde la capacidad de supervisar el proceso, ya sea porque otros actores adquieren un papel relevante.
Jueces, actores externos, ciudadanos, élites combinadas con ciudadanos. Enseguida, la literatura atiende los objetivos que persigue una reforma electoral, y de otros tipos, distinguiendo aquellas orientadas a la búsqueda del poder y otras a la realización de valores. Con esto, no implica la primera, la búsqueda de poder, y rígidamente interés propio, ni la segunda, altruismo. Por ejemplo, la segunda destaca el ánimo de mejorar el sistema democrático, lograr una más óptima distribución de cargos, mayor proporcionalidad entre votos y escaños, y asegurar la representación de minorías, lo que se pone en duda si se mantiene el sistema mayoritario precedente.
Aquí hay que considerar el vínculo entre fragmentación partidaria y volatilidad electoral, así como la reforma a los mecanismos de elección presidencial en América Latina entre 1978 y 2002. La continuidad de sistemas de pluralidad se asocia al bipartidismo, mientras que cambios hacia reglas más permisivas tienen mayor probabilidad de ocurrir cuando previamente ha aumentado el número efectivo de partidos que compiten. Si baja la fragmentación partidaria, aumenta la probabilidad de mejorar el sistema democrático, lograr una más óptima distribución de cargos, mayor proporcionalidad entre votos y escaños, y asegurar la representación de minorías históricamente excluidas. Esto dotaría de más estabilidad al sistema político, lo que implica introducir mecanismos para amortiguar el conflicto partidario y vigorizar la gobernabilidad mediante incentivos, cooperación y eficiencia en el proceso de toma de decisiones, favoreciendo a los congresistas que actúan a favor de sus representados.
A principios del siglo XX, un número no menor de Estados europeos adoptaron, por ejemplo, sistemas proporcionales como reacción de los partidos mayoritarios en Europa, conservadores y liberales, ante el progreso electoral de los partidos socialistas, asegurando así una mayor representación. Si baja la fragmentación partidaria, aumenta la probabilidad de adopción de reglas menos permisivas; se incrementa el número de partidos, sube la probabilidad de reformas más permisivas y, en cambio, se incrementa la volatilidad, lo que hace que la probabilidad de una reforma electoral se vea afectada en sentido contrario.
En el sistema político chileno, entre 1932 y 1973, se expusieron altos grados de fragmentación y volatilidad. En el caso primigenio, la cantidad efectiva de partidos osciló entre 9,6 en 1932 y 7 en 1949. Dicha fragmentación fue potenciada por un sistema electoral laxo en lo relativo a reglas sobre pactos, que no penalizaba las divisiones de partidos, sino que confería enormes oportunidades a pequeñas agrupaciones para obtener escaños. Las reglas sobre pactos introdujeron importantes cambios al sistema de representación, pero de alguna manera también deterioraron la legitimidad del sistema político.
Les recuerdo que el contexto en que se propiciaron estos cambios fue, primero, la elección de Carlos Ibáñez del Campo en 1952, cuando la suma de partidos tradicionales, conservadores, liberales y radicales, bajó al 40%. Estaba en torno a la posibilidad de coordinarse con pactos provinciales con partidos ajenos al partido registrado o con independientes, dado que en caso de infracción a la norma, solo era válido el primer pacto firmado. En 1960, otra ley terminó con la posibilidad de pactos hasta la primera parte de los setenta. La intención de ambos ensayos fue fortalecer la legitimidad del sistema de representación, deteriorada por un sistema que confundía al ciudadano y lo distanciaba del sistema político.
Las reformas contemplaron también un mecanismo para determinar los candidatos electos. En estos cambios, la elección de Carlos Ibáñez del Campo en 1952, cuando la suma de partidos tradicionales bajó al 40%, estaba en torno al 65%. También el gobierno de don Jorge Alessandri, con un enfoque tecnocrático que expresaba la voluntad de sintonizar con el descrédito partidario que existía en ese momento entre la población, hizo más compleja la gobernabilidad y la coordinación entre Ejecutivo y Congreso. La ley de 1958 fijó una nueva regulación del sistema de pactos, que fueron permitidos con un carácter estrictamente nacional, sin posibilidad de coordinarse con pactos provinciales compartidos. Esto generó reclamos sostenidos de aquellos que consideraban que el sistema institucional impedía su crecimiento o facilitaba la supervivencia política de fuerzas sin representación real, reteniendo al mismo tiempo la práctica del chantaje.
La supresión de pactos de 1960, que apuntaba a superar estos defectos, también buscó concentrar la competencia entre los principales partidos. En síntesis, las reformas sobre regulación de pactos y determinación de candidatos electos aludieron al intento de optimizar el funcionamiento del sistema democrático mediante la introducción de correcciones a las reglas electorales que se estimaba generaban confusión en el electorado, distorsionando las elecciones.