Senado - Hacienda - 14 de enero de 2026

Se recibieron dos comunicaciones, una de la Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de Chile y otra de Fedetur, en las que solicitan que se ponga pronto en tabla el proyecto de ley sobre reactivación del turismo y fomento a la industria audiovisual. En el caso de Fedetur, además, ellos señalan que tienen propuestas de mejora sobre algunos puntos del proyecto. ¿Por qué no les contestamos que nos hagan llegar las propuestas de mejora para poder analizarlas? Continuaremos con lo acordado ayer, colegas, que es que, al darse cuenta del proyecto de reajuste en la tarde en la sala, mañana estamos convocados de nueve a doce y media en Santiago. Hacemos pasar a los invitados. Le damos la bienvenida al ministro del Trabajo y Previsión Social, señor Giorgio Boccardo. También saludamos al equipo de la Dirección de Presupuestos, en especial al jefe de estudios, don Pablo Jorquera. Ministro, tiene la palabra. Muy bien, buenos días. La presentación la hicieron llegar, ¿no? ¿Está imprimiendo? Un momento, por favor. Si la pueden enviar por correo o WhatsApp, podremos mirarla.

Muy buenos días, Presidenta, senadores de la Comisión de Hacienda del Senado. El propósito de esta presentación es dar a conocer el proyecto de ley de subsidio unificado al empleo, un proyecto emblemático que busca hacerse cargo y contribuir a los dilemas que hoy existen en el mercado laboral chileno, un tema que ha sido ampliamente debatido en este Congreso a propósito de los distintos proyectos de ley presentados. Este proyecto, al menos desde la Cámara de Diputados, fue trabajado de manera transversal con los distintos actores del oficialismo y de la oposición, lo que permitió su aprobación unánime en la Cámara. Recientemente, fue aprobado también por la Comisión de Trabajo, donde los senadores Saavedra y García participaron activamente. Como Ejecutivo, nuestro propósito es fomentar un debate en esta Comisión, y creemos que los tiempos legislativos permiten, con un cierto nivel de exigencia, que este proyecto pueda ser aprobado durante este período legislativo. Mi presentación se estructurará en una breve caracterización del mercado laboral que justifica el enfoque en el subsidio, una panorámica de cómo operan los subsidios actuales que proponemos reformar, y posteriormente, los contenidos más relevantes del proyecto de ley, así como la presentación de DIPRES del marco fiscal y el informe financiero. En primer lugar, es importante señalar que el mercado laboral chileno, posterior a la pandemia, ha estado bastante estresado por distintos factores económicos, lo que ha generado características particulares en este mercado. Desde el inicio del gobierno, la creación de puestos de trabajo ha alcanzado alrededor de 650 mil, según la serie desestacionalizada, destacando la creación de empleos formales y una importante recuperación del empleo femenino, que fue el sector más afectado durante la pandemia. A pesar de la recuperación del mercado laboral formal, existen brechas estructurales que explican que aún no alcancemos los niveles prepandemia. Uno de los fenómenos más preocupantes es la tasa de desocupación, que aunque ha comenzado a reducirse en los últimos trimestres, sigue siendo alta, especialmente entre mujeres, jóvenes y personas mayores de 55 años. Además, la tasa de ocupación informal se ha situado en mínimos históricos. Más adelante, abordaremos la fuerza de trabajo informal dependiente, que desde el Ministerio del Trabajo debe ser un foco de preocupación, y consideramos que esta propuesta de ley también contribuye a otro objetivo debatido: la reducción de la tasa de informalidad. Finalmente, es relevante señalar que históricamente, los dos grupos de mayor preocupación en política pública en materia de subsidios al empleo han sido fomentar la participación laboral de diversos sectores.

En particular, es conocido que existen brechas de género en participación y ocupación, y si bien han caído consistentemente desde el año 2010, sigue siendo una brecha alta. Esta caída ha generado un aumento en las brechas de desocupación, ya que más mujeres se han volcado al mercado laboral, manteniendo la presión sobre este indicador, que, aunque en algún momento ha alcanzado dos dígitos, no ha retrocedido del nivel del 8%. Un elemento central que debemos abordar son las labores de cuidados, donde existe una brecha estructural. Más de un millón cien mil mujeres no salen a buscar trabajo porque declaran tener responsabilidades familiares de cuidados, ya sea de niños o de adultos mayores. Este fenómeno requiere atención. En este Senado, hay dos debates en curso: uno relacionado con este proyecto de ley y otro con el proyecto de sala cuna, ambos instrumentos que pueden ayudar de manera decidida a abordar esta problemática. En el caso de los jóvenes, presentan menores tasas de ocupación y mayores tasas de desocupación. Su tasa de ocupación es solo del 21%, y su tasa de desocupación también alcanza el 21%. Es importante señalar que hay un fenómeno nuevo relacionado con la promulgación de la gratuidad, que ha llevado a que muchos jóvenes que históricamente participaban en el mercado laboral se encuentren actualmente estudiando. Sin embargo, las tasas que registran este grupo son más altas, lo que justifica la necesidad de seguir profundizando en políticas públicas al respecto. Este proyecto detecta, a partir de la evolución de la situación de empleo en el país, dos grupos que no han sido objeto de políticas públicas en materia de subsidios laborales. Uno de ellos son las personas de más de 55 años, un grupo que ha comenzado a presentar un fenómeno relativamente nuevo en el mercado laboral, conocido como desempleo de larga duración. Este desempleo, que se define como aquel que se extiende por más de doce meses, representa un 25,9% en las personas de este grupo etario. Estudios han demostrado que, a medida que el desempleo supera los seis meses, cada mes adicional reduce las posibilidades de que esa persona encuentre un trabajo, y esta tendencia ha ido en aumento desde 2010. El otro grupo que enfrenta dificultades estructurales de inserción en el mercado laboral son las personas con discapacidad. A pesar de que Chile cuenta con una ley de inclusión laboral que ha sido modificada a lo largo del tiempo, la participación laboral de este grupo sigue siendo muy baja. Esta ley obliga fundamentalmente a las empresas de más de 100 trabajadores, dejando a quienes se insertan en empresas de menor tamaño sin ningún tipo de mandato u obligación, lo que evidencia la falta de políticas públicas en esta materia. Para finalizar la caracterización del mercado laboral, es pertinente hacer un análisis de las cifras de informalidad. Aunque se ha observado una reducción en los últimos cuatro años, es importante enfocarnos en aquellos trabajadores informales que se encuentran en una situación de dependencia. Existen diversas políticas públicas, principalmente desde los sectores de Hacienda y Economía, que han fomentado la formalización de los trabajadores independientes informales. Sin embargo, en el grupo de trabajadores dependientes informales, hemos constatado que hay alrededor de 800 mil que laboran en empresas formales, concentrándose particularmente en mujeres, personas mayores y en empresas de menor tamaño. A pesar de que también se registran modalidades de trabajadores informales en empresas de gran tamaño, este grupo podría beneficiarse significativamente de la política pública del subsidio unificado al empleo, que podría estimular su formalización. En este contexto, aunque la informalidad afecta a aproximadamente 2,4 millones de personas, desde la perspectiva del Ministerio del Trabajo, que regula las relaciones laborales bajo el Código del Trabajo, entendemos que es crucial atender las necesidades de mujeres, jóvenes y personas mayores.

Las empresas de menor tamaño hoy día tienen una tasa de informalidad de trabajadores dependientes que, a partir de esta política, también se podría pesquisar, más allá de las funciones de fiscalización propias del Ministerio. Es a partir de ese panorama y de ese diagnóstico que se ha ido construyendo, y que coincide con lo que han señalado distintos expertos en diversos ámbitos de la política pública, que conviene hacer un pequeño análisis respecto a cómo operan hoy los subsidios laborales actuales. Son tres los subsidios laborales que estamos proponiendo unificar, junto a su respectivo presupuesto anual para 2026. Estos son: el Subsidio al Empleo Joven, del orden de 74 mil millones de pesos, administrado por el CENSE; el Bono al Trabajo de la Mujer, que asciende a 107 mil millones de pesos, también administrado por el CENSE, pero con participación del Ministerio de Desarrollo Social; y el Subsidio Previsional para Trabajadores Jóvenes, del orden de 6.800 millones de pesos, que es administrado por el IPS. El desafío que nos propusimos fue, en un escenario de restricción fiscal, realizar una reforma integral al sistema de subsidios que partiera de la base de utilizar el mismo presupuesto, pero que fuera lo suficientemente flexible para evolucionar con el tiempo. Así, estos tres subsidios totalizan cerca de 190 mil millones anuales que actualmente se destinan a subsidios laborales. Estos subsidios surgieron en distintos contextos del país y reflejan los esfuerzos realizados en la materia, pero la fisonomía de estos subsidios, implementados entre 2009 y 2012, estaba orientada a un mercado laboral que ha cambiado significativamente en los últimos 15 años. En este marco, estamos proponiendo esta modificación. De manera sintética, el esquema actual de subsidios es fragmentado y, en muchos casos, duplica esfuerzos. Por ejemplo, el Subsidio al Empleo Joven y el subsidio que bonifica las cotizaciones previsionales apuntan a públicos similares, pero se les exigen frecuentemente requisitos diferentes. La postulación es compleja y desconocida para muchas empresas, especialmente las de menor tamaño. Además, produce un costo que no se compensa por su impacto, ya que los montos fijados de manera rígida por ley han quedado desactualizados, haciendo que estos subsidios equivalgan a cerca del 7,7% del ingreso mínimo mensual actual, es decir, 22 mil pesos en promedio para los trabajadores y 18 mil pesos para los empleadores. Por lo tanto, hoy ninguna empresa toma la decisión de contratar a un nuevo trabajador probablemente por el acceso a este subsidio, que se ha transformado en una suerte de complemento de ingresos en algunos casos. Las focalizaciones actuales no están ajustadas a los desafíos del mercado laboral, particularmente en relación al fenómeno del desempleo de mediana duración. Asimismo, estos subsidios tienen períodos bastante extensos; en el caso de las mujeres, de cuatro años, y en el caso del SENCE, pueden durar hasta siete años, lo que dificulta que estos incentivos se orienten al foco de la contratación. Las rigideces normativas, dado que todos los parámetros de los subsidios están fijados por ley, hacen que, por ejemplo, ante pandemias o desastres naturales, la posibilidad de hacer ajustes en el Congreso se demore considerablemente, sin enfocarse en nuevos grupos prioritarios como las personas mayores de 55 años o personas con discapacidad. En este contexto, lo que estamos señalando es que tanto la complejidad en la postulación como los bajos montos incentivan a que estos subsidios solo sean atractivos para empleadores que postulan por la planilla completa de trabajadores, generando un incentivo para que sean principalmente empresas de gran tamaño las que accedan a ellos, cuyo interés radica más en el volumen de postulaciones que en las contrataciones efectivas que se generan. Habiendo hecho esta breve panorámica, me gustaría enfocarme en los principales contenidos del proyecto de ley. Lo que estamos proponiendo es crear un acceso directo y simplificado a los subsidios, donde la solicitud se realice aprovechando varios procesos de modernización del Estado, manejando todos los registros administrativos, permitiendo que las personas que cumplan con los requisitos puedan solicitar el beneficio de manera más eficiente.

Segundo, se generan mayores incentivos a la formalidad, actualizando las bonificaciones que en un monto máximo pueden equivaler a un 35% del ingreso mínimo mensual, sumado empleador y trabajador. También se crea un monto mínimo, lo cual es relevante para evitar que subsidios de bajo monto generen insatisfacción en los usuarios y un alto costo de transacción para el Estado. Se fortalecen los incentivos a la contratación, priorizando la bonificación a los empleadores. La idea es que este subsidio sea lo suficientemente flexible para que, en momentos como los actuales, el foco esté en incentivar a los empleadores a contratar. Por ejemplo, durante la pandemia, el incentivo debía estar orientado a que las personas salieran a buscar trabajo. Se deja esa flexibilidad, pero la línea base de este proyecto parte con un incentivo mayor a los empleadores. Hay un nuevo conjunto de beneficiarios, que incluye a personas mayores y a personas con discapacidad. La duración del beneficio se focaliza en 12 meses, que es lo que la evidencia ha señalado permite a los empleadores asumir los costos de formación e inducción, considerando los riesgos de que la persona no pueda desempeñarse adecuadamente en el trabajo. Sin embargo, a lo largo de la tramitación, se introdujeron innovaciones que extienden el plazo a 15 meses para las personas con discapacidad, estableciendo incentivos tanto para la participación como para la contratación. Los grupos prioritarios son las mujeres entre 25 y 54 años, jóvenes entre 18 y 24, personas mayores de 55 años, y personas con discapacidad, quienes deben ser mayores de 18 años y estar en el Registro Nacional de Capacidad. Se excluyen de la aplicación las sociedades del Estado y las empresas públicas creadas por ley. En el caso de los trabajadores, los requisitos son pertenecer a alguno de los grupos prioritarios, tener una renta bruta mensual menor o igual a 2,25 ingresos mínimos mensuales, lo que las estadísticas del mercado laboral y las cifras de la CASEN demuestran que corresponde a los grupos con mayores dificultades de contratación y participación laboral, que se encuentran entre el 40% y el 60% de mayor vulnerabilidad. Se parte con un transitorio del 40%, que puede aumentar en el tiempo si así se determina, y se considera un desempleo continuo de seis meses o discontinuo de ocho meses en los últimos 18 meses. En el caso de los empleadores, se deberá acreditar la relación laboral por la que postula, con un máximo de tres meses de antigüedad al momento de la postulación, para estimular la contratación y no subsidiar a personas que ya se encuentran trabajando en la empresa. Además, no se debe haber mantenido una relación laboral con el trabajador por el que se solicita el beneficio, con el objetivo de evitar que esa persona sea contratada y descontratada para acceder permanentemente a los subsidios. Estos requisitos permiten que el subsidio incentive la creación de nuevas relaciones laborales formales para personas cesantes, informales y quienes buscan trabajo por primera vez. A continuación, se presenta un breve esquema de cómo opera el proyecto de ley para el pago a trabajadores. El valor máximo del subsidio se encuentra entre personas que reciben el ingreso mínimo mensual actual de 529.000 pesos, cuando se inició la tramitación del proyecto, y 661.000 pesos, que es aproximadamente la mediana de ingresos en Chile. Este diseño busca incentivar que el mayor valor se encuentre entre el mínimo y un poco más, evitando que el subsidio se concentre únicamente en el mínimo. El subsidio unificado al empleo tiene un tramo creciente para rentas menores a 529.000 pesos, considerando que pueden existir jornadas parciales, y decreciente para quienes tienen ingresos superiores a 661.000 pesos. La duración del subsidio es de 12 meses mientras se mantenga la relación laboral y de hasta 15 meses para personas con discapacidad.

En forma de pirámide, donde el monto máximo al empleador se le entrega en 661.000 pesos, esto con el incentivo a que los empleadores se muevan un poco más allá del mínimo para obtener el máximo de subsidio. El pago máximo del subsidio se alcanza justamente en esa remuneración. En este punto, el empleador recibe hasta 132.000 pesos por cada relación laboral beneficiaria del subsidio. Actualmente, este monto es del orden de 20.000 pesos, es decir, el monto máximo del subsidio se incrementa de manera significativa. Esto ha sido objeto de muchas preguntas en diversas exposiciones sobre cómo se hace esto con el mismo presupuesto, y la respuesta radica en la modificación de dos parámetros: la duración de los subsidios y el enfoque en personas que se encuentren con una situación de desempleo de mediana duración, es decir, de seis meses. Entendemos que una persona que está desempleada por tres meses transita por un plazo razonable entre que renuncia, va al seguro de cesantía y asiste a entrevistas de trabajo. Sin embargo, al llegar a los seis meses, efectivamente se enfrenta a un problema más estructural. En el caso de los empleadores, dentro de la tramitación parlamentaria, aumentamos la duración del subsidio de 12 a 15 meses para las empresas micro y pequeñas, entendiendo que para ellas la decisión de contratación es más costosa, dado que suelen contratar a una o dos personas como máximo. Por lo tanto, el proyecto tiene un enfoque claro en las pequeñas y medianas empresas (pymes). Además, las empresas de gran tamaño pueden obtener hasta 200 subsidios, mientras que las empresas de menor tamaño pueden acceder a subsidios por toda la planilla nueva que contraten. Esto es importante, ya que también buscamos que las empresas de gran tamaño creen puestos de trabajo, pero estableciendo un límite de 200 relaciones laborales para mantener el enfoque en las empresas de menor tamaño. Para ilustrar lo que estamos proponiendo, si un trabajador tiene una renta de 529.000 pesos, que era el salario mínimo hasta antes del primero de enero, el pago por trabajador será de 52.000 pesos y el del empleador de 100.000 pesos por 12 meses. En el caso de que se remunere 661.000 pesos, que es alrededor de la mediana de ingresos, los trabajadores recibirán 52.000 pesos, mientras que el empleador obtendrá 132.000 pesos, sumando un total máximo de 185.000 pesos. Esto representa un incentivo significativo que debería permitir fomentar la contratación de personas. El proyecto de ley contempla un tercer incentivo para las empresas de menor tamaño. El primer incentivo es su enfoque en las pymes, donde las empresas de menos de 200 trabajadores recibirán subsidios por la totalidad de los trabajadores que contraten. El segundo incentivo es que las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes) tendrán un esquema de subsidios de hasta 15 meses. El tercero, que hemos constatado a través de los distintos subsidios para emergencias implementados en estos años, es que el subsidio incluye un incentivo a la retención. La idea no es que la empresa contrate, reciba el subsidio por el primer mes y luego despida al trabajador. Por lo tanto, para las empresas de gran tamaño, el subsidio comenzará a pagarse desde el cuarto mes, mientras que las MiPymes comenzarán a recibir la bonificación desde el primer mes de manera gradual. Este pago diferenciado responde a la necesidad de generar un vínculo laboral duradero, considerando las distintas condiciones de flujo y liquidez entre las empresas de gran tamaño y el resto. Adicionalmente, el enfoque del proyecto en las pymes se refuerza con la creación de una ley que establece una unidad de pymes en SENCE, destinada a brindar soporte administrativo y apoyo a las postulaciones. Durante las emergencias, aprendimos que, en general, los postulantes a estos subsidios en las empresas de menor tamaño son los contadores, y no las propias empresas que a menudo desconocen la existencia de estos subsidios. De hecho, en una experiencia personal, al entregar subsidios, pregunté a un dueño de una barraca cómo se había enterado del subsidio y me respondió: "La verdad es que esto me lo postuló el contador". Por lo tanto, consideramos fundamental que las empresas de menor tamaño tengan un acceso más directo y claro a estos beneficios.