Vamos a partir en comité. Junto con el senador Felipe Kast, señor Secretario, tenemos... Si no hay cuenta, no puede haber... Ah, ya. Por eso tendríamos que pasar a línea directamente. Tengo entendido que está conectada la Contralora General de la República, señora Dorothy Pérez. Así es, se está conectando. También saludamos al académico, señor Arturo Fermandois. Aprovecho de felicitar a la Contralora, ya que hoy en la mañana recibió el premio de Clapes UC Alfonso Sued.
Le damos la palabra para que pueda exponer. Muchas gracias, presidente. Muy buenas tardes a todos los integrantes de la Comisión de Educación del Senado. Quiero verificar si se escucha bien, si me pudieran corroborar que se escucha bien para poder comenzar la presentación, señor presidente. Sí, se escucha perfectamente. También nos acompaña el subsecretario de Educación Superior y el ministro que está entrando y saliendo.
Nuestra presentación, señor presidente, por su intermedio para los parlamentarios presentes y para las autoridades de gobierno, se refiere fundamentalmente al boletín 17.169-04, que es el motivo de esta invitación respecto del nuevo sistema de financiamiento para la educación superior. A modo de contexto y muy rápidamente, recordar que la Contraloría publica el informe de financiamiento público a la educación superior, elaborado por nuestra División de Contabilidad y Finanzas Públicas desde el año 2011.
Para el año 2024, en dicho informe se da cuenta de que el financiamiento público a la educación superior alcanzó los 3.5 billones de pesos, lo que representa un incremento del 9.4% respecto del 2023, y estos montos corresponden al 1.1% del PIB de nuestro país. El financiamiento, señala este informe, se concentró en tres áreas principales: gratuidad, con un 55%; créditos de recompra del Crédito con Aval del Estado (CAE), y el Fondo Solidario de Crédito Universitario, además de otros instrumentos como becas de arancel y otros tipos de becas y cursos.
En el año 2024, el 59.1% del financiamiento a los estudiantes fue realizado con crédito con aval del Estado, según la tabla expuesta en la presentación, que distingue 5.9% de financiamiento institucional, 22.8% y 21.3% correspondiente al financiamiento a los estudiantes. Desde el año 2018, la gratuidad se ha consolidado como la principal fuente de financiamiento, superando incluso los recursos dirigidos directamente a los estudiantes.
En el siguiente gráfico podemos ver la evolución del financiamiento público en la educación superior, donde se aprecia el crecimiento de la gratuidad desde 2016 hasta 2024. Este aumento del 9.4% es superior al del año anterior en el financiamiento público de la educación superior, y desde 2015 hasta la fecha, se ha registrado un aumento del 127.9% en el financiamiento.
Es importante señalar que los estudiantes de educación superior pueden pagar sus aranceles con financiamiento privado o público. En el caso del financiamiento público, este puede ser mediante créditos o becas, que se clasifican actualmente en becas y créditos. En lo que respecta al financiamiento público en la educación superior, el uso del Fondo Solidario de Crédito Universitario ha ido disminuyendo en su importancia desde el año 2018, como se aprecia en la imagen contenida en el informe de finanzas de educación superior emitido por nuestra división de contabilidad.
Dicho este contexto, ahora quiero referirme muy brevemente a lo que tiene que ver con las atribuciones de la Contraloría.
General de la República en materia de contabilidad pública. Esto a propósito de que, con motivo de nuestra respuesta a la consulta que se nos formuló por un parlamentario de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputadas y Diputados, surgieron en el foro público muchos comentarios y consultas sobre por qué la Contraloría estaba interviniendo u opinando en temas de contabilidad pública. Esto probablemente tiene que ver con el desconocimiento de que el artículo 98 de la Constitución Política de la República le otorga facultades específicas a la Contraloría en esta materia y reconoce esas atribuciones. También la Ley 10.336, que es nuestra ley de organización y atribuciones, y el Decreto Ley 1263 del año 75, orgánico de administración financiera del Estado.
En particular, el artículo 65 de este decreto señala que le corresponde a la Contraloría establecer los principios y las normas contables básicas, así como los procedimientos por los que se debe regir el sistema de contabilidad gubernamental. Esta norma, en su inciso segundo, establece que las instrucciones que emita la Contraloría General respecto a esta materia son de aplicación obligatoria para todos los servicios a que se refiere el artículo 2 del Decreto Ley 1263, es decir, para el sector público. Las normas que he citado, entre otras disposiciones, le otorgan plenas atribuciones a la Contraloría para informar en materia de contabilidad pública y para normar y establecer principios, normas y procedimientos a través de los cuales se lleva adelante la contabilidad gubernamental en Chile. Esto es para despejar la duda que se generó en el ámbito público en esa época.
Esto se acompaña de los siguientes antecedentes: en el marco de la discusión legislativa de este proyecto de ley que está conociendo esta Comisión, el cual busca crear un nuevo instrumento de financiamiento público para estudios de nivel superior y un plan de reorganización y condonación de deudas educativas, un diputado integrante de la Comisión de Educación de la Cámara de Diputadas y Diputados solicitó formalmente a la Contraloría, a través de la presidencia de dicha Cámara, un pronunciamiento que se refiriera a varios elementos, entre ellos los criterios normativos vigentes que definen un activo y la metodología que debe usarse para su adecuada valorización, con el objeto de contar con información clara y precisa respecto del tratamiento contable de los activos y pasivos fiscales, esto en el marco de las estadísticas de las finanzas públicas.
La consulta incluye varios elementos, pero esta es la consulta general que recibió oficialmente la Contraloría General y que respondió mediante nuestro oficio E172/1269, emitido en octubre de 2025. Este documento de cinco páginas señala que un activo financiero debe corresponder a un derecho adquirido, mientras que un ingreso de recursos inciertos solo puede ser informado como activo contingente en los casos evaluados y revisados de acuerdo a la consulta recibida.
En relación específicamente con el proyecto de ley FES, para poder emitir este oficio tuvimos a la vista los siguientes elementos. Este proyecto contempla como elemento central el plan de reorganización y condonación de las deudas educativas, así como la creación de un nuevo instrumento, que es el foco del pronunciamiento. Este instrumento se aplicaría a los recursos que recibirían los beneficiarios al momento de trabajar, posterior a sus estudios, y se extendería por un tiempo proporcional a los semestres cursados, con un límite máximo de 20 años. Además, la normativa en el proyecto contempla que las personas que ganen menos de 500.000 pesos mensuales estarían exentas de este pago o retribución.
Es importante considerar algunas normas en particular de este proyecto de ley que se tuvieron en cuenta para la emisión de este pronunciamiento contable. El Financiamiento Público de la Educación Superior (FES) reemplazaría al actual sistema y pondría fin a los créditos estudiantiles y a la participación de la banca en esta materia. Según el proyecto, los beneficiarios comenzarían a retribuir al FES un año después de su egreso o de la interrupción de sus estudios, y esta retribución se realizaría a través de la Operación Renta, siendo contingente al ingreso de cada uno de ellos. En primer lugar, lo que señala el artículo 9 de este proyecto.
Solicitud, otorgamiento y renovación de este instrumento financiero señala que quienes cumplan con los requisitos establecidos en el artículo octavo y deseen ser beneficiarios de este instrumento de financiamiento deberían inscribirse en la plataforma electrónica habilitada para estos efectos. Esta norma es relevante desde el punto de vista de la suscripción de un contrato, siendo importante para determinar si esto es activo o no, como lo veremos más adelante.
El artículo 16 habla de la exigibilidad de esta obligación de pago, señalando que será exigible luego de transcurridos doce meses desde la fecha de verificación del egreso o interrupción de los estudios, en los casos que señala la ley. Asimismo, el artículo 17 se refiere al monto anual del pago y cómo se determina. Este artículo establece que se aplicará, calculará y cobrará un pago anual sobre la renta total de la persona beneficiada, estableciendo un límite de esta obligación de pago. Las personas beneficiarias podrán solicitar al Fisco, a través del Servicio Ingresa o Comisión Ingresa, que se extinga su obligación de pago cuando hayan cumplido los siguientes requisitos acumulativos: en primer lugar, haber cumplido al menos el 90% del período de su obligación de pago desde que esta se hizo exigible, descontadas las suspensiones; y en segundo lugar, que al momento de presentar su solicitud, el monto efectivamente pagado al Fisco exceda un determinado umbral, dependiendo de la renta de la persona que recibió este beneficio.
En el artículo 18, respecto a la extensión de la obligación de pago, se establece que las personas beneficiarias estarán obligadas a realizar este pago anual por una cantidad de años equivalente a multiplicar por dos el número de semestres que cursaron y que hayan sido financiados por el instrumento en cuestión, con un tope de 20 años. Además, el artículo 21 establece que el monto no podrá exceder 3.5 veces el valor vigente del arancel regulado de la carrera respectiva.
Las normas que hemos señalado, señor Presidente, son algunas de las que se tomaron con especial consideración en este estudio para emitir el oficio del que estamos hablando. Este oficio se emitió en el marco de la Resolución 16 de 2015 de esta Contraloría General, que aprueba la normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación, comúnmente conocido como NICSP-Chile.
Quiero hacer presente, señor Presidente, que esta normativa está vigente desde el año 2015. Esto es relevante para despejar las dudas sobre si la Contraloría tiene atribuciones en materia contable, lo cual es evidente, pero aún existían algunas dudas. La antigüedad de esta normativa es importante en términos de su consolidación y de sus componentes.
En esta resolución de 2015, se establece que los activos constituyen recursos en bienes y derechos controlados por la entidad como resultado de actos y contratos en el transcurso de su gestión pasada, de los cuales se espera obtener beneficios económicos o un potencial de servicio en el futuro. Enseguida, los bienes financieros son definidos como dinero en efectivo, instrumentos de patrimonio u otros derechos de recibir efectivo u otro bien financiero de un tercero, o de intercambiar con un tercero bienes financieros o pasivos financieros, todo esto en condiciones potencialmente favorables.
Asimismo, la resolución 16 establece que una entidad reconocerá un bien financiero solo cuando este se convierta en parte de un contrato, adquiriendo un derecho. Por ello, es relevante tener en cuenta estas normas a la luz del proyecto de ley. También se menciona que un activo contingente es el recurso surgido a raíz de sucesos pasados, cuya existencia debe ser confirmada por la ocurrencia o no de uno o más eventos inciertos en el futuro, que no están enteramente bajo el control de la entidad.
Quiero hacer presente, señor Presidente, que estos conceptos en nuestro sistema de contabilidad gubernamental son muy similares a los que se encuentran en el manual de estadísticas de finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional.
Trabaja en la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda para su trabajo cotidiano y también para la confección del balance estructural. Teniendo a la vista la resolución 16 de 2015, que establece el sistema de contabilidad general de la Nación para nuestro país, y considerando los elementos que hemos analizado de este proyecto de ley en los términos en que fue presentado, así como la consulta oficial realizada por un parlamentario integrante de la Comisión de Educación de la Cámara, la Contraloría concluyó en el oficio que ya hemos mencionado que, según el proyecto de ley FES, los recursos que se entregarían no cumplen con las condiciones para ser reconocidos como activos financieros al momento del otorgamiento de los beneficios, ya que en ese momento no se tiene un derecho adquirido, como lo exige tanto el sistema de contabilidad gubernamental de nuestro país como el manual de estadísticas financieras de finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional.
Asimismo, se hizo presente que, con posterioridad y solo en el momento en que se determina el monto a cobrar en base a los eventuales ingresos que obtengan los estudiantes beneficiarios, se podría contabilizar un activo financiero por la cuenta por cobrar respectiva. Adicionalmente, se descarta que este instrumento pueda ser clasificado en la categoría de bienes financieros como préstamos y cuentas por cobrar, ya que esto requiere que el instrumento tenga flujos fijos o determinables y que se valore por su costo amortizado. En cambio, lo que se observa de acuerdo al proyecto es que el FES no tiene un monto de deuda a cobrar específico para el beneficiario al momento en que se financian sus estudios; esto se determinará posteriormente, una vez que se conozca el monto de los ingresos del estudiante o del beneficiario.
También se hace presente que, de acuerdo con las características del proyecto y la normativa contable vigente, las expectativas de recuperación futura podrían enmarcarse en la definición de activos contingentes. Finalmente, señor presidente, dejo a disposición de la comisión estos elementos que comparan el actual sistema de crédito con aval del Estado con el proyecto de ley FES, en lo que se refiere al otorgamiento, al reconocimiento y a otros efectos.
En cuanto al otorgamiento, en el caso del CAE se registra en el subtítulo 30 y constituye un activo financiero para la entidad. Se suscribe un contrato de apertura de línea de crédito con posibilidad de renovación anual, y se entrega un mandato a la entidad financiera para la suscripción y el llenado de uno o más pagarés. En cambio, en el instrumento FES se registraría en el subtítulo 24 y constituye un gasto por transferencia para la entidad, no constituyendo un instrumento de deuda.
En cuanto al reconocimiento, en el CAE se reconoce como activo financiero en la cuenta 122.01.02, pactos de retrocompra, y en el caso del instrumento FES se revelaría como un activo contingente. Además, en cuanto a otro aspecto de nuestro mandato constitucional y legal, es verificar la legalidad de las actuaciones en una de nuestras funciones, pero tenemos tres funciones adicionales: fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del fisco y de las demás instituciones que señala la ley; emitir normas contables y establecer los procedimientos para llevar nuestra contabilidad gubernamental; y, finalmente, ejercer la función jurisdiccional para la recuperación del patrimonio público que hubiera sido dañado.
Es importante, señor presidente, tener presente que son estas cuatro funciones distintas. Por lo tanto, nuestro pronunciamiento es estrictamente contable y no un dictamen que interprete normas legales vigentes, como se ha escuchado en algunas oportunidades en el foro respecto a la emisión de nuestro informe contable. Así, dicho este marco y teniendo presente que nuestro pronunciamiento es exclusivamente técnico, quiero subrayar que no estamos ni apoyando ni oponiéndonos al CAE, que registra garantía del Estado, y el instrumento FES no registraría dicha garantía.
Para concluir, señor presidente, quiero hacer notar que todos los análisis realizados por la Contraloría General de la República, no solo en esta materia, sino en todas las materias en las que participa conforme a nuestro ordenamiento jurídico, son estrictamente técnicos y carecen de componentes políticos. No tenemos atribuciones para evaluar el mérito de las políticas públicas diseñadas por la administración; nuestro rol se limita a pronunciarnos sobre cómo se debe contabilizar una vez que este instrumento sea implementado.
Enteramente diseñado. Así es que reitero este punto con especial énfasis, señor presidente, porque en distintos foros se nos ha hecho ver que la Contraloría aquí estaría a favor o en contra de un proyecto de ley. Y nada más lejos de nuestra intención; lo único que estamos haciendo es cumplir con nuestra obligación constitucional y legal. Quedo atenta, señor presidente, a sus consultas o de las señoras y señores parlamentarios que están presentes. Muchísimas gracias por la invitación.
Agradezco a la Contralora por su exposición. Ofrezco la palabra a mis colegas si hay alguna consulta. Comentarios, senador. Primero, vamos a dar por iniciada la sesión. Le ofrezco la palabra al senador Kast.
No, simplemente, gracias, presidente, por su intermedio. Quiero agradecer a la Contralora por la aclaración; creo que su presentación es bastante sólida y consistente. Hemos estado en distintas conversaciones con el Ejecutivo, con el Ministerio de Hacienda y con el Ministerio de Educación, y creemos que es muy valioso que la Contraloría cumpla su rol de ser un órgano técnico que respalda la legalidad de los distintos actos y su función en materia contable. Todos sabemos la asimetría que existe entre la información que maneja la DIPRES y la que tiene el Congreso, un tema muy discutido hace años. Por eso, agradezco a la Contralora por cumplir este rol, que permite contar con un ente objetivo y externo que pueda dar su opinión, además de que el tema financiero es parte de la legalidad de Chile. Por lo tanto, dar cuenta de ello robustece nuestra institución.
Gracias, senador Kast. Ofrezco la palabra para determinar adecuadamente el impacto fiscal. La consulta es si la Contraloría ha podido revisar este tema desde la contabilidad fiscal, teniendo presente que el FES está compuesto por distintos elementos y que no todos tienen que ver únicamente con el FES. Si se pudo ahondar en esa parte, sería importante. Por último, Contralora, quisiera saber si desde la Contraloría tienen una opinión respecto a las disposiciones transitorias que contiene el proyecto, que se relacionan con la condonación y cobranza del CAE.
Muchas gracias, presidente, por permitirme atender su consulta en lo que se refiere a la reconsideración y el tiempo de emisión de esta. Es importante que la comisión conozca que la Contraloría General, a través de su División de Contabilidad y Finanzas Públicas y la Dirección de Presupuestos, está al tanto de la situación. Sabemos que, luego del dictamen, el Gobierno solicitó a la Contraloría su reconsideración. Para la tramitación que estamos realizando, es de suma importancia saber si hay algún tiempo asociado a esa reconsideración solicitada por el Gobierno.
Además, ha habido cuestionamientos respecto de los datos y estimaciones. El Ministerio de Hacienda ha estado sosteniendo diversas reuniones revisando esta materia, y según la información que hemos recibido, se estarían elaborando cambios para este proyecto de ley, que se presentarían prontamente. Por lo tanto, más allá de nuestra reconsideración, que se pronunciará respecto de lo que ya estaba vigente, estábamos a la espera de qué se iba a ingresar. Esto es relevante, ya que si el instrumento tiene otro sistema de contratación o elementos para determinar los montos efectivos a los que el fisco podría tener derecho en cuanto a su recuperación, cambiaría completamente la naturaleza del instrumento.
Respecto del primer punto de la reconsideración, si es imprescindible para la discusión, podemos emitir nuestro oficio contable donde nos pronunciamos sobre esa solicitud de reconsideración. Posteriormente, una vez que ingrese la indicación, tendríamos que emitir un nuevo pronunciamiento si se nos consulta sobre la nueva naturaleza que va a adquirir el instrumento.
En primer lugar, en relación al impacto en la contabilidad fiscal, esto tiene que ver con lo que acabo de señalar y hay varios elementos que pueden estar contenidos en nuestro informe de reconsideración. No quisiera adelantarlo, ya que debemos pronunciarnos por escrito sobre el impacto que tiene. De acuerdo a la norma que se está proyectando actualmente, se podría observar un impacto en el patrimonio de las universidades, pero no hemos recibido una pregunta específica para emitir un pronunciamiento concreto. Si la Comisión así lo necesita, podemos opinar sobre la materia de manera oficial una vez que nos ingrese el oficio consultándonos en ese sentido. Quedo atenta, presidente, si hay alguna otra consulta de los demás senadores y senadoras presentes. Muchas gracias.
Le pido excusas por esto, pero esa es la manera en que nos tenemos que pronunciar. En lo que se refiere a la condonación y cobranza, en los artículos transitorios, estamos revisando esa situación desde el punto de vista de eventuales afectaciones que se pudieran dar al patrimonio de las universidades. Sin embargo, no hemos recibido una consulta específica en ese punto. Analizamos siempre los proyectos en tramitación porque debemos preparar a nuestros equipos para la implementación de las normas. Una vez que esto esté vigente, podremos avanzar.
Ofrezco la palabra.
Senadora Proboste: Presidente, en algún momento de la Comisión habíamos solicitado conocer los comentarios de la Contraloría al proyecto de FES. El Ejecutivo indicó que había dado respuesta a estas inquietudes, y solicitamos poder conocer esas respuestas. No sé si ha llegado a la Secretaría de la Comisión. En una de las sesiones se señaló que el Ejecutivo iba a aclarar una serie de dudas manifestadas por el organismo contralor. Pregunto a la Secretaría si llegó esa información.
Ministro: Muchas gracias. Primero, saludo a la presidenta, a los senadores y a la señora Contralora. Agradezco su exposición muy precisa. En relación a la pregunta que hace la senadora Proboste, el Ministerio de Hacienda efectivamente envió una respuesta a la Contraloría, pero no sé si ha llegado a la Comisión. Sin embargo, al igual que lo que plantea la Contraloría, estamos manifestando nuestra voluntad sistemática y esperamos llegar al momento de presentar indicaciones. Volver sobre esa discusión parece tener poco sentido, considerando que cambiaría el diseño del proyecto de ley en esta materia. Lo que corresponde es analizar ese diseño para el futuro del FES y su eventual tramitación legislativa.
Senadora Proboste: Mire, la presentación de la Contralora señaló, y también lo indicó en su informe de diciembre de 2024, que el CAE presentaba problemas contables y que había un sobreprecio de recompras que no se registraron como gastos, mientras que los pagos de deudores, que fueron las amortizaciones, se registran como ingresos. Quisiera preguntar al Ejecutivo si el proyecto del FES se hace cargo de estos problemas o si repite la misma fórmula.
Subsecretario Víctor Parellena: Muchas gracias, presidente, por su intermedio. Efectivamente, lo que hemos tratado de hacer es que el proyecto resuelva los problemas estructurales que tiene el CAE, estableciendo un método de cobranza automático que genere un flujo suficiente, dado que el problema con el CAE ha generado una morosidad estructural que, contablemente, se califica como un activo.
Financiero, que es lo que señaló también el Consejo Fiscal Autónomo en su informe del año 2024. Hay un componente de ese activo que se debe declarar incobrable, y ese informe llama a poder hacer aquello. Con las modificaciones que vamos a presentar del FES, se subsanan los problemas contables tanto del CAE como aquellos que se han identificado del FES. Por lo tanto, vamos a tener un sistema mucho más limpio desde el punto de vista fiscal, un mejor sistema de recaudación, y luego una distinción taxativa entre aquello que es un gasto sobre la línea, es decir, un subsidio que no tiene expectativa de recuperación, respecto de lo que sí tiene expectativa de recuperación y que, por lo tanto, pensamos que podrá ser clasificado como tal.
Dejamos en libertad. Muchas gracias, señor presidente. Un saludo para todas las autoridades presentes, senadores, senadoras, el ministro y, por supuesto, al subsecretario. Muchas gracias por la invitación.
Ahora saludamos a Arturo Fernández, a quien le damos la palabra para que pueda dar su exposición.
Muchas gracias, señor presidente. Agradezco la invitación. Comienzo indicando en qué calidad estoy haciendo esta presentación; usted me ha dado diez minutos, entiendo, señor presidente, así que tendré que ser breve. Aprovecho también de saludar a los senadores, senadoras, ministros y subsecretarios. Si le parece, puedo compartir una minuta. No sé si se está viendo bien. Se ve, pero la tenemos también impresa, así que podemos ir directamente.
Perfecto, muy bien. Gracias, presidente. Mi especialidad como profesor ha sido en general derecho constitucional y, dentro de este ámbito, el derecho constitucional económico. Uno de los objetivos financieros, siguiendo los planteamientos que ha hecho tanto la Contraloría como el Consejo Fiscal Autónomo, es aclarar la naturaleza tributaria o no del FES.
He seguido el debate que hubo sobre si este sistema de financiamiento incluía o no un tributo, y si técnicamente era o no un tributo. Hubo una discusión pública en los medios a comienzos del 2025, y con ocasión de eso, en julio, publiqué una columna donde afirmé que el FES era un tributo. Después de eso, recibí la invitación de un centro de estudios, Acción Educar, para realizar un informe en derecho, que despaché y entiendo que ha sido hecho llegar a esta comisión.
El origen de mi presencia aquí es comentar exclusivamente este asunto relativo a la naturaleza tributaria o no del FES. Primero, comencemos aclarando cuáles son las consecuencias constitucionales de que un determinado mecanismo tenga naturaleza tributaria o no. Aquí nos vamos al artículo 19, número 20 de la Constitución, que contiene cuatro principios tributarios, que algunos listan como cinco, que son los que rigen en caso de aparecer una obligación que consiste en un tributo.
El primero es el de legalidad, que tiene casi ochocientos años y exige que sea una ley la que lo apruebe. En segundo lugar, igualdad: los tributos deben ser iguales, la igual repartición de los tributos se proporciona en proporción a las rentas, según dice la Constitución, o en progresión y forma que determine la ley. También está el principio de justicia, que está asociado a la igualdad, y uno muy importante que se encuentra en el inciso segundo del artículo 19, número 20, que es la llamada no confiscatoriedad, es decir, un tributo no puede ser confiscatorio ni manifiestamente desproporcionado o injusto.
Y tenemos, en el inciso tercero de ese numeral, un principio que no es de derechos fundamentales, sino que es de ordenación presupuestaria, que es el principio de no afectación tributaria. Las contribuciones y tasas se distinguen de los impuestos porque tienen retribuciones y contraprestaciones en favor del que paga. Las contribuciones serían pagos que se hacen al Estado, pero que tienen una retribución, una contraprestación de tipo colectivo, mientras que las tasas son de tipo individual. Sin embargo, la Comisión de Estudios para la Nueva Constitución, al redactar el artículo 19, número 20, quiso terminar con esa distinción. Los tributos que se recauden, dice ese inciso, cualquiera sea su naturaleza, no podrán ingresar al patrimonio general de la nación y no podrán estar afectos a un fin determinado. Estas son las primeras consecuencias si identificamos que en el proyecto viene un tributo.
Lo segundo es de tramitación legislativa, que los señores y señoras senadoras conocen mejor que yo, en relación con la iniciativa exclusiva presidencial del artículo 65, número 1, y el artículo 19, número 20, que también tiene una exigencia en su inciso segundo, que establece que cuando existan beneficios indirectos, estos deben ser reflejados explícitamente en la ley de presupuesto. Además, lo que ha expuesto la señora Contralora es importante desde el punto de vista constitucional, ya que la contabilidad fiscal de la nación debe encontrarse debidamente registrada, respetando la naturaleza tributaria de lo que ahí ocurra. Contamos como complemento con el Decreto Ley 1263 y los decretos supremos que lo ejecutan.
Quisiera comenzar, señor presidente, con una breve definición de tributo y luego concretar si aquí tenemos un tributo o no para llegar a las conclusiones. En general, la doctrina clásica ha estimado que un tributo es toda exacción forzosa patrimonial impuesta por el Estado a los particulares, a fin de financiar el cumplimiento de sus fines generales. Esta es la definición clásica que se encuentra en el Código Modelo Tributario para Latinoamérica. Los constitucionalistas clásicos señalarán que el tributo debe ser clasificado y, a través de la actual redacción, se intentó unificar todos los nombres existentes para estos pagos en uno solo que fuera tributo: contribuciones, tasas, aranceles, derechos.
Este es el foco de la atención en la discusión sobre si las obligaciones de pago al Estado son tributos o no. Me serví de un fallo muy importante del Tribunal Constitucional del año 1996, el caso Aduanas, donde se tramitaba un cobro para todas las declaraciones de importación y exportación, destinado a financiar el Servicio Nacional de Aduanas. El Tribunal Constitucional dictaminó que los pagos exigidos a las personas, rotulados como voluntarios, no podían ser tramitados de tal forma que sustrajeran las exigencias constitucionales de lo que es un tributo.
En el año 2010, publiqué el tomo 2 del libro Derecho Constitucional Económico, donde en la página 197 ofrezco una definición amplia que considero pertinente: un tributo es toda obligación de dar, hacer o no hacer, apreciable económicamente, impuesta forzosamente por el Estado a los particulares, sea en dinero o no, y tenga o no contraprestación. Además, será tributo toda obligación que el Estado exija a los particulares como requisito para acogerse a una condición, estado o prestación de la cual no puedan sustraerse sin grave lesión de sus derechos fundamentales. En esta definición, donde el FES clasificaría como tributo, para sustraerse a ellos hay que renunciar al ejercicio de un derecho fundamental. Por lo tanto, son tributos. Creo que esta noción es fundamental porque evita que, a través de nombres creativos, se denominen a las obligaciones tributarias de otra forma. Naturalmente, señor presidente, en esto hay una cierta discusión doctrinaria.
Hay quienes sostienen, como el profesor Carlos Carmona, quien redactó algunos fallos cuando estuvo en el Tribunal Constitucional. Hemos tenido buenos debates con él, y él estima que el tributo, cuando tiene una contraprestación fragmentada, es necesario que se cobre y vaya a las arcas generales del Estado para fines generales, como justicia, defensa nacional y beneficios sociales. Esos beneficios generales que otorga el Estado son los que se financian a través de tributos, pero cuando tienen contraprestaciones fragmentables en unidades de prestación, no serían considerados tributos. Esta es la discusión que hay.
En esta minuta, en este informe y presentación, quiero demostrar coherencia, porque hace más de quince años sostengo que el tributo incluye cobros que se hacen a las personas cuando se exigen estos cobros para ejercer un derecho fundamental o beneficios, sin los cuales se debe renunciar a un derecho fundamental.
Hay dos asuntos importantes que debemos abordar: la contraprestación y la voluntariedad. En cuanto al Fondo de Educación Superior (FES), la obligación del egresado que ha obtenido financiamiento del FES y que debe pagar al Estado es naturalmente en dinero. Sin embargo, aquellos que no tienen recursos para financiar su educación superior deben renunciar al ejercicio de un derecho fundamental, que es el derecho a la educación, consagrado en el artículo 19, número 10 de nuestra Constitución. Esto es especialmente relevante cuando se deroga el Crédito con Aval del Estado (CAE) y se termina el articulado con el Fondo Solidario de Crédito Universitario. Cuando no existen otros financiamientos estatales paralelos, las personas que desean acceder a la educación superior no tienen otra opción, por lo que no es voluntario. Este es el único camino, y lo hacen como particulares ante el Estado, en razón de una imposición legal.
Mi conclusión, señor presidente, es que no hay voluntariedad, ya que ese grupo de personas que se sustrayen del FES no entran en este sistema, y están en los deciles que no tienen recursos para acceder a la educación superior.
La contraprestación es el tema más interesante en el caso del FES, porque se podría alegar que hay una contraprestación de educación que el Estado financia. Sin embargo, nos parece que no es precisa ni equivalente. No es equivalente porque el pago es contingente al ingreso, y no se sabe con certeza si hay equivalencia en la contraprestación. El pago utiliza una técnica similar a la tributaria, es contingente al ingreso, como lo ha señalado la señora Contralora, el Consejo Fiscal Autónomo y el propio proyecto. Se aplica a tramos progresivos de renta, aumentando en la medida que la renta es superior. La cantidad es imprecisa y puede ser igual, inferior o superior al costo del arancel regulado de la educación recibida, lo que la hace incierta.
Se ha discutido cuánto es ese porcentaje y cuántas serían las personas afectadas por este pago, que podría ser muy superior a los aranceles regulados que recibieron. El proyecto establece que el límite es de 20 años y 3,5 veces el dinero actual que se recibió por las universidades o instituciones. Por lo tanto, teniendo un pago que es contingente al ingreso, cuya cantidad es imprecisa y puede llegar a ser menor, igual o mucho más extenso de lo que realmente se recibió, naturalmente estimo que esto requiere una profunda reflexión.
Que esto, esta contraprestación, obviamente no es precisa. No podemos hablar de que aquí se están adquiriendo servicios del Estado de la forma que se entiende en el derecho constitucional tributario. En conclusiones, me parece que, como lo publiqué en la columna en julio, el FES contiene un tributo, y las consecuencias constitucionales de esta no son traumáticas desde el punto de vista legislativo, pero hay que tenerlas presentes.
La primera es que si la recaudación del FES queda adscrita, es decir, afecta a un fin determinado o preciso, incurrirá en una inconstitucionalidad. Dice el artículo 112 que tiene que ingresar al patrimonio general de la Nación. Aquí tenemos una pequeña contradicción, porque si bien el articulado no contiene una afectación de la recaudación al financiamiento de la educación superior, el mensaje del presidente así lo indica. Si uno lee las páginas 7 y 8, el mensaje del presidente señala que este nuevo sistema busca garantizar la sostenibilidad del sistema de educación superior, para que los recursos invertidos por el Estado se destinen exclusivamente a fines educativos.
Entonces, aquí hay un tema curioso: el principio del articulado no trae una afectación a un fin determinado, pero así se explica y se fundamenta por el presidente de la República.
Una segunda consecuencia es qué ocurre con las personas que están obligadas a pagar hasta 3,5 veces. Supongamos aquellos egresados a los que se les obliga al pago de restitución; este no puede registrarse como un activo porque es contingente al ingreso. Eso está mucho mejor explicado por la señora Contralora, pero naturalmente me correspondía mencionarlo. Hasta aquí llego, señor presidente, y quedo abierto a cualquier pregunta.
Muchas gracias, don Arturo Fermandois. Agradezco la presentación y esta visión diferente a todo lo que hemos escuchado, que tiene que ver con el tema constitucional. Le ofrezco la palabra.
Respecto a hasta un 350% del valor de la educación que recibieron, me parece que entra en un claro riesgo de ser un tributo manifiestamente desproporcionado o injusto. Sería largo razonar por qué el espacio legislativo es muy amplio para imponer impuestos, pero hay este límite final del tributo expropiatorio. Me parece que sería constitucionalmente mucho más prudente si el límite se baja. Se ha discutido si esto afectará a muchos o pocos alumnos. Hay un estudio de CLAPES-UC que dice que serán aproximadamente 33.000 alumnos, pero también entiendo que la Subsecretaría de Educación Superior encargó un informe que indica que serán menos personas, alrededor del 1% de los egresados.
Respecto a esas personas, hay un riesgo importante de que constituya un tributo manifiestamente injusto. La última consecuencia, que explicó mucho mejor la señora Contralora, es que si es un tributo, entonces debe registrarse adecuadamente.
Muchos hemos hablado de que una parte del proyecto establece como monto máximo pagar 3,5 veces el costo de la carrera, pero existe la posibilidad de que eso se baje a un monto bastante inferior, pero con el mismo concepto. De acuerdo a la exposición y lo que entendí, esto seguiría siendo un impuesto.
En segundo término, el principio de no afectación que rige nuestra legislación en la parte tributaria nos plantea un problema en cómo está redactado el mensaje del presidente, independientemente de las formas o del contenido que tenga al afectarlo directamente en el mensaje.
A su juicio, ¿las cotizaciones previsionales y de salud son un tributo o no? Lo digo porque su naturaleza podría ser similar al pago fragmentado del FES, solo que las cotizaciones tienen un pago anticipado y el FES se paga después de terminados los estudios. Entonces, me gustaría preguntarle si, a juicio de él, también en esta lógica y en este análisis que él hace, las cotizaciones previsionales o de salud serían consideradas un tributo. Gracias.