En nombre de Dios y la Patria, se da inicio a la Comisión de Educación. Señor secretario, ¿tenemos cuenta?
Sí, presidente. Está lo siguiente: en primer lugar, con fecha 6 de enero, es decir, el día de ayer, se recibió por esta instancia el informe de la Comisión de Familia, Infancia y Adolescencia, recaído en el proyecto de ley en segundo trámite constitucional que regula las prestaciones de servicios de cuidado infantil. Hace presente que en sesión del día 16 de diciembre pasado, la Sala dispuso que una despachada por la Comisión de Familia, Infancia y Adolescencia fuera estudiada por esta comisión, es el proyecto de ley sobre la regulación de las prestaciones de servicios de cuidado infantil.
Luego, se presentan dos urgencias simples para el proyecto de ley de sala cuna y discusión inmediata para el que protege, promueve y garantiza los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas de Chile. También se mencionan las excusas de la señora Contralora General de la República, quien había sido invitada a esta sesión para escuchar su opinión respecto del proyecto de ley sobre financiamiento de la educación superior. Ella señala que no podrá asistir en esta ocasión, pero compromete su asistencia vía Zoom para la próxima sesión que la comisión destine, que en principio sería el 14 de enero.
Eso es, presidente, la cuenta de esta sesión. ¿Senador Edwards?
Gracias, presidente. Aprovecho de saludar a todos los senadores, al ministro y a la secretaría. Esto lo pregunto como miembro de la Comisión de Derechos Humanos: ¿la Comisión de Educación va a tramitar el proyecto de ley que protege y garantiza los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas? Porque hoy día está en la tabla, en el quinto puesto, y no sé si se trata de este boletín exactamente o de boletines distintos. Quisiera preguntar por qué se está dando cuenta de este proyecto aquí. Le vamos a pedir a la secretaría que verifique y de ahí le damos respuesta.
Saludamos al senador Castro y a la senadora Provoste. Hacemos pasar a los invitados para dar más agilidad al tema. Agradecemos a los integrantes del Consejo Fiscal Autónomo por su disposición para exponer en la comisión sobre un proyecto que ha tenido bastante discusión y donde hemos ido conociendo diferentes aspectos del mismo. Sin más, le damos la palabra a la señora Paula Benavides.
Muy buenas tardes, presidente. Por su intermedio, saludo a los senadores y senadoras de la Comisión, a todos quienes participan de esta sesión, y a las autoridades presentes. Quisiera, a nombre del Consejo, agradecer la invitación para exponer ante ustedes los análisis que hemos realizado respecto a este proyecto del Fondo de Estudio Superior (FES). Me acompaña el vicepresidente del Consejo Fiscal Autónomo, Sebastián Izquierdo; el gerente de estudios, Mario Aren; y nuestra asesora de comunicaciones, Javiera Matus.
Tenemos preparada una presentación. Si le parece bien, presidente, puedo compartirla.
Agradezco nuevamente la oportunidad de presentarles este análisis que elaboramos como consejo, en el cual examinamos el impacto fiscal del nuevo instrumento de financiamiento para la educación superior, del proyecto que ustedes están discutiendo. En esta presentación, además de una breve introducción, revisaremos el impacto fiscal de la iniciativa, plantearemos algunos elementos sobre la categorización contable del FES, presentaremos un análisis de los riesgos fiscales y, finalmente, ofreceremos algunas reflexiones o consideraciones finales.
Este informe del Consejo Fiscal Autónomo analiza las implicancias del proyecto de ley que crea el nuevo instrumento de financiamiento público para estudios de nivel superior y plantea un plan de reorganización y condonación de deudas educativas. La presentación se basa en un informe que publicamos el 5 de diciembre, el cual está disponible para la Comisión. Este informe fue elaborado en el marco de nuestro mandato institucional de contribuir al manejo responsable de la política fiscal. En ese sentido, como Consejo, no realizamos un análisis de política pública, sino que nos enfocamos en examinar los efectos fiscales que implicaría la adopción de este mecanismo de financiamiento, su clasificación contable y los riesgos fiscales asociados.
El análisis se realizó sobre la versión del proyecto disponible hasta el 3 de diciembre, y no han habido indicaciones posteriores. Consideramos las indicaciones que habían sido ingresadas hasta esa fecha y todos sus respectivos informes financieros. Sin perjuicio de ello, tenemos conocimiento de que algunos aspectos del proyecto de ley podrían modificarse, según ha anunciado el Ejecutivo, y también fue informado al Consejo en sesión del 4 de diciembre por el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Presupuestos (DIPRES).
Quisiera compartir algunos antecedentes que tuvimos a la vista para esta presentación, que corresponde al tercer informe que realiza el Consejo sobre esta materia. El primer informe fue un análisis del Crédito con Aval del Estado (CAE), en el cual detallamos los impactos fiscales del CAE que realizamos en diciembre de 2024. En ese informe, se identificaron debilidades en su registro contable y se concluyó que el CAE afectaba las finanzas públicas.
Destaco dos elementos de ese informe: uno que fue corregido y otro que consideramos importante abordar. En primer lugar, se planteó que existían ingresos que disminuían el patrimonio neto del fisco, pero que no estaban registrados como gasto; este es el caso del sobreprecio que paga el Estado por la recompra de créditos a las instituciones financieras, conocido como la recarga. Esto ha sido corregido en los informes financieros y también fue ajustado en la ley de presupuesto del 2026.
En segundo lugar, destacamos que existían entradas de recursos que implicaban cambios en la composición de activos, pero que se contabilizaban como ingresos sobre la línea. Nos referimos, en particular, a los pagos que realizan los deudores del CAE, que corresponden al capital de los créditos en poder del fisco. Dado que se trata de amortizaciones de ese capital, debiesen registrarse bajo la línea. Un avance en este sentido es que la DIPRES reclasificó algunas cuentas de la fluctuación de deudores asociadas a estos ingresos, desde ingresos tributarios a otros ingresos.
Agradezco su atención y quedo a disposición para cualquier consulta que deseen realizar.
Ingreso, pero esto no afecta el nivel de ingresos fiscales y siguen siendo registrados sobre la línea. Por lo tanto, nosotros sugerimos, y esto es independiente de las definiciones que se adopten respecto del FES, que los elementos que persisten en la contabilidad del CAE puedan ser abordados. Como menciono, hay uno que ya lo fue y hay otro que sugerimos que pueda hacerlo. Para tener adecuada la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados y Diputadas en julio del 2025, en forma muy resumida, en ese análisis relevamos cuatro aspectos.
Primero, existe la necesidad de contar con mayores detalles respecto de las proyecciones contenidas en los informes financieros. Los impactos fiscales de este proyecto son complejos, con muchos elementos sobre y bajo la línea, y son proyectos que tienen efectos a largo plazo. Nuestra sugerencia fue que en estos informes se incluyeran variables que sustentaran las proyecciones, que se identificaran las coberturas de beneficiarios, las rentas promedio por grupo, los distintos supuestos utilizados y que se ampliara el horizonte de proyección más allá del periodo de 10 años que actualmente se contempla.
El segundo punto que relevamos es la incertidumbre en relación con la naturaleza fiscal del FES. En julio del año pasado, planteamos que la clasificación como activo financiero presentaba dudas sobre si se cumplían los criterios establecidos tanto por el Manual de Estadísticas del Fondo Monetario como por la normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación. Sugerimos establecer una instancia de coordinación con los organismos pertinentes para aclarar y precisar la naturaleza fiscal y las normas adecuadas de registro del FES.
El tercer elemento es la necesidad de corregir aspectos contables y registros de las estadísticas del CAE, que ya habíamos planteado previamente. Y el cuarto, la necesidad de simular escenarios alternativos que complementen el escenario base presentado en el informe financiero, para dimensionar los riesgos fiscales asociados.
Recapitulando los trabajos previos y las consideraciones planteadas por el Consejo, este análisis se sustentó en la presentación ante el Consejo de ocho expertos, insumos del fondo, de la Contraloría, y un informe encargado a un consultor externo experto en estadísticas fiscales sobre la naturaleza de este mecanismo, así como respuestas de oficios realizados a DIPRES y dictámenes de la Contraloría.
Con esos elementos de contexto, paso ahora a analizar los impactos fiscales del FES. Como Consejo, realizamos un análisis del proyecto en su conjunto y también una mirada específica al FES. Si bien los informes financieros de DIPRES estiman un ahorro fiscal neto sobre y bajo la línea, es importante destacar que este efecto se sustenta en medidas distintas del propio mecanismo del FES, como la eliminación de becas de arancel y la postergación de la extensión de la gratuidad.
En cuanto a las cifras, los informes financieros, en los números 136 y 186, que tienen un plazo de 10 años, muestran que se generaría un ahorro neto respecto de la situación actual de 579 mil millones de pesos en 2025, equivalentes a 0,14 puntos del PIB. Este ahorro se descompone en 497 mil millones de pesos bajo la línea y 81 mil millones de pesos sobre la línea.
Las cifras que presentamos consideran la reclasificación de las medidas del FES, atendiendo que, como hemos planteado, consideramos que en su diseño actual el FES debiese estar registrado sobre la línea. Finalmente, si observamos solo la parte del FES, el ahorro neto del mecanismo al año 10 es negativo en 358 mil 500 millones de pesos para 2025, equivalentes a 0,09 puntos del PIB. Si a esto se suman los gastos institucionales, el saldo es negativo en 361 mil millones de pesos.
Observamos que, en el largo plazo, si ampliamos la mirada más allá de los 10 años, las necesidades de financiamiento del Fondo de Educación Superior (FES) se moderan en algo, pero no terminan de revertirse completamente en un horizonte más largo. Hemos solicitado información complementaria a la Dirección de Presupuestos (DIPRES), que no está incluida en los informes financieros, para contar con un horizonte de proyección que se nos proporcionó de 74 años. El ahorro neto promedio anual del mecanismo del FES es negativo en 118.000 millones de pesos para el año 2025, lo que equivale a 0,03 puntos del PIB. En los primeros 27 años, el ahorro neto es negativo; esto se revierte entre los años 28 y 43, y luego se vuelve a una situación de ahorro neto negativa.
Un elemento que quisiéramos valorar respecto de este mecanismo del FES es el esquema de cobranza que se ha incorporado, ya que al realizarse mediante descuento por parte del empleador, similar a las cotizaciones previsionales o retenciones de boletas, se pueden reducir los riesgos de incobrabilidad y, por lo tanto, el consecuente impacto fiscal negativo. En el gráfico que mostramos, la línea celeste más clara representa la recuperación del FES, es decir, las contribuciones que se devuelven, mientras que la línea más oscura representa los desembolsos, los pagos de aranceles y matrículas. Hasta el año 27, los desembolsos son muy superiores a las contribuciones, lo que indica que el mecanismo está entrando en vigencia. Esto tiende a estabilizarse, pero nuevamente se vuelve deficitario y se mantiene así a largo plazo.
Respecto de los otros componentes del proyecto de ley, estos explican casi la totalidad del ahorro fiscal neto que se estima en los informes financieros. Aquí hay tres grandes impactos: primero, la eliminación del Crédito con Aval del Estado (CAE); segundo, la postergación de la extensión de la gratuidad y la eliminación de las becas de arancel; y tercero, el plan de condonación y reorganización de deudas educativas.
En relación con la eliminación del CAE, según las proyecciones del Instituto de Previsión Social (IPRES), esto finaliza la recompra de créditos por parte del fisco y también el pago de la recarga asociada, lo que genera menores necesidades de financiamiento, tanto bajo como sobre la línea. Esto se compensa en parte porque se renuncia a los ingresos fiscales futuros, resultando en un ahorro neto positivo en el horizonte de 10 años.
En segundo lugar, la postergación de la extensión de la gratuidad y la eliminación de becas de arancel implican menores gastos fiscales en el periodo analizado, materializándose de forma gradual a medida que se extinguen beneficios previamente otorgados.
En tercer lugar, el plan de condonación y reorganización de deudas educativas implica que el Estado asume como nuevo acreedor los créditos vigentes, generando flujos de entrada, pero también desembolsos que, en conjunto, derivan en un ahorro neto en el horizonte considerado, con impactos distintos según los diferentes componentes del plan.
En términos agregados, para estos componentes distintos del FES, los informes financieros muestran que se generarían menores necesidades de financiamiento por 970.000 millones de pesos para el año 2025, lo que equivale a 0,23 puntos del PIB en el año 10, promediando 910.000 millones durante los primeros 10 años, es decir, 0,24 puntos del PIB.
Esta tabla resume lo que he explicado previamente. En la primera parte, tenemos los ahorros netos sobre la línea, separados en FES, otros componentes y luego el total. Como mencioné al inicio, el FES está reclasificado sobre la línea considerando su diseño actual. Bajo este diseño, consideramos que no puede ser tratado como un activo financiero, por lo que sus ingresos y gastos deben estar registrados sobre la línea. Esto nos lleva a los efectos deficitarios originados por el FES en las magnitudes presentadas en las primeras dos columnas, que inician en menos 0,24 puntos del PIB y terminan en menos 0,09. Los otros componentes generan al inicio algunos desahorros, pero posteriormente generan ahorros en los años siguientes. En total, el efecto sobre la línea, es decir, la diferencia entre ingresos y gastos que impacta el patrimonio neto del gobierno central, es deficitaria. Por lo tanto, nuestro mensaje es claro: si miramos exclusivamente el mecanismo que se está proponiendo, se evidencian estos efectos.
Es un mecanismo que es deficitario, tal como actualmente está planteado, debiese considerarse sobre la línea, lo que implica que se generan situaciones de déficit. En paralelo, el resto de los componentes a los que ya me referí generan un ahorro neto bajo la línea significativo, que promedia en torno a 0.24 puntos del PIB, si mal no recuerdo la cifra exacta.
Paso a referirme, entonces, a la categorización contable del FES. Lo primero que debemos considerar es que el ente encargado de establecer, regular y supervisar la aplicación de las normas contables en el sector público en Chile es la Contraloría General de la República. Por lo tanto, nuestro análisis incluye información emanada de dicho organismo, así como un estudio externo que encargamos para analizar la naturaleza fiscal del FES, enfocándonos en la determinación de la forma de su registro contable y en las estadísticas de las finanzas públicas, que son dos temas complementarios.
Es importante entender cómo, dependiendo de estas definiciones, se impactan las cuentas fiscales, el balance efectivo, el balance estructural, entre otros. A partir de la información analizada, observamos que el actual diseño del FES no cumple con las condiciones para ser considerado un activo financiero, ni como un pasivo financiero de cada beneficiario individual. Desde la perspectiva de las cuentas fiscales, sus desembolsos debiesen estar considerados sobre la línea como un gasto, y sus contribuciones como un ingreso, lo que tendría efecto patrimonial en el patrimonio neto del gobierno central bajo el diseño actual.
Esto se debe a que el FES no permite asignar un valor cierto a la obligación que tiene el usuario de contribuir; no hay un monto determinado de cuánto deberá contribuir. El beneficiario se compromete a pagar un monto que queda por determinar, contingente a su ingreso. Por lo tanto, esta obligación, al no existir un valor cierto establecido en un contrato, no puede ser reconocida como un derecho financiero cierto, ni como un activo financiero del fisco o un pasivo financiero de los usuarios.
Esto contrasta con la información que se presenta en los informes financieros, donde este financiamiento se trata como la adquisición de un activo financiero, y la recuperación de los flujos de regreso se considera el repago de una deuda, registrándose así como un movimiento bajo la línea de activos y pasivos. Por lo tanto, bajo el diseño actual, observamos un efecto deficitario en el balance fiscal del mecanismo propio del FES.
Entendemos que se están discutiendo, como ha comunicado el Ejecutivo, distintas opciones que eventualmente se presentarán como indicaciones. En el ánimo de contribuir a los debates que ustedes sostienen, hemos resumido algunos criterios conceptuales que pueden ser útiles para estas discusiones, con el fin de establecer criterios metodológicos para determinar cuándo podemos constituir un derecho financiero efectivo y, por ende, contabilizarlo como un activo financiero.
Estos criterios son los siguientes: primero, la existencia de un compromiso contractual o legal respecto del financiamiento otorgado; segundo, que exista un monto inicial de la obligación, del principal, que esté establecido; tercero, que exista una tasa de interés conocida aplicable a las obligaciones pendientes de pago; cuarto, la existencia de un plazo de repago conocido; y quinto, un valor conocido de las cuotas a pagar para saldar las obligaciones pendientes, tanto del principal como de los intereses.
Estos elementos son fundamentales para afirmar que el Estado tiene un derecho financiero cierto, y al tener un derecho financiero cierto, puede contabilizarlo como un activo financiero.
Bajo la línea. Y, por lo tanto, desde el punto de vista de las estadísticas de finanzas públicas, que es lo que nos convoca y que después se refleja en las cuentas fiscales que nos corresponde analizar, sugerimos que las definiciones que se adopten en las discusiones sean bien claras respecto de estos puntos que estamos planteando para su consideración.
Junto con estos puntos que definen el activo financiero, otro de los elementos muy relevantes es el criterio de valoración. Es esencial especificar cómo se va a valorar el activo en las cuentas fiscales y a qué monto se le asignará. Las buenas prácticas nos indican que debe ser el valor razonable de ese derecho, de lo que se espera recuperar. También es importante que se especifiquen claramente los mecanismos de reajuste y si se establecen condiciones o excepciones de pago parcial. En determinados casos, se puede fijar un monto, pero se puede hacer una excepción y pagar parcialmente después, como ocurre en el CAE, por ejemplo, cuando existe este tope del 10% de los ingresos. Es fundamental que esas condiciones de eventuales excepciones de pago parcial estén claramente especificadas. Si esto da origen a una condonación, debe registrarse en el fondo sobre la línea, ya que se está generando un subsidio del Estado que condona un determinado monto previamente establecido. Por el contrario, si se produce un pago mayor, hay un ingreso extraordinario que debe ser recogido.
A partir de estos trabajos que hemos encargado, queremos compartir estos elementos conceptuales para las discusiones que siguen, para tenerlos en consideración. ¿Por qué es esto importante? El Consejo, desde sus informes anteriores, ha planteado la relevancia de que quede adecuadamente contabilizado el FES. Esta discusión, que a veces es compleja, se refiere a si es algo que debe estar sobre o bajo la línea. Una adecuada contabilidad fiscal es muy relevante, y los componentes de la iniciativa deben registrarse sobre o bajo la línea, donde corresponda, de acuerdo a cómo están estructurados. Esto es esencial porque nos permite identificar cuáles son realmente las transacciones que deben estar sobre la línea y que, por lo tanto, afectan el patrimonio neto del gobierno central. Al estar sobre la línea, compiten con otras prioridades de política pública y tienen mayores requisitos de transparencia y rendición de cuentas, ya que esas partidas que están sobre la línea van en la ley de presupuesto, se discuten en el Parlamento y están sujetas a todos los requerimientos de información, de transparencia y rendición de cuentas asociados a la propia ley de presupuesto.
Además de la importancia de que exista esta adecuada contabilidad de los componentes que correspondan sobre o bajo la línea, es crucial la valoración. Si se define que alguno de los componentes se le dará el trato y cumple los criterios metodológicos para tener un trato de activo financiero, es decir, que se constituye este derecho financiero cierto, es importante que exista una valoración del activo lo más precisa posible para que se refleje adecuadamente cuál es la recuperación esperada y, por lo tanto, cuáles son los flujos correspondientes que van a incidir en el balance estructural. Como se mencionó anteriormente, si hay una excepción parcial y se produce una condonación, eso va sobre la línea y afecta tanto el balance efectivo como el balance estructural.
El tercer elemento que quisiera destacar respecto de la relevancia de estas discusiones es la existencia de subsidios fiscales. Desde el informe anterior, hemos sugerido que se realice un análisis de cuánto es la recuperación promedio por cohorte que se espera en el FES, para identificar cuál es el componente de subsidio implícito en la política pública que se está discutiendo. Si se lleva a cabo una contabilidad sobre la línea, ingresos menos gastos, queda registrado en el balance el subsidio. Es importante que quede especificado claramente. Si el FES se transforma en un activo financiero, es decir, se modifica para cumplir los requisitos para constituirse como tal, la forma en que se expresen estos subsidios fiscales dependerá de las definiciones que se den en esa discusión, de cómo se valora ese activo financiero, a qué monto y de cuál es el tratamiento contable que se le dará a las reglas de recuperación cuando existan o no excepciones de pago parcial.
Gracias. Dependiendo de las definiciones que se adopten, es importante que estos subsidios implícitos sean transparentes para que informen adecuadamente las definiciones de política pública. Por último, comentar que esta categorización y el adecuado reflejo del impacto fiscal de estos componentes tiene efectos en la política fiscal. En ambos casos, ya sea que esté contado sobre la línea o bajo la línea del mecanismo, hay una necesidad de financiamiento que va a incidir finalmente en la trayectoria de la deuda, afecta su clasificación contable y la operación de la regla dual que rige la regla fiscal. Si está sobre la línea, afecta directamente el balance estructural; si está bajo la línea y estamos cerca del nivel prudente de deuda, eso también deberá reflejarse en metas más exigentes que permitan estabilizar la deuda por debajo de su nivel prudente. Esto tiene impactos también en las definiciones a nivel macro y en la operación de la regla dual.
Sigo con el análisis de los riesgos fiscales, que es la última sección, y finalizaré luego con las consideraciones y reflexiones que queríamos compartirles. Respecto de los riesgos fiscales, hemos identificado riesgos que pueden ser relevantes para el resultado fiscal de este proyecto. Por lo tanto, las proyecciones que hasta ahora hemos tenido a la vista en los informes financieros podrían variar si algunos de esos riesgos se materializan. Algunos riesgos podrían reducir lo que esperamos de contribuciones del FES o las entradas de recursos asociadas al plan de condonación bajo la línea; otros podrían implicar un mayor gasto. Aquí hemos solicitado simulaciones respecto de distintos escenarios de riesgo. Algunos fueron desarrollados conforme a lo requerido, mientras que en otros se nos señaló que podían ser acompañados a lo largo de la tramitación del proyecto de ley.
Como Consejo, subrayamos que la incorporación sistemática de ejercicios de sensibilidad o de estrés es importante, ya que permite anticipar desviaciones de los resultados fiscales que se están proyectando y fortalecer la capacidad de mitigar estos riesgos, resguardando así la sostenibilidad de las finanzas públicas. También quisiéramos subrayar la conveniencia de que los informes financieros de este proyecto de ley, por sus características, puedan tener horizontes más extensos, más allá de los diez años que se han considerado hasta ahora, para que en las etapas que siguen se puedan evaluar adecuadamente los efectos fiscales de largo plazo.
Ahora me enfocaré en dos riesgos. El primero es la mayor composición de estudiantes que no contribuyen. Sabemos que el esquema del FES tiene un esquema de tasas progresivas para la retribución de los montos que fueron prestados, con una tasa más alta para los egresados con rentas más altas. En este sentido, las personas que contribuyen con tasas de pago más altas constituyen una proporción significativa del total de personas en etapa de pago. Voy a adelantarme y mostrar un gráfico que presenta los supuestos que se tienen en las estimaciones de las personas según tramos de pago. Los tramos 3 y 4, que son los que concentran las tasas más altas de retribución, abarcan cerca del 40% de las personas. Esto es más o menos estable a través del tiempo en los escenarios de proyección.
Por lo tanto, existe un riesgo de que parte de los usuarios que están en esos tramos de pago más altos pudieran eventualmente excluirse de participar del mecanismo, dejando como contribuyentes a aquellos que paguen menores tasas y montos más bajos. Esto podría incidir negativamente en las contribuciones y tener un impacto más deficitario sobre el balance estructural. También señalamos que la cuota máxima de beneficiarios, incorporada mediante indicación, es un parámetro importante. Esta cuota fue incorporada a través del informe financiero 187, que considera 80,000 nuevos beneficiarios anuales. Por lo tanto, la valoración de esta cuota también es relevante desde el punto de vista fiscal y puede incidir en la composición de los usuarios.
El Internet está inestable, pero podemos continuar. Gracias.
Me referiré en primer lugar a los ingresos por retribución, por contribuciones del Fondo de Educación Superior (FES). El segundo riesgo que quiero destacar, y que hemos incorporado con mayor información en este informe, es el riesgo de subestimación de los desembolsos asociados a los aranceles regulados. Las proyecciones de la Dirección de Presupuestos (DIPRES), que nos fueron enviadas vía oficio, muestran que el arancel regulado parte en torno a 3,2 millones de pesos en el año 2025, aumenta hasta 4,1 millones en el año 7 y a partir del año 15 se estabiliza a largo plazo en 3,8 millones para el resto del horizonte de proyección.
Es importante señalar que, aunque el arancel regulado es fijado por el Ministerio de Educación, no coincide necesariamente con los aranceles que cobran las instituciones. La evidencia muestra que estos últimos han aumentado de manera sostenida en términos reales durante los últimos años. Un informe preliminar de la Fiscalía Nacional Económica, de octubre de 2025, indica que los aranceles promedio ajustados por IPC mantuvieron una tendencia creciente entre los años 2010 y 2024, tanto para universidades como para institutos profesionales y centros de formación técnica. En promedio, estas instituciones de educación superior registraron aumentos reales anuales cercanos al 2% durante ese período.
Esta tendencia en los aranceles sugiere que podrían existir presiones para ajustar al alza el arancel regulado, lo que implicaría desembolsos mayores a los proyectados en los informes financieros y, por lo tanto, un mayor deterioro del balance fiscal.
El gráfico que les presento muestra la cifra del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula que están considerados detrás de los datos del informe financiero. Este supuesto mantiene estable a largo plazo, en torno a 3,8 millones de pesos en 2025, los valores de los aranceles. La ley 21.091 de educación superior establece un mecanismo de reajuste de los aranceles regulados que opera cada cinco años y exige que el arancel refleje la evolución de los costos en recursos humanos, materiales e infraestructura, así como un conjunto de reglas para determinar este proceso con bases técnicas y metodologías explícitas. En el intertanto de los cinco años, la ley contempla una actualización del arancel regulado conforme al reajuste definido en la ley de presupuestos.
En este marco, es relevante que los informes financieros incorporen una evolución de los aranceles a largo plazo que considere la aplicación de dicha normativa. En definitiva, los aranceles son la variable más relevante para determinar el desembolso del FES. Para realizar un análisis a largo plazo, considerando que este es un sector intensivo en recursos humanos, la evolución debe dar cuenta de las presiones de gasto asociadas.
A partir de los antecedentes que nos entregó DIPRES, observamos que si el arancel regulado y los derechos básicos de matrícula promedio del FES evolucionaran en términos reales en un 1,1% anual a largo plazo, no estamos planteando esta cifra como un hecho, sino que quisimos hacer un escenario consistente con el mismo supuesto que DIPRES tiene para la evolución de los ingresos. Las recuperaciones del FES se obtienen a partir de los salarios, que, según el supuesto de DIPRES, crecen a una tasa del 1,1%. Por lo tanto, si los desembolsos de los aranceles, que en buena medida cubren salarios, evolucionan a un 1,1% real anual, el déficit y el gasto total se incrementan.
De manera persistente, alcanzando un costo adicional del orden de 0,06 puntos del PIB en el largo plazo respecto del escenario base. En el gráfico que está a continuación, podemos ver las dos líneas que mostré al inicio. La línea de más abajo representa la recuperación de los desembolsos, y la de más arriba son los desembolsos si los aranceles se reajustan con el supuesto de 1,1, por lo que divergen las recuperaciones respecto de los desembolsos del mecanismo. Este es un supuesto relevante para analizar los impactos fiscales del FES.
Hemos mencionado otros elementos respecto de los cuales hacer algunos escenarios de riesgo, como la evolución de los salarios, los niveles de informalidad o eventuales subreportes de renta, así como el comportamiento estratégico que puedan tener las instituciones de educación superior respecto de la gratuidad.
Cierro con esto, Presidente. Como Consejo, advertimos que la situación financiera del CAE refleja un desequilibrio estructural significativo, con una tasa de morosidad que alcanzará un máximo histórico de 64,4% en 2024. Por lo tanto, valoramos que se busquen alternativas para subsanar tal situación y planteamos que no resulta adecuado considerar solo dichos impactos como referencia para evaluar la procedencia fiscal del FES. Es importante observar sus efectos en sí mismo como mecanismo de financiamiento.
Desde la perspectiva de las estadísticas de las finanzas públicas, el FES no cumple, en el diseño actual del proyecto, con las condiciones para ser reconocido como un activo financiero, ya que no existe un crédito individualizado con obligación cierta de pago de un monto determinable. Por lo tanto, bajo la estructura actual, los desembolsos del FES debiesen estar contabilizados como gasto y sus contribuciones como ingreso, ambos sobre la línea con efecto patrimonial.
Esta categorización contable del FES es muy relevante, ya que incide en la identificación de las transacciones que afectan el patrimonio neto, en cómo determinaremos los subsidios implícitos de la política pública, y en la dinámica intertemporal de los flujos fiscales, lo que eventualmente podría requerir mayores niveles de transparencia y rendición de cuentas. Por ejemplo, si se define generar un mecanismo que vaya bajo la línea y cumpla los criterios para ser registrado como activo financiero, ¿qué requerimientos adicionales de transparencia y rendición de cuentas podríamos tener? Esto es relevante considerando que parte importante de la evolución de nuestra deuda ha sido por los déficits persistentes, así como por transacciones sobre las cuales se cuenta con menos información, lo que también incide en la trayectoria del balance estructural compatible con el ancla de deuda de la regla dual.
Si bien los informes financieros estiman un ahorro fiscal neto del proyecto de ley, como Consejo precisamos que este no proviene del mecanismo propio del FES, sino de medidas complementarias, como la eliminación de las becas de arancel y la postergación de la extensión de la gratuidad. Considerado aisladamente, el mecanismo propio del FES presenta un efecto fiscal deficitario incluso a largo plazo. Estimamos que diez años no es un plazo suficiente para evaluar íntegramente el impacto fiscal de este proyecto de ley, por lo que sugerimos que en la discusión legislativa se amplíe el horizonte de proyección y que los informes financieros incluyan mayor detalle de variables y supuestos utilizados.
Considerando que en casi todo el periodo de proyección los desembolsos superan a las contribuciones del FES, creemos relevante que se analice la recuperación promedio por cohorte de estudiantes y que se avance en la identificación de los subsidios implícitos. También advertimos el riesgo de subestimación de los desembolsos del FES, dado que los informes financieros asumen que el valor de los aranceles regulados se mantendrá estable en términos reales a largo plazo, a pesar de la normativa que describe la Ley de Educación Superior.
Por último, es importante realizar análisis de sensibilidad y ejercicios de estrés a los supuestos utilizados para anticipar desviaciones relevantes respecto del resultado fiscal proyectado y así mitigar riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Quedamos a disposición, Presidente, para cualquier consulta. Muchas gracias. Agradezco la presentación y el trabajo que hay detrás de esto, que es bastante acucioso.
Agradecerle a cada uno de los integrantes del Consejo Fiscal Autónomo el trabajo realizado, en especial a su presidenta, Paula Benavides. Ofrezco la palabra para consultas, dudas o comentarios.
Bueno, muchas gracias, presidente. Gracias también al Consejo Fiscal Autónomo, y saludo al ministro y al subsecretario. Me tuve que excusar porque a esta hora me coincide con minería, tenía que presentar un proyecto que ya lo hice, pero tengo algunas dudas. Además, teníamos la presentación también aquí.
Quisiera hacer algunas consultas al Consejo Fiscal Autónomo, en particular sobre algunos requerimientos, presidente. La presidenta del consejo señaló que ellos habían solicitado un estudio y leyó parte de algunas de las conclusiones. Me gustaría tener la posibilidad de conocer el estudio íntegramente. También, presidente, dentro de las solicitudes en la presentación, la presidenta mencionó que el consejo hizo algunos requerimientos a la Dirección de Presupuesto y que estos fueron parcialmente respondidos. Creo que sería muy relevante para esta comisión conocer el requerimiento de simulación respecto a distintos escenarios de riesgo y cuáles fueron las respuestas para poder verificar este parcial cumplimiento.
Quisiera hacer una consulta también al Ejecutivo, particularmente al Subsecretario de Educación Superior, porque el Consejo Fiscal Autónomo reitera en su presentación que el ahorro fiscal neto que proyecta el Gobierno no proviene del mecanismo del FES, sino de la eliminación de becas, aranceles y la postergación de la gratuidad. Este ha sido un punto bien debatido durante las audiencias en este proyecto de ley, y me gustaría conocer la opinión del Ejecutivo respecto de cómo evalúa que siempre se ha planteado que este proyecto es un ahorro fiscal, cuando el mecanismo propio del FES es deficitario, tal como lo ha señalado el Consejo Fiscal Autónomo.
El Consejo indica que en los próximos 27 años el ahorro neto sería negativo, revirtiéndose solo entre el año 28 y 43, y que luego volvería a ser negativo en un horizonte de 74 años. El déficit promedio anual, según el Consejo Fiscal, sería de poco más de 118 millones. Me gustaría preguntar al Consejo si consideran que esto representa una carga fiscal importante para las futuras generaciones.
Sobre los riesgos fiscales, que también fue parte de la presentación del Consejo, hay un tema que hemos compartido en nuestras conversaciones y queremos poner nuestra mirada en los estudiantes. Los estudiantes de mayores ingresos, particularmente los tramos tres y cuatro, que aportan más al sistema, podrían no optar por utilizar el FES, quedando solo los que pagan menos en el tramo dos. Dado que comparto esta preocupación, me gustaría preguntar al subsecretario qué medidas contempla el proyecto para evitar esta selección adversa que podría empeorar aún más el déficit fiscal.
Además, el Ejecutivo ha señalado en reiteradas oportunidades que la situación a la que nos ha llevado el CAE es muy compleja, y creo que no hay dos opiniones respecto de que es necesario resolverlo. Por ello, es importante saber qué medidas contempla el proyecto para evitar esta selección adversa que podría incluso empeorar las condiciones para la carga fiscal del Estado.
Finalmente, hay una situación que nos llama la atención y que fue parte de la presentación del Consejo, respecto a los aranceles regulados. Hemos tramitado una ley, la Ley 21.091, que exige que el arancel regulado refleje la evolución de los costos y se actualice cada cinco años. Entonces, ¿cómo se explica que las proyecciones fiscales asuman aranceles estables cuando tenemos una obligación legal en este sentido?