Senado - Salud - 17 de diciembre de 2025

En nombre de Dios y de la patria, comenzamos. Señora secretaria, cuenta, señor presidente. Sí, ha llegado urgencia simple para el proyecto de ley de modernización que hoy estamos transfiriendo a la Comisión de Hacienda. También hay una invitación de la Directiva Nacional del Colegio Médico a un seminario denominado "El Futuro de la Donación de Órganos en Chile", que se realizará el 15 de enero del próximo año a las 9 horas en el auditorio del Colegio Médico. Además, se adjunta un artículo publicado en la revista "El Sábado", en El Mercurio, titulado "Crónica de un loop patológico", a requerimiento del señor presidente. Eso es todo. Ofrezco la palabra sobre la cuenta. Está a su disposición la invitación del Colegio Médico y el artículo que envié a la comisión, que considero de interés, dado que hay grupos trabajando en la relación entre los síntomas de las personas y la no concurrencia a atención médica, que muchas veces obedece a la copia de síntomas expresados a través de inteligencia artificial, lo cual la gente asume. Es un tema interesante y por eso lo coloco a disposición de ustedes. Aprovecho de preguntar, dado que está en la cuenta, a la señora ministra, a quien damos la bienvenida, a la ministra de Salud, doña Ximena Aguilera; al superintendente de Salud, don Víctor Torres; a la ex subsecretaria de Salud, doña Paula Daza, y al ex superintendente de Salud, don Omar Oyarzún, que se encuentra por vía Zoom. Sean todos y todas muy bienvenidos. Le pregunto, señora ministra, respecto de la urgencia que se le ha asignado a un proyecto al que hemos puesto todo el empeño y las ganas, el de modernización. ¿Por qué se ha bajado a urgencia simple? Estábamos con urgencia suma. Se ha presentado urgencia simple y teníamos discusión inmediata. ¿Por qué se ha rebajado a simple cuando creemos que este es el proyecto más importante de este gobierno en materia de salud? No hay otro proyecto más relevante, y quisiéramos una explicación, dado que nos sorprende. Habíamos intentado tener la prioridad total a este proyecto y ahora se le rebaja a simple cuando nos quedan apenas tres semanas legislativas en la práctica. Sí, señor presidente. Primero, saludarlo, saludar a los senadores, a la doctora Daza y a todos los asistentes, también a Manuel Nostroza, con quien colaboramos en algún tiempo. Efectivamente, la urgencia, según me informaba la asesora legislativa, fue bajada por la Secretaría General de la Presidencia, dado que vienen dos semanas sin actividad legislativa. No tenía sentido que se agotara en el periodo de receso y se repondrá cuando vuelva la actividad del Congreso. Es cierto que se repondrá. Sin embargo, creo que esta rebaja es un error estratégico. Podrá ser adecuado en la práctica, dado el receso de fin de año y las semanas regionales acumuladas, pero la señal que se envía es que si al gobierno realmente le interesa que el Congreso Nacional avance, dado que aún falta la sala y la Cámara, deben comenzar a conectarse con el proyecto para mantener lo que hemos logrado de manera transversal y con acuerdos importantes. Sugiero que no aflojemos en esto, independientemente de que se trate de una urgencia simple, porque casi dejamos el proyecto en la vereda. Debería haberse mantenido como urgencia suma, y la mesa verá con qué explicación lo ubica, pero considero que es un error estratégico bajarle la urgencia a este nivel. He hecho este comentario con la mejor intención y ganas de ayudar. Vamos a iniciar, perdón, puntos varios. Senador Castro, usted siempre trae puntos varios.

No podía ser menos, sabíamos. La senadora Ordeñana le pasa el espacio. Presidente, quiero plantearle a la ministra, saludarla en primer lugar. Para efectos de la cartera de Salud, está en estado de tabla el proyecto de ley de receta médica, que se despachó de esta comisión. Como estamos en los recuentos de las cinco semanas que deben quedar para el cierre de esta legislatura, es importante considerarlo, ya que la buena plataforma que se lanzó por el Minsal hace pocos días podría tener un gran complemento con estas normas, que son mandatorias para los médicos en varios aspectos, como la prescripción del genérico por sobre la marca. Además, está el proyecto que sanciona la venta ilegal de medicamentos, que se encuentra en Constitución, y el que se aludió ayer por el presidente Flores, relativo al fentanilo y otras drogas de alto impacto. En la agenda legislativa, también quiero mencionar el proyecto que iniciamos aquí, sobre alimentos ultraprocesados, que es relevante dado los indicadores de sobrepeso y obesidad, problemas graves que todos conocemos. Es necesario que el Minsal dé pasos más enérgicos en este sentido. Por último, respecto al tema intersectorial de las licencias médicas, que ha estado en el tapete este año, sería deseable recibir del Ejecutivo, específicamente del Ministerio de Hacienda, los resultados de los procesos sumariales iniciados hace siete meses. La situación es preocupante y sigue siendo un problema grave el alto costo asociado. Ojalá que esto también conduzca a que el Ejecutivo reponga la iniciativa del proyecto de subsidio de incapacidad laboral, que fue presentado en julio, duró un mes y luego fue retirado. Estamos a la espera de su reposición, ya que es fundamental para modificar el subsidio. Aprovecho para señalar que ayer entregamos a la secretaría, en una acción extremadamente diligente, el listado de los proyectos que están en cartera. Lo tiene la senadora y se repartieron para que los colegas puedan establecer sus prioridades en lo que queda de esta sesión. El senador Castro ha planteado asuntos que deben estar en el debate. Quiero pedir formalmente a los colegas que tomemos el acuerdo de solicitar a la ministra Lobos que cambie la urgencia de tres proyectos. El primero es el que modifica diversos cuerpos legales para regular la comercialización de productos farmacéuticos y sancionar su venta ilegal, correspondiente al boletín 15.850-11. Este proyecto no tiene urgencia y solicitamos que se le asigne. Recordemos que este proyecto fue solicitado desde la Comisión de Seguridad, que presidí, y fue tomado por Constitución por su componente penal. También pedimos que se le dé discusión inmediata al proyecto de fentanilo que está en la Cámara.

Presidente Rosas, de la Comisión, está absolutamente dispuesto a colocar los proyectos que al Senado le motiven con urgencia. Está esperando el de salud mental y el de modernización, porque ya conversó con la Comisión y están disponibles, incluso probablemente se tramitarán sin modificaciones, de tal manera que se pueda constituir en ley de la República en el paso por la Cámara. Sin embargo, para ello necesitamos urgencias. También le estamos pidiendo que se le dé discusión inmediata al proyecto del fentanilo para que regrese rápidamente aquí y podamos darle curso. ¿Estaríamos de acuerdo, colegas? Muy bien, se acuerda, despachamos, lo llevamos hoy día y lo tramitamos. Señalado esto, quiero recoger lo que acaba de plantear el senador Castro sobre el proyecto de recetas médicas, el de la comercialización de productos farmacéuticos, que ya discutimos para pedir discusión inmediata, así como el proyecto de salud mental que ingresamos, el de Fentalir, el del ultraprocesado y el del subsidio de incapacidad, que ya hemos conversado en varias ocasiones. Con esto tenemos una amplia cartera de proyectos para abordar de aquí a febrero. Estamos disponibles y sesionando tres o cuatro veces a la semana, así que podemos avanzar. Para no retrasar a los asistentes y a nuestro invitado por Zoom, le voy a dar la palabra a la ex subsecretaria de Salud Pública, la doctora Paula Daza, para conocer su opinión sobre el proyecto de ley en segundo trámite constitucional que fortalece la Superintendencia de Salud y modifica normas que indica el Boletín N° 17397. Ex subsecretaria, le ofrezco los micrófonos. También saludo a Manuel Linostroza, ex superintendente, quien ha tenido la amabilidad de acompañarnos, a pesar de sus compromisos. Doctora Daza, tiene la palabra. Doctora Daza: Muy buenos días, señor presidente. Saludo a usted y a los honorables senadores que nos acompañan, a la señora ministra, al superintendente de Salud y a todos los presentes, así como a Manuel, quien nos acompaña desde Zoom. A mí me pidieron hacer un análisis respecto a este proyecto de ley para fortalecer la Superintendencia de Salud, lo cual me parece muy pertinente. Nos tocó participar en este proceso, y aquí está el senador Castro, quien fue presidente de la Comisión cuando planteamos algunas propuestas en el Comité de Reforma en el año 2023. Celebro que hoy estemos discutiendo este tema. Voy a abordar algunos aspectos del proyecto de ley, sus fortalezas, así como algunos riesgos que considero importantes. Primero que nada, el proyecto busca fortalecer aspectos fundamentales como la fiscalización, la transparencia y los derechos de las personas, ampliando el alcance de la Superintendencia de Salud a más actores del sistema y exigiendo la publicación de información relevante para que los usuarios puedan tomar decisiones más informadas en un sistema de salud que es complejo y presenta asimetrías de información. No obstante, es fundamental que el diseño institucional y regulatorio sea adecuado. Un fortalecimiento mal calibrado podría derivar en incertidumbre normativa y en una sobrecarga administrativa. Hemos revisado el informe de la Corte en relación a la sobrecarga desde el punto de vista de los recursos que puede requerir, y es importante considerar esto dentro del proyecto. En cuanto a las fortalezas, es evidente que la transparencia y el empoderamiento de los usuarios son temas relevantes en salud. Muchas veces, las decisiones no se toman con toda la información disponible, y aquí es crucial que se amplíe el número de entidades a fiscalizar. Por último, el refuerzo del rol del Estado como garante de los usuarios es un aspecto positivo que refleja el buen espíritu del proyecto de ley. Sin embargo, es importante alertar sobre ciertos aspectos que deben considerarse a medida que el proyecto avance y se apruebe, y que deben ser aclarados en el mismo.

Primero, el consejo técnico. Estos son los seis puntos a los que me referiré en forma un poco más detallada: el consejo, la transparencia, la expansión de la normativa, requerimientos, registro público y la concentración de funciones. Con respecto al primer tema, creo que una de las cosas que planteamos en su momento en el comité de la Comisión de Salud del Senado es la necesidad de tener un consejo que sea independiente de la superintendencia y que no se convierta en un órgano meramente legitimador sin un contrapeso real. La experiencia comparada, por ejemplo, de otros organismos reguladores, como la Comisión del Mercado Financiero, basa su legitimidad principalmente en la autonomía técnica y política. Por lo tanto, considero que esto es fundamental al tratarse de un consejo que será nombrado por el presidente de turno, ya que podría carecer de la independencia política que requiere un consejo técnico como el que estamos discutiendo en relación a la superintendencia de salud. Un consejo más independiente permitiría la aprobación de un plan estratégico, la evaluación de fiscalización y la emisión de informes técnicos que se realicen con una mirada estructural y a largo plazo. Muchas veces, quienes hemos estado en el mundo ejecutivo sabemos que la contingencia puede sobrepasar la mirada de largo plazo, y un consejo independiente de la autoridad de turno permitiría mantener esta perspectiva. El segundo punto es la transparencia. Es importante definir cuáles serán los diseños de los comparadores y los indicadores, asegurando que estén bien diseñados para no afectar la innovación ni la atención de los casos complejos, y que tengan un enfoque más informativo que punitivo. Este consejo técnico tendrá un rol crucial en el diseño de estos indicadores, que probablemente irán cambiando con el tiempo, por lo que es un tema relevante a considerar. El tercer elemento es la expansión, es decir, que el regulador pase de fiscalizar a diseñar políticas públicas, evitando que esto se convierta en circulares o instrucciones obligatorias que generen incertidumbre regulatoria. En el ámbito de la salud, la innovación y el emprendimiento requieren reglas estables, proporcionales y predecibles. Este es un punto que debe ser considerado al abordar esta ley. El cuarto punto se refiere a la información. Es fundamental que la información no desincentive los modelos innovadores ni imponga una carga excesiva a los prestadores pequeños. La transparencia en la información es esencial; hay indicadores que deben publicarse tanto por los prestadores públicos como privados. Sin embargo, sabemos que los prestadores públicos a menudo enfrentan una sobrecarga de trabajo, y si se les impone mayor carga administrativa, esto podría limitar su capacidad de atención clínica, que es lo más importante. Por ello, es crucial que el requerimiento de información sea paulatino, progresivo y acorde a los distintos modelos de atención que existen en Chile, especialmente para los prestadores más pequeños. El quinto punto se refiere al registro. Es importante validar que no haya desincentivos desde el punto de vista de una barrera que pueda dañar la reputación de los prestadores. Actualmente, las personas no tienen la posibilidad de elegir entre prestadores públicos; su elección depende de su lugar de residencia. Por lo tanto, si tenemos prestadores públicos cuyos indicadores son negativos, esto podría poner en riesgo la atención de los pacientes.

Creo que es importante la transparencia; me parece fundamental que haya competencia entre los prestadores. Sin embargo, hay que tener cuidado, particularmente con los prestadores públicos, donde las personas no tienen otra opción que decidir. Me imagino que en un hospital de una región específica, donde no haya otra alternativa y que ese hospital tenga malos indicadores, no se debe poner en riesgo la reputación de la atención de dicho establecimiento. Es necesario considerar que, al evaluar, no se pueda castigar de manera razonable sin mejorar necesariamente la calidad. Obviamente, aquí hay que apoyar y hacer un seguimiento, pero es crucial tener cuidado con la implementación de esta ley. Un último punto a destacar es la confusión de roles. Es importante que se plantee claramente cuál es la función de la superintendencia, que hoy tiene un rol fiscalizador y va a arbitrar, especialmente en el caso de las personas más vulnerables, actuando como árbitro entre el prestador y el usuario. No puede haber dudas sobre la imparcialidad en este proceso. Debe existir confianza en la institución y claridad en el arbitraje para evitar cuestionamientos desde un punto de vista político. Estas son las inquietudes que tengo. Creo que se requiere una reforma moderna que proteja la competencia y el emprendimiento, diseñando la transparencia como una herramienta informativa, que no sea punitiva y que limite la discrecionalidad normativa. El Estado debe proteger a las personas, reduciendo la discrecionalidad donde se requiera innovación, y estableciendo reglas claras para la calidad, la competencia y la libertad de elección que convivan juntas. Esa es mi propuesta. Agradezco a la doctora Daza por su intervención, que ha sido muy concisa y precisa, coincidiendo con otros expositores en varias materias. Vamos a dejar las preguntas para el final y le daremos el espacio al ex superintendente, don Manuel Inostroza. Antes de ello, consulté a la Secretaría sobre la exposición de la doctora Daza, y me informaron que sí está disponible, por lo que la están imprimiendo para quienes deseen tenerla en papel, además de estar disponible en formato digital. Le doy la palabra entonces al ex superintendente, don Manuel Inostroza. Ya tenemos a la vista su pantalla. ¿La va a mover usted, don Manuel, o la Secretaría? Muy bien, listo. Muchísimas gracias, presidente. ¿Me escucha? Perfectamente, está todo muy bien y en colores. Por su intermedio, presidente, saludo a la señora ministra, al superintendente, a los senadores presentes en la comisión y a todas las autoridades presentes, incluida Paula. Agradezco mucho la invitación y paso a hacer la presentación que he preparado para esta jornada. Lo primero es que, obviamente, iré ordenando la presentación en torno a los tres ejes del proyecto de ley: el fortalecimiento institucional para optimizar la estrategia de funcionamiento de la superintendencia, el mayor resguardo de los derechos de las personas en materia de salud, y la modernización del sistema de acreditación de prestadores, que son los tres ejes del proyecto. Respecto al primer eje, el fortalecimiento institucional de la superintendencia, es importante destacar la creación de un consejo asesor y el fortalecimiento de la intendencia de prestadores. Dicho esto, mi primera consideración general, y muy en línea con lo que acaba de plantear Paula, es que si ya con las actuales facultades se cuestiona la independencia de la superintendencia de salud para ejercer su rol con plena autonomía, es aún más preocupante que con las mayores facultades que le otorga este proyecto de ley no se avance decididamente hacia un modelo tipo consejo de mercado financiero, con una gobernanza más autónoma que garantice los derechos, especialmente de la población de Fonasa, que representa hoy más del 86% de los chilenos en cuanto a su adscripción.

En el sistema de salud. ¿Por qué digo esto, presidente? Yo fui superintendente durante dos años y debo relatar que, en el periodo en que ocupé ese cargo, por razones políticas y no técnicas, en varias ocasiones se solicitó mi renuncia. Tuve que defenderme ante el vicepresidente de la República de la época, únicamente por el ejercicio de mis potestades fiscalizadoras en el sistema público de salud, tanto en FONASA como en prestadores públicos. El Ministerio de Salud de aquel entonces no comprendía este rol fiscalizador, considerándolo una amenaza política, no técnica. Gracias a mis facultades políticas pude sobrevivir, pero no todos los superintendentes tienen por qué contar con esas capacidades para enfrentar cuestionamientos sobre sus atribuciones. De hecho, otros superintendentes en gobiernos posteriores no lograron sobrevivir a ello, y cada vez que fiscalizaban, especialmente en el sistema público de salud, el ministro o ministra de turno ejercía su potestad política y les solicitaba la renuncia, aduciendo razones diversas. Por lo tanto, creo que, especialmente ante las nuevas atribuciones que se pretenden otorgar en este proyecto de ley, es crucial que le brindemos real autonomía a la Superintendencia de Salud. Si no lo hacemos, prefiero que este proyecto no prospere. Así de categórica es mi opinión. Mis propuestas se centran en fortalecer el Consejo con mayores atribuciones e independencia del gobierno de turno, estableciendo una presidencia rotatoria cada dos años definida por el propio Consejo, y un rol vinculante en las definiciones estratégicas de la Superintendencia, donde el control de gestión recaiga en el Consejo y no en una autoridad unipersonal designada por el Presidente de la República. Asimismo, sugiero que el nombramiento de los miembros del Consejo se realice en tiempos diferentes, permitiendo la intertemporalidad y evitando que todos dependan del mismo proceso político para su nombramiento, considerando además la ratificación del Congreso para fortalecer la independencia del órgano propuesto. Esa es mi primera observación. Respecto a la Intendencia de Prestadores, estoy de acuerdo en buscar la ampliación de sus funciones y facultades. Esta es una oportunidad para reorganizar las funciones actuales y poner un real foco en las personas y los pacientes. Además, considero que se debe sincerar la capacidad de respuesta ante los reclamos de los beneficiarios. Hoy en día, hay demoras que superan los dos años, y sabemos que la resolución de reclamos, si no es oportuna, pierde todo efecto. Hay personas que requieren tratamientos de urgencia y resolución de conflictos en situaciones críticas. Si vamos a incrementar la cantidad de respuestas a reclamos y atribuciones, debemos evaluar si la Superintendencia, con las actuales atribuciones, está cumpliendo efectivamente con su rol en tiempo y forma. Mis propuestas en este sentido son que la organización de la Superintendencia no se base en entes regulados, como la intendencia de fondos y seguros y la intendencia de prestadores, sino que se enfoque en las funciones que se ejercen. La mayoría de las superintendencias y órganos con mejor desempeño en gestión regulatoria se organizan por funciones: regulación, fiscalización y respuesta a las demandas de los pacientes. Solicito que se revise esta estructura, aprovechando el fortalecimiento de las atribuciones de la Superintendencia. Finalmente, propongo sincerar el informe financiero con una metodología que garantice el cumplimiento de las actuales y nuevas atribuciones con estándares de calidad razonables. Dudo que con 25 personas adicionales se logren mantener estándares adecuados para las actuales atribuciones y las nuevas que se incorporan de manera significativa en este proyecto de ley. Quiero recordar, presidente, que cuando me correspondió establecer la Superintendencia de Salud desde la Superintendencia de ISAPRE, el presupuesto asignado fue cero recursos adicionales, y se trabajó con una metodología que se desarrolló en conjunto con el Ministerio de Salud y el Ministerio de Hacienda.

Respecto a la demanda de reclamos y al rol de funciones, se ha determinado el incremento gradual y adicional de personal. En el año cero, partí con los mismos funcionarios que tenía cuando era Superintendencia de ISAPRE, y en un periodo de tres años logramos incorporar cerca de 99 funcionarios adicionales siguiendo esta metodología. Considero pertinente construir o reproducir una metodología similar que permita dimensionar que no le estamos entregando nuevas atribuciones que, posteriormente, se queden dormidas en el papel por falta de capacidad operativa para responder a las expectativas ciudadanas. En cuanto al segundo aspecto, que es el resguardo de los derechos de las personas en materia de salud, se describen ideas correctas en cuanto al fortalecimiento de estos roles a cargo de la Superintendencia de Salud. Mis consideraciones aquí son para mejorar la gobernanza y la transparencia, que son claves para poner el foco en el desarrollo y el derecho de las personas. Para ello, se requieren nuevos ejes, particularmente en relación a los pacientes y prestadores que se vinculan con FONASA. Aunque las nuevas atribuciones para los prestadores privados son adecuadas, persisten debilidades en el rol que se ejerce con el sector público y con los pacientes de FONASA. Mis propuestas incluyen incorporar una nueva orientación desde la perspectiva de la calidad y la negligencia médica, lo que justifica la inclusión de la facultad de auditorías clínicas con prescripción excepcional, no masivas, para resolver estos temas. Además, es fundamental fortalecer la mediación como una solución alternativa de conflictos. Estoy de acuerdo con la presentación de Sebastián Pavlovich, otro ex superintendente, quien destacó que el proyecto de ley parece olvidar potenciar la mediación como una alternativa no adversarial y no conflictiva, lo cual podría ayudar a evitar una excesiva tramitación de reclamos en la Superintendencia de Salud y su eventual judicialización. Es necesario establecer una orientación global hacia los beneficiarios de FONASA, para que la Superintendencia sea la entidad fiscalizadora efectiva de todo el sistema, homologando su rol frente a ISAPRES y FONASA, y por ende, en beneficio de las personas. Cabe recordar que gran parte de lo que está en el artículo 134 del régimen de prestaciones en salud queda fuera del ámbito de regulación y fiscalización de la Superintendencia de Salud, y este proyecto no corrige dicha situación. En esta dirección, propongo incluir sanciones pecuniarias a las entidades públicas, aunque ello implique mover recursos de un bolsillo a otro. La señal de equidad regulatoria es fundamental. También es importante considerar que si un hospital público o un ente público no ejerce su rol, esto tiene un efecto pecuniario significativo. Sin embargo, insisto en que las sanciones deben ser coherentes y no poner en entredicho la facultad de nombramiento de cargos directivos por parte del Presidente de la República o los ministros. Prefiero sanciones remuneracionales, como la pérdida de bonos de desempeño. Es esencial ser más explícitos en la construcción de indicadores de desempeño de los prestadores, tales como calidad, tiempos de atención, costos promedios y pagos a proveedores. La transparencia, como ha señalado Paula, es crucial en este contexto. Lo mismo aplica a los indicadores de desempeño de los seguros, como el pago al día con proveedores, la cobertura promedio y su evolución. Finalmente, en relación con la modernización del sistema de acreditación de prestadores, considero que se han resumido adecuadamente los principales factores que van en la dirección correcta para fortalecer esta función. En general, es positivo que el proyecto avance.