Cámara de Diputados - Gobierno Interior - 25 de noviembre de 2025

¿Nos ponemos de pie? Gracias. Muy buenas tardes. En nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión. El acta de la sesión 224ª ordinaria se da por aprobada por no haber sido objeto de observaciones. El acta de la sesión 225ª se encuentra a disposición de las y los señores diputados. El señor Secretario dará lectura de la Cuenta. Gracias, Presidente. Buenas tardes. Se han recibido los siguientes documentos: 1. Oficio de la jefa de gabinete de la Subsecretaría de Hacienda, en respuesta a una solicitud de esta Comisión, en orden a requerir al Servicio de Impuestos Internos que ejerza control respecto de las facturas de compra y guías de despacho de los vehículos que abastecen al comercio ambulante con permisos vigentes por las mañanas. 2. Oficio de carácter reservado de la Ministra de Defensa, en respuesta a una solicitud de esta Comisión, con objeto de informar acerca del caso de varios efectivos de la Fuerza Aérea de Chile detenidos por trasladar sustancias ilícitas en un avión institucional, consultándose en su oportunidad si correspondía que, en una situación de esa naturaleza, los funcionarios denunciaran el hecho. Se consigna que fue entregada información al Ministerio Público. 3. Oficio de la Subsecretaría de Educación, en respuesta a una solicitud de esta Comisión, en orden a remitir los datos desglosados por región y comuna de la matrícula de hijos de migrantes, considerando todos los sistemas de educación parvularia. 4. Oficio del Subsecretario de Previsión Social, en respuesta a una solicitud de esta Comisión, para informar sobre noticias difundidas en diversos medios de comunicación en cuanto a que la red ChileAtiende estaría entregando ClaveÚnica a personas migrantes en situación irregular. 5. Oficio del Secretario General de esta Corporación, informando que la Sala accedió a la solicitud formulada por esta Comisión en orden a refundir y, en consecuencia, tratar conjuntamente el proyecto de ley iniciado en mensaje que introduce modificaciones a la ley de la Contraloría General de la República y a las normas sobre responsabilidad administrativa (boletín N° 17.927-06), con las siguientes mociones: a) Moción que modifica la ley N° 10.336, para ampliar las facultades fiscalizadoras de la Contraloría General de la República (boletín N° 17.621-06). b) Moción que modifica la ley N° 10.336, para ampliar las facultades disciplinarias de la Contraloría General de la República (boletín N° 17.666-06).

Se da cuenta de los proyectos de ley ya refundidos y de origen en moción: el primero, que modifica la ley N° 10.336 para ampliar las facultades fiscalizadoras de la Contraloría General de la República (boletín N° 17.621-06); y el segundo, contenido en el boletín N° 17.666-06, que amplía las facultades disciplinarias de la Contraloría General de la República. En sexto lugar, un oficio del Secretario de esta Corporación, informando que la Sala no accedió a la solicitud que le elevó esta Comisión para radicar, en la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, en calidad de comisión técnica, el proyecto de ley que modifica la ley sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, para garantizar a los dirigentes gremiales el pleno goce de sus remuneraciones, actualmente radicado en esta Comisión de Gobierno Interior. En séptimo lugar, un proyecto de ley de origen en moción de los diputados señores Oyarzo y Mellado, don Cosme, y de la diputada señora Tello, que modifica la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, para regular el uso de la inteligencia artificial en campañas electorales. En octavo lugar, un oficio del Administrador Municipal de la Municipalidad de Huara, en respuesta a un requerimiento de esta Comisión, en orden a informar si esa municipalidad emitió una ordenanza para la entrega de prestaciones sociales a migrantes. En noveno lugar, un oficio del Director Nacional del Instituto de Previsión Social, en respuesta a una solicitud de esta Comisión, en orden a informar sobre la eventual entrega de Clave Única a personas migrantes a través de la red ChileAtiende. En décimo lugar, se recibieron solicitudes de audiencia de las siguientes organizaciones, respecto del proyecto de ley que modifica la ley N° 20.500 sobre participación ciudadana: del Defensor de la Niñez, don Anuar Kasis; del presidente de la Federación Chilena de Consejeros de la Sociedad Civil, Chile-COSOC, don Daniel Oyarzún; y del director ejecutivo de Chile Transparente, señor Michel Figueroa. Luego, se da cuenta de un correo electrónico del señor Pablo Alarcón, abogado y director de la Escuela de Derecho Administrativo de la Universidad Finis Terrae, excusando su inasistencia a esta sesión por compromisos académicos contraídos con anterioridad, pero manifestando su disponibilidad para una próxima sesión, si la Comisión así lo acuerda. Asimismo, se informa de una carta del Jefe de Gabinete del Ministro de Seguridad Pública, excusando su asistencia a esta sesión debido a compromisos impostergables agendados con anterioridad a la recepción de la invitación. Finalmente, un correo electrónico de la asistente del Ministro de Justicia y Derechos Humanos expone también la inasistencia de don Jaime Gajardo Falcón a esta sesión, debido a compromisos impostergables en su agenda, e informa, al mismo tiempo, que tampoco podrán asistir el Subsecretario de Justicia, don Ernesto Muñoz, y el Director Nacional de Gendarmería, don Rubén Pérez. Esa es toda la cuenta, presidente. Gracias, señor Secretario. Ofrezco la palabra sobre la cuenta. Me gustaría aprovechar que se excusaron todos los invitados por el tema de cárceles para reiterar la invitación al Ministro de Justicia, al Director de Gendarmería y al Ministro de Seguridad, sobre todo porque hace pocos días se produjo la fuga de un interno desde el Complejo Penitenciario de Colina, lo que agrava aún más la crisis que tenemos en las cárceles de nuestro país. Todo esto se suma a la corrupción en Gendarmería, con los gendarmes que fueron detenidos; tenemos, además, el caso de la cárcel de Punta Peuco, que nos gustaría ver también en esta Comisión. Por lo tanto, me gustaría, señor Secretario, que volvamos a insistir con las invitaciones al Director de Gendarmería, al Ministro de Justicia y al Ministro de Seguridad, para que vengan a exponernos, porque me parece que es grave lo que está pasando en nuestras cárceles y tenemos que hacernos cargo al respecto. Entonces, agregaríamos a la tabla original estos temas que usted acaba de mencionar, para la próxima semana. No habiendo más observaciones sobre la cuenta, pasamos a la tabla. La presente sesión tiene por objeto tratar la siguiente tabla: recibir a los abogados señores Juan Carlos Flores Rivas y Joaquín Palma Cruzat —quien se encuentra presente—, con el propósito de que expongan sus puntos de vista.

Sobre los siguientes proyectos de ley refundidos, que cumplen su primer trámite constitucional y reglamentario: la moción que modifica la Ley N° 10.336 para ampliar las facultades fiscalizadoras de la Contraloría General de la República (boletín N° 17.621-06); la moción que modifica la Ley N° 10.336 para ampliar las facultades disciplinarias de la Contraloría General de la República (boletín N° 17.666-06); y el mensaje que introduce modificaciones a la Ley de la Contraloría General de la República y a las normas sobre responsabilidad administrativa (boletín N° 17.927-06). Luego de escuchar a los invitados, vamos a votar la idea de legislar. Se encuentran presentes el señor Joaquín Palma Cruzat y, de manera telemática, el señor Juan Carlos Flores Rivas. — Tiene la palabra el señor Joaquín Palma. Muchas gracias. Muy buenas tardes, señor presidente. ¿Está previsto que hable yo primero o el profesor Flores? — Hable usted primero y después le daré la palabra al profesor Flores. Muchas gracias, señor presidente. Por su intermedio, me permito saludar a las señoras y señores diputados miembros de esta comisión. Mi nombre es Joaquín Palma Cruzat; soy abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, magíster en Derecho por la misma universidad y por la Universidad de Columbia, en Estados Unidos, y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Finis Terrae. Agradezco la invitación para exponer, en mi calidad de profesor y abogado practicante en materias de derecho público, sobre las modificaciones y ampliaciones de las facultades disciplinarias de la Contraloría General de la República. Mi intervención la dividiré en tres partes: primero, algunas generalidades sobre la Contraloría General de la República y su rol en el ordenamiento jurídico chileno, considerando que ya ha habido otros expositores sobre este punto, seré breve; segundo, la naturaleza del control disciplinario, el estado actual del sistema y cómo la Contraloría incide en él; y tercero, cómo los proyectos de ley refundidos en discusión transformarían este sistema, los efectos institucionales asociados y las oportunidades que se presentan, atendida la votación de la idea de legislar al término de esta sesión. Quisiera iniciar con una reflexión del profesor José Luis Cea en su tratado de Derecho Constitucional chileno, donde señala que el derecho es un sistema de límites que, legítimamente establecido y aplicado, busca armonizar el ejercicio de los derechos y el servicio de las potestades públicas, de modo que resulten compatibles entre diversos titulares, procurando una convivencia justa, pacífica y ordenada. De ello fluye que la eficacia del derecho depende de la vigilancia para que se respeten efectivamente los límites que el ordenamiento traza. Ese es el rol esencial del control en el Estado de Derecho. Cuando pensamos en la Contraloría General de la República, la asociamos a la idea de control: un órgano que vigila y controla los actos que realiza, en particular, el Poder Ejecutivo y otros órganos del Estado. En la medida en que se trata de un órgano externo a la clásica tríada de poderes —Legislativo, Ejecutivo y Judicial—, su intervención en los tres exige asegurar adecuados pesos y contrapesos, de modo de armonizar el Estado de Derecho. Sobre el concepto de control, siguiendo nuevamente al profesor Cea, en el ámbito administrativo consiste en examinar los actos de un órgano por otro distinto, para constatar si se ajustan o no al ordenamiento jurídico. Se trata, por tanto, de una certificación estrictamente jurídica; no es política, ni socioeconómica, ni de otra índole. Esta revisión puede ser previa —como ocurre con la toma de razón— o ex post. En ambos casos, la Contraloría, en gran parte de sus funciones, ejerce un control previo a través del procedimiento de toma de razón. Ahora bien, este control, sea previo o ulterior, tiene ciertos límites, y al respecto es muy claro el artículo 21 B de la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría...

La Contraloría General de la República, cuando señala que en el ejercicio del control de legalidad o de las auditorías que realiza no puede evaluar aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticas o administrativas, busca excluir un control de resultados; es decir, mantener una neutralidad propia de su función fiscalizadora del Estado. Con ello se refuerza la sujeción a la legalidad y el carácter jurídico de esa fiscalización. En cuanto a su estatuto, y aquí, en mi calidad de profesor de Derecho Constitucional, más que adentrarme en los aspectos netamente administrativos, quiero hacer un barrido de cómo la regula la Constitución. En primer lugar, se trata de un órgano autónomo constitucional, al igual que otros, como el Banco Central y el Tribunal Constitucional. Tiene diversas funciones: control de legalidad, auditoría, función dictaminante, toma de razón, entre otras. Se ha discutido —recuerdo desde los años de facultad— si sería un “cuarto poder del Estado”, pero sostengo que no lo es; no integra el trío clásico de Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Su rol constitucional es ser un contrapeso técnico-jurídico, diseñado para fortalecer la juridicidad y la probidad administrativa, sin asumir funciones gubernativas ni jurisdiccionales. En un régimen de presidencialismo reforzado, la Contraloría opera como freno a la arbitrariedad del Ejecutivo mediante la toma de razón; como árbitro interpretativo a través de la función dictaminante; ejerce control financiero por medio de auditorías; y, principalmente —en lo que inspira estos proyectos—, actúa como supervisor disciplinario dentro del aparato estatal. Este modelo fortalece el sistema de pesos y contrapesos, evitando concentraciones excesivas de poder y obligando a la Administración a respetar el marco normativo. A casi cien años de su creación en 1927, no fue concebida originalmente como un tribunal ni como un órgano sancionador autónomo. Cabe la salvedad de su consideración como tribunal de cuentas en materia de juicios de cuenta; pero, en lo demás, no es un tribunal. Su función es esencialmente controlar y no reprimir, de ahí que sus controles sean, en general, de carácter previo. Desde la perspectiva disciplinaria, frente a los órganos de la Administración del Estado, la Contraloría dispone de tres grandes herramientas: 1) ordenar o instruir la apertura de sumarios; 2) supervisar la legalidad del procedimiento disciplinario; y 3) proponer la aplicación de sanciones cuando corresponda. La regla general es que la Contraloría no aplica sanciones disciplinarias directamente, salvo casos estrictamente contemplados en la ley; ello no forma parte de su quehacer ordinario. El sistema vigente puede describirse como uno de cooperación institucional: la Contraloría detecta irregularidades y, una vez identificadas, el servicio o la municipalidad respectiva instruye los sumarios y la autoridad administrativa aplica la sanción. Este modelo presenta limitaciones que están en la base de los proyectos en discusión: i) falta de ejecución efectiva de las sanciones; ii) posibilidad de protección política; y iii) renuncias estratégicas de funcionarios para eludir responsabilidades administrativas. Este diagnóstico explica el impulso de los proyectos refundidos: fortalecer a la Contraloría General de la República en su función fiscalizadora y, en particular, en la dimensión disciplinaria. En términos panorámicos, los tres proyectos comparten objetivos similares orientados a robustecer el rol de la Contraloría.

Sería un órgano sancionador directo. Como se puede analizar en los proyectos, en particular en el artículo 133 bis, se busca que la Contraloría, primero, determine directamente la sanción aplicable en algunos casos; luego, que se obligue a la autoridad a ejecutar esa medida; y, por último, que se sancione a quien no cumpla esa instrucción. Un segundo objetivo que es posible extraer es mantener la responsabilidad de los funcionarios públicos aun cuando estos renuncien; es decir, la renuncia dejaría de ser un mecanismo para eludir sanciones. En tercer lugar, se propone sancionar a autoridades que obstaculicen o no ejecuten las medidas disciplinarias, incluso con multa o suspensión sin goce de remuneración. Y, por último, dotar a la Contraloría General de la República de herramientas coercitivas más efectivas, como apremios, multas y nuevas facultades de acceso a información en los distintos órganos de la Administración del Estado. Estos proyectos buscan resolver problemas reales al día de hoy. No dejan de sorprender las situaciones vinculadas, por ejemplo, a licencias médicas, donde la corrupción, la ineficacia, la falta de sanciones y la percepción de impunidad han llevado a ver en la Contraloría una instancia para un control más efectivo de la disciplina de los funcionarios públicos. Sin embargo, desde un punto de vista constitucional, existen tensiones relevantes que conviene considerar al iniciar la discusión de estas iniciativas, más aún estando en una etapa previa a la idea de legislar. En primer lugar, por la concentración de funciones que los proyectos contemplan, la Contraloría pasaría a ser un órgano que investiga, instruye sumarios, interpreta, determina la culpabilidad y aplica sanciones, todo dentro del mismo órgano. Este diseño es típicamente jurisdiccional, propio de un tribunal, y podría tensionar el debido proceso. En segundo término, respecto de la sustitución funcional de tribunales: si bien los tribunales no pierden formalmente competencia, las sanciones, como están previstas, quedarían ejecutoriadas por la Contraloría; el recurso judicial sería meramente posterior y no existiría una instancia administrativa previa verdaderamente imparcial. En la práctica, ello podría desplazar el rol que en el derecho comparado corresponde a tribunales de corte contencioso-administrativo, inexistentes hoy en Chile, cuestión largamente discutida en la doctrina constitucional. En relación con los estándares de debido proceso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos exige que, cuando la sanción afecta derechos relevantes —como la destitución o la suspensión— y es impuesta por órganos del Estado, se actúe ante un juez imparcial, con un procedimiento contradictorio y posibilidad de revisión plena. En ese sentido, y tal como quedaría ampliada con estos proyectos, la Contraloría no tiene una estructura de carácter adjudicativo, ni doble instancia, ni separación entre investigación y resolución. Por ello, en la tramitación debería contemplarse cómo incorporar estos elementos básicos del debido proceso. Finalmente, respecto de la identidad constitucional del órgano, la Contraloría, tal como está en la Constitución de 1980 y desde su incorporación en la década de 1940 bajo la Constitución de 1925, se ha entendido como un órgano destinado a asegurar la legalidad, garantizar la probidad, fiscalizar el uso de los recursos públicos y emitir interpretaciones vinculantes mediante su función dictaminante. Transformarla en un órgano plenamente sancionador podría alterar esa identidad histórica. ¿Es necesariamente negativo? No, pero debe considerarse cuidadosamente cómo se incorporan estas nuevas funciones, para que no se pierda su esencia institucional. Para finalizar, señor Presidente, estos proyectos enfrentan un dilema profundo, que es a la vez un desafío para esta Comisión y para el Legislativo en general. El problema es real: faltan sanciones efectivas y hay ineficacia disciplinaria; eso no se discute. Pero la solución propuesta, tal como está, podría tensionar el diseño institucional contemplado por la Constitución.

En ese sentido, el fortalecimiento disciplinario es necesario, pero debe ir acompañado de garantías equivalentes a las de un tribunal administrativo o, bien, avanzar hacia la creación de órganos contencioso-administrativos independientes, aspiración muy antigua de los constitucionalistas. De lo contrario, podríamos correr el riesgo de concentrar funciones, debilitar el debido proceso, desdibujar el rol original de la Contraloría y generar fricciones constitucionales innecesarias. Esta discusión legislativa es una excelente oportunidad para modernizar el sistema de responsabilidad administrativa en Chile, preservando el equilibrio entre eficacia y garantías y, sobre todo, fortaleciendo el rol que puede tener la Contraloría General de la República en el sistema chileno. Señor Presidente, agradezco su tiempo y quedo más que atento a las preguntas de los honorables. Muchas gracias, don Joaquín Palma Cruzat. Vamos a escuchar a los dos invitados y después hacemos una ronda de preguntas. Le voy a dar la palabra al profesor Juan Carlos Flores Rivas, que está de manera telemática. Don Juan Carlos, buenas tardes. Buenas tardes, señor Presidente. ¿Se escucha bien? Se escucha perfecto. Bueno, pido las disculpas del caso, dado que estaba previsto asistir presencialmente, pero por labores de padre y labores asociadas a la parte docente de mi hija no pude asistir. Sin embargo, voy a dar cuenta de los proyectos de ley que se han expuesto y también me sumo a todo el análisis que ha hecho Joaquín. Quiero ser un poco más aterrizado en los proyectos de ley, pensando principalmente en qué pasa el día de mañana si tenemos un mal contralor. Hoy día tenemos a una contralora que todo el mundo alaba, se dice que es una contralora de lujo, que ha generado una serie de movimientos en el aparataje público. Apareció hoy en la prensa que la cantidad de licencias médicas ha bajado casi un 100%; la otra vez, en Enade, habló de un 35%, etcétera. Pero los proyectos de ley, cuando se promueven —y también el mensaje que envió el Presidente de la República—, en un contexto de cierta “cacería de brujas” relativa a los funcionarios públicos, muchas veces pueden tener defectos estructurales. Parto por dos o tres que quiero mencionar. En el proyecto de ley enviado por el Presidente se quiere introducir un tema bien delicado: que la Contraloría tenga acceso a las cuentas de los funcionarios públicos. Eso es delicado en nuestro sistema. No hay una diferenciación respecto de la calidad del funcionario: no se dice si aplica al que administra bienes, recursos, o a todos por igual. Además, existen herramientas. La Contraloría —como mencionó Joaquín— tiene la toma de razón, la potestad dictaminante y la potestad de auditoría. La contralora ha llegado hoy a determinados resultados sin ejercer ninguna de esas potestades, sino básicamente mediante cruces de datos, cruces de información y uso de bases de datos. No hay ninguna de las competencias que contempla la Constitución ni la ley de la Contraloría que haya sido ejercida en este caso. Lo tradicional es que la Contraloría, para llegar al mismo resultado, utilice potestades como la auditoría, emita un informe transitorio y luego un informe definitivo, haga los reparos correspondientes y, si el funcionario que administra recursos públicos tiene algún problema, formule los reparos e inicie el juicio de cuentas correspondiente, lo remita al Ministerio Público si procede, o inicie las acciones civiles y las acciones disciplinarias que correspondan. Eso no se ha hecho en este caso: en el tema de las licencias médicas, simplemente se han realizado cruces de información. Y ahí algunos constitucionalistas y administrativistas han planteado: ¿qué pasa con las potestades públicas, que son de derecho estricto y se asignan por ley? ¿Podría haber un problema de constitucionalidad con las competencias que está ejerciendo la Contraloría? ¿Qué va a pasar el 1 de diciembre de 2026, cuando entre en vigencia la ley de datos personales, con la información que se ha ventilado a propósito de los cruces que ha hecho la Contraloría con el SID? ¿Puede entregar y procesar esa información para que, después, toda la prensa se entere de si un funcionario público fue al casino estando con licencia? Dejo planteados estos puntos, porque esta discusión legislativa también es una oportunidad para modernizar nuestro sistema de responsabilidad administrativa, preservando el equilibrio entre eficacia y garantías y fortaleciendo el rol de la Contraloría, pero evitando concentraciones de funciones que afecten el debido proceso. Quedo a disposición de sus preguntas, señor Presidente.