Los invito a ponerse de pie. Esto tiene la formalidad de una comisión. Así que, en nombre de Dios y la Patria, damos inicio a la Comisión de Educación, que tendrá formato de seminario. Señor Secretario, ¿tenemos? No. Estimados colegas, ministros, subsecretarios, académicos, representantes de universidades, centros de pensamiento de nuestro país, señoras y señores: para mí es un honor darles la cordial bienvenida al seminario sobre la reforma al financiamiento de la educación superior, FES. Hoy nos congregamos en el Congreso Nacional con un propósito claro y urgente: conocer las distintas opiniones y miradas que emergen del proyecto de ley que modifica el financiamiento de la educación superior en Chile. Esta iniciativa, que además propone poner fin al Crédito con Aval del Estado, CAE, y avanzar hacia un sistema más justo y efectivo en el cobro de los créditos, nos convoca a reflexionar de modo profundo sobre los alcances y desafíos de la educación superior chilena. Y es, al mismo tiempo, una instancia para que la racionalidad técnica y la deliberación política superen cualquier sesgo ideológico que afecte el resultado de este trazado común.
Del mismo modo, es imprescindible reconocer que esta propuesta no ha estado exenta de críticas y cuestionamientos. Por ejemplo, diversos académicos y centros de análisis advierten que el mecanismo podría generar desigualdades en la contribución de los egresados, pues un profesional podría terminar pagando mucho más de lo que realmente recibió en su formación. También se ha señalado que el marco fiscal del proyecto presenta riesgos de déficit en el gasto público para el Estado, lo que plantea interrogantes sobre la sostenibilidad de la reforma a largo plazo. Además, hay preocupación por algunos cambios que podrían ralentizar la expansión de la gratuidad o disminuir el carácter universal del nuevo instrumento, afectando especialmente a la clase media, a estudiantes de regiones y a las mujeres, quienes han sido beneficiarias significativas de los sistemas actuales de créditos y becas.
Estas críticas no son un obstáculo al diálogo, sino una señal de que esta reforma exige, más que nunca, un análisis riguroso, un diseño bien ajustado y un compromiso con la equidad, la transparencia y la viabilidad institucional. Sabemos que la educación superior es la vía por la cual muchos jóvenes y familias construyen futuro, a través de la movilidad social efectiva. Pero también es ampliamente aceptado que el sistema actual tiene falencias y, como toda política pública, debe ser evaluada y corregida. En ese sentido, este proyecto aspira a dar una señal clara de que la educación no sea una carga insalvable, sino una inversión social con retorno colectivo; que quienes accedan a la educación superior tengan garantía de acompañamiento y que quienes formamos parte del sistema podamos responder con responsabilidad y criterios de equidad.
Durante esta jornada tendremos la oportunidad de escuchar a destacados representantes de universidades, centros de pensamiento y actores del sistema educativo, quienes nos aportarán sus experiencias, inquietudes y propuestas. Su participación es esencial. Queremos que este seminario sea un espacio de diálogo abierto, no de monólogos; un ámbito donde la diversidad de voces enriquezca la construcción de esta reforma y donde juntos tracemos rutas de contribución al debate legislativo, que hoy se encuentra en su segundo trámite constitucional. Gracias por su presencia, por su disposición al debate y por su convicción en que juntos podemos construir.
…un sistema de financiamiento que fomente la calidad, la equidad y la sostenibilidad; en definitiva, un sistema a la altura de las expectativas de nuestras comunidades universitarias y de los anhelos de las familias chilenas. Espero que logremos extraer ideas valiosas y un debate que realmente contribuya a tomar el camino correcto para esta importante reforma del Estado. Muchas gracias.
Señor Secretario.— Presidente, muchas gracias. Solo voy a explicar el sistema de trabajo que se desarrollará durante esta sesión. Conforme al programa que se les ha hecho llegar, esta actividad se extenderá desde ahora hasta las 13:30 horas, en dos bloques: el primero hasta aproximadamente las 12:00, para luego pasar al segundo.
En cuanto a la organización, la primera parte comprende cinco ponencias de investigadores y centros de estudios; la segunda, nueve exposiciones a cargo de rectores de universidades y de exautoridades del Estado en materia educacional. Por encargo de la Presidencia, recuerdo a los expositores que disponen de diez minutos cada uno. Se solicita estricta sujeción a este tiempo para cumplir la pauta de trabajo. Desde acá se controlará el tiempo y se avisará cuando resten dos minutos para que vayan concluyendo sus planteamientos.
De esta manera, Presidente, señoras y señores integrantes de la Comisión, el primer expositor, conectado vía Zoom desde Australia, es el profesor emérito de Economía de la Australian National University, el señor Bruce Chapman, quien ya está en condiciones de iniciar su presentación.
Bruce Chapman.— ¿Pueden escucharme? Gracias. Agradezco la invitación; me siento muy honrado de hablar con ustedes sobre esta cuestión de enorme importancia: la reforma del financiamiento de la educación superior en Chile. Mi colega Lorraine irá pasando las diapositivas; al término de cada una indicaré: “siguiente diapositiva, por favor”.
Siguiente diapositiva, por favor.
Mi exposición se centra en dos aspectos: lo que hemos aprendido de Héctor, Natalia y Lorraine sobre el sistema de créditos estudiantiles en Chile y la necesidad de reformarlo, y la experiencia que he acumulado durante cerca de 40 años. Siguiente lámina, por favor.
Básicamente existen dos tipos de préstamos. Permítanme subrayar primero que el Estado debe participar en los préstamos estudiantiles, porque los bancos, salvo que cuenten con una garantía pública, no suelen intervenir: estudiantes y egresados carecen de garantías reales y, ante un impago, el riesgo queda íntegramente en el banco. Contar con un sistema de préstamos no es extraño; lo determinante es su diseño y cómo distribuye los riesgos entre graduados y Estado.
Hay dos modalidades. La primera es el préstamo con amortización a plazo fijo; en el sistema chileno actual una gran proporción de estudiantes y egresados se encuentra en esta situación. Implica pagar incluso cuando los ingresos son bajos, o en períodos de desempleo, lo que genera morosidad y dificultades de pago.
La segunda modalidad es el préstamo contingente al ingreso (income-contingent loan), en que las cuotas dependen del ingreso corriente. En Australia funciona de modo sencillo: todos los estudiantes pueden acceder; al matricularse no pagan aranceles por adelantado; comienzan a contribuir en el futuro según su ingreso; bajo cierto umbral no pagan; y existe un tope anual de repago del 10% del ingreso. Una vez saldado el monto, la deuda se extingue. La propuesta para Chile difiere en algunos aspectos, sobre lo cual me referiré enseguida.
Los préstamos a plazo fijo presentan problemas que pueden evitarse con aportes basados en el ingreso. El esquema contingente al ingreso beneficia a estudiantes y egresados porque reduce el riesgo de incumplimiento y de tener que pagar cuando no se puede.
Siguiente lámina, por favor. También es positivo para los gobiernos. Cuando las personas caen en mora o quedan fuera del sistema, el Estado pierde la oportunidad de recibir contribuciones más adelante. En algunos países, como Estados Unidos, las tasas de incumplimiento rondan el 25%. Muchas de esas personas atraviesan un mal período o desempleo; en un sistema basado en el ingreso, podrían reanudar sus pagos cuando sus circunstancias lo permitan.
…contingent debt, but it is very much suited to automatic withholding by the tax authorities. I'm so pleased that the Chilean authorities want to go that way. Next slide, please. Now, the analysis from Lorraine, with help from Hector and Natalia, is extraordinary, in my view. They've had great data, and they've put in so much time getting the best possible analysis of all the kinds of things that need to be done to work out if this type of system can work. Importantly, they need to project future graduate incomes, and then they need to do calculations on the various parameters and the subsidies involved, and when the government will get the money. You cannot fault the work that has gone behind this. It's extremely impressive. And it's not surprising, because Lorraine has had very major experience in this area in maybe 12 different countries, and the work is just top rate.
The Chilean reform suggestions are somewhat different to other countries. They share the critical feature that nobody with this repayment obligation pays anything unless their incomes are relatively high, and never more than 8% of monthly income. I don't know what you want to call this. It's not really a loan, because it can go on past for some small number of students. It doesn't stop when it gets repaid, but it will usually stop very soon after. And it's not a tax, because it goes on. So what we should call it is a graduate contribution, and it depends on income, with a maximum period for payment. I think it's very innovative and something that the Chilean reform should be very proud of, because I think it's got some of the great benefits of income-contingent loans, and it also has some extra pluses for government, particularly with the potential for some cross-subsidization, although not very much, and I'll talk about that in a minute.
Next slide, please. Now, there are a couple of reflections. Excuse me, Mr. Chairman, you have two minutes left. Yes, thank you. There are some final reflections on the design. Here's a question or two. Should there be a cap on how much a graduate can contribute relative to the cost of teaching? I think the answer is definitely yes. Otherwise, it will seem to be unfair; it will undermine integrity. I've seen the discussion here, and I think about twice the level of the teaching costs would be appropriate and fair. Is there a case for co-payments by students from the highest family incomes? I think not. The thing about co-payments is that they're used generally to cross-subsidize non-teaching activities, such as administration and, very importantly, research. That's not the role of students, even if they come from high-income backgrounds. Research and administration costs of universities are a public good and have to be provided by general taxpayers, not a select group of students. It is inequitable for those students, and I think if you're going to have a debate about that, you need to be very clear about whether or not there are cross-subsidies for research and why there is not a very clear and visible way of financing research beyond the cross-subsidies from having co-payments, which I think is not a very good idea. Thank you very much.
Muchas gracias, profesor Chapman. A continuación, corresponde la exposición del investigador de Horizontal, señor Santiago Montiel. ¿Se escucha bien? —Sí, se escucha. —Ahí estamos.
Buenos días a los senadores presentes, a las autoridades, el subsecretario y el ministro. Yo vengo a presentar de manera sucinta algunos aspectos que hemos estado analizando del FES desde el Centro de Estudios Horizontal. En honor al tiempo, voy a tratar de hacerlo lo más rápidamente posible. Vamos a pasar por cuatro temas: haremos un diagnóstico de los principales problemas que tenía y tiene el CAE, algunos riesgos y algunos avances que le vemos al proyecto del FES, y unas propuestas de avance. En primer lugar, el principal problema que nosotros vemos del CAE es, efectivamente, el mecanismo de repagos. Depende hoy en día del…
El mensaje que se transmite a los estudiantes es que el deudor, devuelva o no devuelva, no enfrenta consecuencias negativas frente a no devolver los créditos que solicitó. Por ende, hemos visto en el último tiempo un gran crecimiento en la tasa de morosidad, tanto de los egresados como de los desertores, pero principalmente en el segmento de los egresados, con un alza mucho más pronunciada a partir de 2019-2020. Hoy en día, casi dos de cada tres deudores se encuentran en mora. Así, uno de los principales defectos del CAE es su mecanismo de cobranza ineficiente.
En segundo lugar, el CAE tiene un gran problema: muchos deudores terminan contribuyendo varias veces el costo de su carrera, lo que ha generado no solo una sensación de injusticia, sino también una deslegitimación del CAE per se. En 2012 se hizo una reforma para incorporar una serie de beneficios, pero recientes estudios de Gabriel Ugarte muestran que la adopción de estos beneficios por parte de los deudores ha sido insuficiente. Un 28% de los deudores del CAE no ha podido acogerse a los beneficios de contingencia en la renta, a la suspensión del pago por cesantía o al tope de la tasa de interés. Por ende, el problema principal de la deuda del CAE hoy tiene que ver con el stock pre-2012. Como muestra el gráfico, se trata de pocos deudores que, en promedio, tienen una deuda mucho mayor que el resto de la cartera. Por ende, cualquier reforma debería apuntar principalmente a aliviar a ese subgrupo de deudores.
Por último, un tercer problema del CAE que debiera mejorarse son las recargas. Hoy, para que participe la banca, se debe desembolsar un monto adicional al costo de la cartera, las llamadas recargas, que en promedio, en los últimos años, han significado un 15% del desembolso anual. Si bien corresponden al valor presente del trabajo de cobranza que realizan los bancos, también incluyen un delta difícil de estimar destinado a incentivar su participación. Por eso sostenemos que ese desembolso adicional es potencialmente abaratable con un sistema donde el fisco preste y cobre.
Teniendo eso en consideración, vemos que el FES, tal como está diseñado hoy en día con las recientes indicaciones, presenta tres riesgos principales. El primero es que todo lo que se contribuye por encima del costo de la carrera corresponde, en la práctica, a un impuesto a los graduados, es decir, un monto que se entrega al fisco sin contraprestación directa. Hay distintas estimaciones sobre qué porcentaje de estudiantes quedaría afecto a este impuesto. El estudio de Lorraine Dearden estimaba que un 16,6% contribuirá por encima de 1,5 veces el costo de su carrera. La Biblioteca del Congreso Nacional estima que un 26,6% contribuirá más con el FES que con el CAE. Y nosotros estimamos, solo para la universidad, que un 37% de la matrícula de primer año terminaría contribuyendo más que el costo financiero de su carrera. Este es un riesgo muy significativo y, como mencionaba el profesor recientemente, arriesga deslegitimar el sistema porque adolece del mismo problema que hoy complica al CAE.
El segundo riesgo, que seguramente los rectores abordarán con mayor profundidad, es el del financiamiento universitario, dada la brecha entre el arancel regulado y el arancel real. Como el FES financiará solamente el arancel regulado, que es inferior al arancel real, esto generará un desfinanciamiento con cuatro consecuencias en el mediano plazo: primero, disminuirá la calidad; hoy no existe un sistema que financie la investigación y esta se sostiene mediante subsidios cruzados entre carreras, por lo que la calidad tendería a bajar. Segundo, se distorsionarán los incentivos para las instituciones, que se verán inclinadas a ofrecer carreras con una relación arancel regulado/arancel real similar, no necesariamente apuntando a mayor calidad. Tercero, se segmentaría el sistema, porque habría instituciones que no se adscribirían al nuevo esquema y podrían seguir cobrando el arancel real sin las mermas mencionadas; a mediano plazo podríamos tener, por un lado, instituciones adscritas al FES y a la gratuidad con desfinanciamiento y, por otro, instituciones no adscritas que seguirían cobrando su arancel real. Y el cuarto punto es la pérdida de autonomía, por cuanto la matrícula y los aranceles van a estar fijados no por parte de la institución.
...destinó por parte del fisco y van a competir con todas las necesidades de gasto existentes. Y un tercer riesgo que nosotros vemos, muy importante y que ha estado muy en boga a propósito del informe de la Contraloría la semana pasada, es el impacto fiscal que tendría el proyecto. El gráfico muestra el efecto neto “sobre la línea” una vez introducida la modificación por la Contraloría. Es decir, los desembolsos por concepto de aranceles del FES y las contribuciones, todo eso debiese ir sobre la línea, afectando al patrimonio del fisco, y vemos que el efecto neto es un mayor gasto. Por eso los números son positivos, la línea rosada.
Principalmente, los aspectos de ahorro del FES no son atribuibles propiamente al FES: vienen mucho por postergación de la gratuidad, por eliminación de los recargos, por racionalización de las becas; cosas que se podrían absolutamente separar y avanzar sin el FES, es decir, no son propias del mecanismo de contribución.
Lo segundo es que el informe no consideraba comportamiento estratégico de los estudiantes: estudiantes que, previendo un muy buen rendimiento en el mercado laboral, no se incorporen al sistema. Se realizó una solicitud por parte de la Secretaría de la Comisión de Educación del Senado; respondió la Dirección de Presupuestos e hicieron una simulación donde el quinto decil de ingresos no se introducía al FES si es que iba a pagar más de 1,5 veces. Es decir, sensibilizaron solamente para el quinto decil a estudiantes que se autoseleccionaban de manera perfecta, un ejercicio que requiere varios supuestos e información perfecta presente y futura de los estudiantes, y encuentran que esa simulación disminuye en 25% los ingresos que tiene el FES, ilustrando lo sensible que es esta propuesta frente a la eventual no incorporación de los estudiantes de alta renta al sistema. Esto muestra que las estimaciones de ahorro de gasto son muy sensibles a los supuestos subyacentes.
Y por último, para llamar la atención sobre el impacto fiscal: esto no es algo baladí; ha ocurrido antes. Los informes financieros, por ejemplo, de una política pública de alto costo como la gratuidad, subestimaron en 47% los costos de la gratuidad en régimen. Entonces, la Ley de Presupuestos de este año, que considera la gratuidad en 7 deciles, subestimó un 47%; son casi 800 millones de dólares al día de hoy el costo de la gratuidad. Por ende, el informe financiero de esta propuesta es algo que nos deberíamos tomar muy en serio.
Por último, antes de avanzar a las propuestas, nosotros vemos que hay algunos aspectos muy positivos del FES que se hacen cargo de problemas que habíamos detectado. Principalmente, la automatización en el cálculo de cuotas y beneficios es un avance respecto de la situación actual. Si mencionamos que un 28% de los estudiantes no se han acogido a estos beneficios, es porque hay una traba burocrática: deben postular y estar al día con sus pagos para acogerse a los beneficios después de la reforma de 2012. La propuesta del FES plantea que eso se realice de manera automática, lo que nos parece un avance.
Un segundo aspecto positivo es que genera un esquema contingente al ingreso y progresivo en los pagos, con un tramo exento. Es un avance respecto de lo que hoy existe con el CAE, donde todos los estudiantes pagan una tasa pareja. Nos parece adecuado que exista un tramo exento. Un tercer avance muy significativo es que se desbancariza el sistema: el Estado pasa a ser el prestamista y el recaudador, lo que también nos parece adecuado.
¿Qué proponemos nosotros? En síntesis, proponemos pasar a un esquema de crédito contingente al ingreso; volver a la lógica donde cada estudiante tiene una cuenta asociada a su nombre, y donde, una vez que termina de pagar el costo de su carrera, deja de contribuir y no se genera sobrepago, que básicamente es el problema que tiene el CAE hoy en día y que ha causado la deslegitimación que hemos venido observando el último tiempo.
Entonces, ¿qué nos gustaría mantener? Las tres cosas que mencionamos como avance: el mecanismo de cobranza automática, la contingencia al ingreso y eliminar la banca. ¿Qué modificaríamos? Agregaríamos la restricción al copago para eliminar este incentivo y la pérdida de autonomía de las instituciones. Se podría establecer incluso un tope más corto al pago. El proyecto de Sebastián Piñera II contemplaba un tope de 15 años y, después, se condonaba el remanente. Y se propone también la tasa social del 2% y una alternativa de condonación para poner una...
Una noción es que, con las nuevas condiciones que quedarían establecidas para este crédito, se recalculen las deudas originales y se pueda controlar la diferencia entre la deuda actual y la deuda como si la hubieran tomado bajo las condiciones que hoy estamos acordando como razonables. Nos parece que esta propuesta de crédito contingente al ingreso es superior al FES en solvencia fiscal, pues no admite comportamientos estratégicos de los estudiantes; de lo contrario, esta sería la alternativa más atractiva que tendrían. Es más justa, pues ningún estudiante contribuye por encima del costo de su carrera y, tercero, no atenta contra la calidad de las instituciones de educación superior. Muchas gracias.
Gracias, Santiago. Justo en los tiempos; se agradece. Ahora damos la palabra a María Paz Arzola, Coordinadora del Programa Social del Instituto Libertad y Desarrollo.
Aquí estoy, muchas gracias. Voy a poner el tiempo para no pasarme. En primer lugar, gracias por la invitación. Voy a exponer la opinión de Libertad y Desarrollo sobre este proyecto de ley. Voy a compartir mi presentación. Lo que haré es lo siguiente: en primer lugar, por qué estamos hablando sobre este tema —porque hoy día tenemos un sistema, el CAE, que tiene problemas— y, por lo tanto, partiré contextualizando muy brevemente. Después, dado lo estrecho del tiempo, me centraré en los problemas que vemos en el FES en tres dimensiones: sus beneficiarios; las instituciones y el sistema de educación superior; y las finanzas públicas. Finalmente, como conclusión, responderé si el FES, en definitiva, resuelve los problemas del CAE y cómo podemos avanzar.
Problemas del CAE. En primer lugar, el sobreendeudamiento por no acceso a beneficios de pago. Como bien se sabe, el CAE permite rebajar las cuotas o suspender el pago en periodos de cesantía. Sin embargo, hay un porcentaje de deudores que no está pudiendo acceder a esos beneficios, lo que hace que el pago se vuelva muy gravoso. Entre las razones están que uno de los requisitos es encontrarse al día en el pago, lo que probablemente hace que muchas personas pierdan la posibilidad de acceder, y también, como señala Ugarte 2024, la falta de información respecto de la existencia de estos beneficios.
Un segundo problema del CAE tiene que ver con la altísima morosidad, que al mes de junio de este año está en 67,9%. Ahí está la tabla de donde obtuve esa información. Eso probablemente se debe a las expectativas de condonación —debido naturalmente a la promesa del Gobierno durante la campaña—, pero también a las nulas consecuencias que hoy día tiene el no pago. Como ejemplo, la ley de DICOM promulgada en 2020 establece que la deuda del CAE no queda registrada. Además, el CAE hoy día no se está cobrando como debiera.
Todo esto lleva a que el CAE tenga un elevado costo fiscal. Para el año 2026, según el proyecto de Presupuesto, se proyectan 138.000 millones para financiar los subsidios —que son los beneficios y el pago de la recarga—, 493.000 millones para recompra de cartera y 408.000 millones por la ejecución de garantías por no pago.
Problemas del FES en tres dimensiones, según nuestro análisis: en primer lugar, incertidumbre para sus beneficiarios; en segundo lugar, impacto sobre las instituciones y el sistema de educación superior; y, en tercer lugar, riesgo para las finanzas públicas. Respecto de la incertidumbre para sus beneficiarios, a diferencia del CAE —en que el beneficiario adquiere el compromiso por un monto cierto, que es lo que le prestaron—, en el FES el beneficiario queda comprometido a pagar un porcentaje de sus ingresos; por lo tanto, hay incertidumbre respecto de cuánto tendrá que devolver en el futuro. Por eso es más parecido a un impuesto que a un crédito. Esto genera incentivos para que algunos deudores o potenciales beneficiarios no quieran suscribir este beneficio, con todos los efectos que ello tiene en la sostenibilidad del mecanismo, que se basa en subsidios cruzados.
También el FES presenta un riesgo de sobrepago: los beneficiarios podrían terminar pagando mucho más de lo efectivamente invertido en sus estudios. Aunque existe un tope máximo, este sigue siendo demasiado alto; por lo tanto, entre un 30 y un 40 por ciento de los beneficiarios podría terminar pagando por encima del costo de sus estudios. Por último, el proyecto establece un número máximo anual de beneficios para resguardar los recursos públicos. Ello obliga a cautela, pues podría significar el término de un principio que ha orientado la política de educación superior en las últimas décadas: que ningún estudiante con mérito académico quede impedido de cursar la educación superior por falta de recursos. Si no alcanzaran los cupos disponibles para acceder a este beneficio, estudiantes con mérito podrían quedar fuera de la educación superior.
El segundo problema que observamos en el FES dice relación con las instituciones y el sistema de educación superior. Lo expondré muy brevemente, considerando que hay muchos rectores que probablemente disponen de información más precisa. La Superintendencia de Educación Superior calcula que, en 2023, los ingresos por copago de las instituciones de educación superior del sistema ascienden a 1.800 millones de dólares. Obviamente no todo ello se dejaría de recaudar, pero una parte sí tendría un impacto. Además, el FES incrementa la dependencia de las instituciones respecto de recursos públicos, de la determinación de vacantes y de eventuales requerimientos de la autoridad de turno; como hemos visto con la glosa incorporada en los últimos años que exige información sobre remuneraciones de los funcionarios de las instituciones de educación superior, lo que configura una amenaza a su autonomía. En tercer lugar, el contexto en que hoy se desenvuelven las instituciones es altamente desafiante: desarrollo de la inteligencia artificial, automatización y alta competencia global. En ese escenario, plantear topes a los ingresos que estas pueden obtener para desarrollar sus tareas y objetivos parece problemático si se espera que compitan y estén a la altura de lo que se les demanda.
Por último, quisiera referirme al riesgo para las finanzas públicas que introduce el FES, porque el esquema, por sí solo, es deficitario. Si uno revisa el informe financiero, se observa que el proyecto completo representa un ahorro fiscal neto únicamente porque, en paralelo, se posterga la gratuidad, se eliminan becas y se pone término al CAE, que se supone seguirá teniendo un costo muy alto debido a proyecciones muy pesimistas sobre la morosidad y la cobranza. Claramente, si el CAE no se cobra ni se paga, seguirá siendo muy caro y, por lo tanto, cualquier alternativa —sea el FES u otra— resultará menos costosa. Lo que debemos evaluar es cuál es el mejor mecanismo.
Existe, además, alta incertidumbre respecto de los desembolsos e ingresos del FES, porque es muy difícil anticipar el comportamiento de variables clave: la composición de la matrícula; los potenciales beneficiarios que suscribirán este instrumento; las decisiones laborales de los egresados; la evolución de sus ingresos; y, finalmente, cómo decidirán las instituciones de educación superior frente a los instrumentos de financiamiento que ofrece el Estado. La tabla presentada —basada en información de la IPRE— ilustra cómo podrían fluctuar los ingresos asociados al FES y, en definitiva, cómo esa incertidumbre incidirá en las cifras finales.
En consecuencia, no hay certeza de que las proyecciones de gasto del informe financiero del proyecto FES sean realistas; tal como ocurrió con la gratuidad en educación superior, que hoy nos cuesta aproximadamente el doble de lo proyectado originalmente, no está claro que este proyecto vaya a costar lo estimado. Hoy se publicó un artículo en el Diario Financiero; entiendo que su autor, Matías Cedeo, expondrá también sobre este punto.
Adicionalmente, por la forma en que se pretende contabilizar los ingresos y gastos del FES —bajo la línea— existe el riesgo cierto de subestimar el déficit fiscal y las necesidades de financiamiento que generará esta propuesta. Esto es independiente de la eficacia de la cobranza. El problema de fondo es que no corresponde tratar los desembolsos del FES como un activo contabilizable bajo la línea, dada la imposibilidad de valorizarlos como tal, precisamente porque las contribuciones de los egresados son independientes de los desembolsos fiscales destinados a costear los aranceles.
Esto es distinto, como dije al principio, de un crédito en el cual el compromiso de pago tiene que ver con el capital otorgado. Entonces, ¿resuelve el FES los problemas del CAE? Alta morosidad: se espera una cobranza más eficaz, por cierto, pero también hay riesgos que se deben prevenir. Ya hemos visto con el CAE que hubo una promesa de condonación que era totalmente imposible; y, en la medida en que este sistema va a estar en manos estatales, también tendría que haber precauciones para que no se mal utilice en promesas que después no se van a poder cumplir.
En relación con el sobreendeudamiento, la sostenibilidad del FES descansa en el sobrepago de una parte de sus beneficiarios. Por lo tanto, ese es un aspecto que no se resuelve a través del FES. Además, se añade incertidumbre para los beneficiarios en relación con el compromiso de pago que deberán cumplir. Quisiera advertir sobre las expectativas que existen hoy: probablemente hay personas que están pensando que este proyecto implica que a ciertos deudores se les terminará su deuda CAE, y la verdad es que no va a ser así; todo lo contrario: con este proyecto se les comenzará a cobrar. Es importante informar eso.
En cuanto al alto costo fiscal del CAE, el FES también introduce mucha incertidumbre respecto de variables cruciales para la estabilidad fiscal. Además, se observa una posible subestimación del déficit fiscal por la forma en que se pretende contabilizarlo. El proyecto carece de un análisis de impacto regulatorio, insumo que sería muy valioso para anticipar sus efectos sobre el sistema. Por último, el FES representa una amenaza, como ya lo expliqué, para las instituciones y el sistema de educación superior.
En definitiva, el FES no resuelve completamente los problemas del CAE, si bien en teoría introduce un mecanismo de cobranza más eficaz. Por su diseño, contempla el sobrepago por parte de los beneficiarios, añade nuevas amenazas para el sistema de educación superior y representa un riesgo para las finanzas públicas debido a la imposibilidad de anticipar variables clave.
¿Cómo deberíamos avanzar entonces? Y con esto termino. Con un crédito, en vez de un sistema como este que no tiene claridad sobre el monto que deberá retribuir el beneficiario. Un crédito significa comprometer desde el principio el monto prestado más, por ejemplo, una tasa de interés que dependa del costo de financiamiento del Estado; que los pagos sean contingentes al ingreso; que haya topes progresivos y que esto se aplique de forma automática, para que no pase lo mismo que con el CAE, donde la solicitud hace que mucha gente se quede fuera; que haya un plazo máximo de pago al cabo del cual la deuda se extinga, lo que equivale a una condonación ex post, pero centrada exclusivamente en quienes en definitiva no pueden pagar; y que no se limiten los recursos del sistema de educación superior a la capacidad fiscal. Y, lo más importante, asegurar la cobranza, porque sin cobranza ningún sistema será sostenible. Muchas gracias.
Muchas gracias, María Paz. Ahora damos la palabra a Lorraine Derden, investigadora. Tengo entendido que la exposición la iba a hacer Héctor Ríos.
Muy buenos días. Lorraine va a introducir la presentación y cerrar, y yo voy a hablar entre medio.
Muy bien. Entonces, Lorraine está vía Zoom.
Muchas gracias. Voy a dar una introducción muy rápida. Como dijo Bruce, he estado modelando diferentes sistemas de préstamos estudiantiles durante más de 25 años, y surgió una oportunidad, a través de una iniciativa conjunta de la Universidad de Chile, para trabajar con datos chilenos y construir un modelo de financiamiento de educación superior. Mi papel en este proyecto ha sido modelar las propuestas del FES. De hecho, hoy estoy escuchando muchas otras propuestas que podríamos modelar fácilmente, dado el fantástico conjunto de datos con que contamos. Mi objetivo es ayudar a analizar las implicancias para las finanzas públicas y para los estudiantes de distintas alternativas.
Solo quisiera partir destacando, como todos aquí entienden, los problemas que actualmente existen con el crédito CAE. Contar con buenos datos permite mostrarlo con claridad. En esta lámina presento el estado de pago de los estudiantes que ingresaron por primera vez a la universidad en 2017, tomaron un crédito CAE e iniciaron el repago; y pueden ver que, para esa cohorte, el 47,2% tiene la garantía estatal ejecutada.
Es interesante: podemos observar los ingresos promedio de estos titulados a lo largo de seis años desde su ingreso al mercado laboral. Entre quienes cuentan con la garantía, hay personas con ingresos considerablemente altos; y también hay personas que, estando al día en sus pagos, no registran ingresos, de modo que otros terminan financiando sus obligaciones. Esto evidencia problemas reales del sistema actual. Cedo la palabra a Héctor.
Muchas gracias, Lorraine. Mi nombre es Héctor Ríos, investigador de la Universidad Central y co-investigador junto a Lorraine y Natalia. En nuestro análisis buscamos identificar qué aspectos el FES mejora respecto del sistema de créditos vigente y qué elementos podrían perfeccionarse de cara al proceso legislativo en curso.
¿Qué mejora el FES? Primero, aumenta sustantivamente la recaudación en comparación con el sistema actual; reduce la carga financiera de la deuda, facilitando el cumplimiento del pago; protege los ingresos de los contribuyentes o deudores, especialmente ante caídas de ingresos o periodos de desempleo; y elimina la deuda individual, fenómeno persistente en la historia del sistema de créditos en Chile.
Presento algunos resultados de nuestras modelaciones sobre recaudación. Modelamos en base al diseño del FES aprobado en el primer trámite legislativo, que contempla un período máximo de contribución de 20 años, un período de gracia de un año y un límite de pago equivalente a 3.5 veces el costo del grado, bajo supuestos de crecimiento real de salarios del 2%, manteniendo constante el número de instituciones hoy en gratuidad y en CAE que se incorporarían al FES, y sin variación futura en ese número de instituciones. Los resultados son positivos: según nuestras estimaciones, el FES recuperaría el 98.4% de los desembolsos fiscales, lo que implica un promedio de recuperación por estudiante del 94.3%. En perspectiva comparada, estas cifras son muy favorables: los sistemas de mejor desempeño —el australiano, presentado por el profesor Chapman— registran una tasa de recaudación cercana al 80%, y el británico fluctúa entre el 60% y el 80%.
Otra característica clave es la progresividad. En un esquema de contribución contingente al ingreso, las personas aportan según lo que ganan. La introducción de mecanismos de protección y distribución del riesgo, como un umbral de pago, resguarda a quienes no alcanzan ese umbral. Esto permite distribuir equitativamente los subsidios públicos, algo ausente en el CAE, y hacer un uso eficiente y justo de dichos recursos. Asimismo, a las personas a las que les va mejor se les requiere menos subsidio y pueden contribuir un poco más al financiamiento de la educación.
Un tercer elemento es la reducción de la carga financiera para los deudores. En nuestro análisis comparamos la carga del CAE con la del FES y observamos que, en promedio mensual, el pago de la deuda del CAE implica un 15.7% de los ingresos de los deudores. Esto, considerando que la mayoría, al estar en morosidad, no puede acceder al beneficio del tope del 10% incorporado en 2012. La simulación sugiere que, bajo el FES, la carga financiera promedio sería del 4%. Ello haría los pagos más sostenibles en el tiempo, al estar mejor protegidos.
Pese a estos avances, hay aspectos perfectibles. En nuestro primer reporte señalamos la importancia de limitar el sobrepago. En nuestro análisis inicial del reporte...