Estimados colegas, vamos a iniciar la sesión; en nombre de Dios y de la Patria, se abre la sesión. Señora Secretaria, cuenta.
Presidenta, se recibió un oficio de la Quinta Subcomisión en que señalan que, en sesión celebrada el día de ayer, se trató la Partida 24, correspondiente al Ministerio de Energía, ocasión en la cual los miembros de esa instancia constataron que el subtítulo 21, Gastos en Personal, de todos los capítulos y programas de la referida partida para el año 2026, está expresado en valores nominales del año 2025. Sobre el particular, añaden que el jefe de sector de la Dirección de Presupuestos aclaró que esa nueva fórmula de presentar el presupuesto en esta materia se replica en el resto de las partidas presupuestarias, lo que constituye una práctica inédita del actual Gobierno, razón por la cual la Subcomisión acordó por unanimidad enviar este oficio a la Comisión Especial Mixta.
Muchas gracias, Secretaria. La verdad es que esto ya lo habíamos advertido el día que se presentó el Presupuesto por parte del ministro y de la directora de Presupuestos. Se hizo un punto especial sobre este hecho y lo hemos observado con el presidente de la Primera Subcomisión Mixta, el senador Luciano Cruz-Coke, en las sesiones del Ministerio de Economía y del Ministerio de Desarrollo Social; y, obviamente, será un tema ahora en el análisis del Ministerio de Hacienda. Es algo que el Gobierno debe rectificar o aclarar, porque no es posible comparar en términos reales el presupuesto, y ello incidirá en la discusión del reajuste, más habida consideración de que esto no está —o no estaría— consignado en el Tesoro Público, lo que es parte del debate.
Gracias, Presidenta. Disculpe, es un tema puntual. Si la Secretaría pudiera oficiar al Secretario General de la Cámara, porque fracasó la sesión de la Cámara al encontrarse parte de sus integrantes acá. Se cerraron las puertas; es la primera vez que ocurre estando parte de sus integrantes en esta comisión. Se le había informado previamente a Miguel Landeros, pero que quede constancia de que estamos trabajando paralelamente y no podemos estar en dos partes al mismo tiempo. Se lo agradezco, senadora.
Muchas gracias, diputado. Esta sesión estaba citada con mucha antelación para las 11 horas; por lo tanto, era algo que en la Cámara debían haber tenido debidamente consignado y no debía coincidir con el inicio de su sesión. No sé si ello se habrá producido por alguna subcomisión que estuviera funcionando desde más temprano. Entiendo que desde las 10 había algunas subcomisiones en trabajo; la Cuarta, ¿no es cierto? De hecho, me encontré con usted y con otros diputados que iban camino a esa instancia. Entiendo que el diputado Barrera, el diputado Sepúlveda y usted iban a la misma subcomisión. En todo caso, lo vamos a hacer presente. Gracias, colega.
Saludamos al Consejo Fiscal Autónomo: a su presidenta, señora Paula Benavides, que nos acompaña; al vicepresidente, señor Sebastián Izquierdo; al señor Germán González; a la señora Marcela Guzmán; al señor Joaquín Vial; y al gerente de Estudios, señor Mario Aren. Procederemos a darle la palabra a la presidenta para la exposición que corresponde del Consejo Fiscal Autónomo sobre el ejercicio de sus funciones y atribuciones, y luego a las consultas de esta instancia legislativa.
ColegAS, estamos citados hasta las 13 horas. Pediré que podamos dar la palabra al Consejo y, posteriormente, seremos extremadamente rigurosos en el uso de la palabra para las consultas: dispondremos de tres minutos para cada intervención, de modo que todos puedan realizar sus consultas y terminemos en tiempo y forma.
Señora Presidenta, tiene usted la palabra.
Muy buenos días, Presidenta. Por su intermedio, saludo a las senadoras y senadores, y a las diputadas y diputados presentes en esta Comisión Especial Mixta de Presupuestos. Agradecemos la invitación para, en esta sesión, dar cumplimiento a lo establecido en el artículo segundo de la Ley 21.148, que crea el Consejo Fiscal Autónomo y nos mandata a concurrir a esta Honorable Comisión en los meses de mayo y octubre para rendir cuenta sobre el ejercicio de nuestras funciones y atribuciones, y atender las consultas de senadoras y senadores, y de diputadas y diputados.
¿Se está viendo la presentación? Sí, perfecto.
Hemos estructurado esta presentación en cinco capítulos. En primer lugar, presentaremos un diagnóstico de la situación fiscal en 2025, cómo estamos cerrando este año. Luego me referiré a las proyecciones fiscales para 2026, que acompañan el proyecto de Ley de Presupuestos actualmente en tramitación. Posteriormente, revisaremos el análisis de mediano plazo en el horizonte de la programación financiera 2027-2030, que complementa la Ley de Presupuestos para conformar el sistema presupuestario. En el capítulo 4, presentaremos una revisión de la evolución de las acciones correctivas que forman parte del plan de mitigación presentado con ocasión del desvío de la meta de 2024. En el capítulo 5, me referiré al análisis de sostenibilidad fiscal de largo plazo que realizamos en el Consejo a partir de las proyecciones de deuda obtenidas de los modelos desarrollados. Finalmente, cerraré con un resumen de las principales recomendaciones contenidas en el informe que les hemos hecho llegar.
Comienzo con el diagnóstico de la situación fiscal en 2025. Como mensaje principal, queremos resaltar que la proyección de la Dirección de Presupuestos para este año considera un incumplimiento de la meta de balance estructural, fijada recientemente en el Decreto de Política Fiscal —del cual se tomó razón en la Contraloría en septiembre de este año— en menos 1,6% del PIB, proyectándose un resultado estructural de menos 2,2 puntos del PIB, sin que se observen medidas adicionales de reducción del gasto. Este potencial desvío fue advertido previamente por el Consejo Fiscal en su último informe, en el cual consideramos como escenario base un déficit estructural de 2,1% del PIB.
Actualmente, respecto de 2025, no se observan reducciones de gasto adicionales por parte del Gobierno para cumplir la meta de balance estructural. Por otra parte, el plan de acciones correctivas anunciado en el Informe de Finanzas Públicas del primer trimestre de 2025 muestra que no se ha avanzado de acuerdo con lo comprometido. En ese informe, posterior al desvío de 2024, se anunciaron acciones correctivas por 0,58 puntos del PIB, de las cuales solo se han materializado recortes administrativos de gasto por 0,16 puntos del PIB —correspondientes al acuerdo marco que viabilizó la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos de 2025—, y además se están implementando recortes administrativos por 0,12 puntos del PIB. Es decir, en total, medidas de recorte por 0,28 puntos del PIB.
En el cuadro que acompaña esta sección me concentraré en las últimas columnas, que muestran cómo han evolucionado las proyecciones fiscales para 2025. La primera diferencia que presentamos es la existente entre el Informe de Finanzas Públicas actual y el Informe de Finanzas Públicas del tercer trimestre de 2024 —cuando se presentó originalmente la Ley de Presupuestos—. En lo que respecta a los ingresos totales, se acumula una revisión a la baja.
Por el lado de los ingresos totales, la revisión a la baja es de 1,3 puntos del PIB, que equivalen a 4.444 millones de dólares. Por el lado de los gastos totales, los recortes corresponden a menos 0,3 puntos del PIB, 977 millones de dólares. Por su parte, con las variaciones que han experimentado los ajustes cíclicos, tenemos una revisión a la baja de los ingresos estructurales de menos 1,4 puntos del PIB, equivalentes a casi 5.000 millones de dólares. De esta forma, el balance efectivo, originalmente proyectado en menos 1 punto del PIB, se proyecta actualmente en menos 2 puntos del PIB. Y el balance estructural, originalmente proyectado en menos 1,1 puntos del PIB, actualmente se proyecta en menos 2,2 puntos del PIB, es decir, un desvío total de menos 1,1 puntos del PIB.
La última columna presenta las diferencias entre el último IFP del segundo trimestre y el actual. Aquí quisiéramos resaltar una nueva revisión a la baja en los ingresos totales de 0,2 puntos del PIB. De esta forma, para 2025 las proyecciones de ingresos fiscales se han ido ajustando sucesivamente y, como señalaba la lámina anterior, las últimas estimaciones acumulan en total una corrección a la baja de 1,3 puntos del PIB respecto del IFP del tercer trimestre del año 2024, de los cuales 0,2 puntos del PIB corresponden a la última revisión entre este IFP y el del segundo trimestre. En gran medida, estas revisiones se explican por dos componentes: primero, menores ingresos tributarios de los contribuyentes no mineros, menos 1,1 puntos del PIB, casi 4.000 millones de dólares; y segundo, una reducción en las rentas de la propiedad, especialmente por el precio del litio, que equivale a 0,2 puntos del PIB.
Realizadas estas revisiones a la baja, ¿cómo vemos la proyección de ingresos para el año 2025? Para cumplir con la proyección revisada, se requiere que entre septiembre y diciembre la recaudación crezca a un ritmo de 7,2% real anual, frente a un crecimiento acumulado de 6,5% en los primeros ocho meses del año. En particular, si se revisan en detalle las distintas líneas, con la ejecución a agosto vemos una subejecución en rentas de la propiedad y otros ingresos; es decir, van un poco más lentos. Estos dos componentes no fueron considerados en el trabajo de la DIPRES con la misión técnica del Fondo Monetario Internacional, que se enfocó principalmente en ingresos tributarios. Sin perjuicio de ello, podría suceder que en los últimos meses del año estos ingresos se vean favorecidos por factores puntuales; por ejemplo, dividendos de empresas públicas que habitualmente se perciben en ese período y que se registran en rentas de la propiedad.
Por el lado del gasto fiscal, para 2025 observamos que el crecimiento del gasto público se ha venido reduciendo desde un 4,8% anual en el período 2010–2019 a un 2,4% en el último trienio, considerando las estimaciones de la DIPRES para 2025. Esto refleja un esfuerzo de contención en el crecimiento del gasto, que, sin embargo, no ha sido suficiente para lograr el cumplimiento de las metas de balance estructural. De esta manera, el escenario evidencia tensiones y desafíos para sostener la trayectoria de convergencia fiscal comprometida por el Ejecutivo y para evitar que la deuda pública supere el nivel prudente de 45 puntos del PIB.
La combinación de déficits persistentes y desvíos reiterados respecto de las metas de balance estructural, junto con elevados niveles de otros requerimientos de capital que inciden en la evolución de la deuda, ha implicado un mayor acercamiento a ese umbral, proyectándose para este año que se ubique en 42,4% del PIB. Esto refuerza la necesidad de fortalecer la disciplina y la credibilidad de nuestra institucionalidad fiscal, aplicando un criterio prudencial en la conducción de la política fiscal.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) publicó un informe sobre presupuesto por programas y resultados que formula recomendaciones para mejorar la eficiencia del gasto y estrechar el vínculo entre las asignaciones presupuestarias y los resultados de los programas públicos. Por otra parte, es de conocimiento público el informe de la Comisión Asesora para Reformas Estructurales al Gasto Público, que propuso un conjunto de medidas de ajuste y contención del gasto. Ambos trabajos, solicitados por la DIPRES, apuntan a contribuir a abordar los desafíos de este año y los próximos, y podrían ser parte de una agenda de eficiencia del gasto, como planteamos más adelante en las recomendaciones.
Por el lado del gasto, me centraré en la última columna que muestra las diferencias. En total, tenemos una revisión a la baja en los niveles de gasto de 0,28% del PIB, correspondiente a las opciones correctivas mencionadas al inicio de la presentación que se están implementando.
En materia de ejecución, la acumulada a la fecha muestra una expansión de 2,6% real anual, en línea con lo proyectado para este año. No obstante, al observar agosto, se advierten presiones en el gasto corriente: este ha crecido en promedio, en los primeros ocho meses, a una tasa de 2,6% real, frente a una proyección de la DIPRES de solo 0,2% para el año, lo que exigiría, para cumplir dicha proyección, una contracción interanual de 4,7% entre septiembre y diciembre. Por su parte, el gasto de capital muestra una ejecución acumulada a agosto con un crecimiento real de 2,2%, por debajo del 18,1% proyectado. En este sentido, el riesgo se ubica en la composición del gasto. El Consejo ha recomendado que eventuales ajustes recaigan mayoritariamente en gasto corriente, y no en gasto de capital, dada la incidencia de este último en la capacidad de crecimiento de la economía.
Respecto de la evolución de los activos y la deuda, para cerrar la revisión del año 2025, observamos que los fondos soberanos se sitúan en niveles que limitan su capacidad de cumplir los objetivos para los que fueron creados. El Fondo de Estabilización Económica y Social se ubicó al cierre de agosto en 1,1 puntos del PIB, lo que restringe su función de colchón fiscal para enfrentar contingencias y distintos shocks externos, y nos obliga a depender en mayor medida del endeudamiento. Esta situación contrasta con recomendaciones internacionales, como las del Fondo Monetario Internacional, que sugieren para un país con nuestras características —exportador de materias primas y con finanzas públicas más volátiles— mantener activos entre 5 y 7% del PIB, a fin de contar con mayor capacidad para enfrentar eventuales crisis.
Por su parte, el Fondo de Reserva de Pensiones se ubica a agosto en 2,9 puntos del PIB. Cabe señalar que este fondo enfrentará presiones derivadas del incremento del gasto previsional, tanto en el mediano como en el largo plazo: en el mediano, por el proceso de incremento de la PGU, y en el largo, por el envejecimiento de la población asociado a la transición demográfica. Ello refuerza la importancia de fortalecer su rol en apoyo a la sostenibilidad fiscal frente a estos desafíos.
En el contexto de la Ley 21.735 de Reforma Previsional, promulgada en marzo de este año, se dispuso que el Ejecutivo presentara un proyecto de ley para regular los aportes y retiros de los fondos soberanos y apuntar a su recomposición, el cual está ingresado y ha iniciado su tramitación en la Cámara de Diputados. Y si bien el Consejo aún no ha analizado en detalle este proyecto, quisiéramos destacar la importancia de esa discusión y también...
de que se puedan establecer reglas claras, entre otras, para contar con estrategias de recomposición gradual del Fondo de Estabilización Económica y Social y del Fondo de Reserva de Pensiones, y también reglas claras para establecer metas para ello. Dado que, como he señalado antes, la acumulación de activos resulta clave para tener más certeza de la capacidad que tenemos como país para enfrentar contingencias, por un lado, y compromisos de largo plazo, por otro.
Según las proyecciones de la DIPRES, en el Informe de Finanzas Públicas, los activos del Tesoro Público pasarían de 4,3 puntos del PIB en 2025 a 3,8 puntos del PIB en 2030, al final del horizonte de la programación financiera. Y, si bien esto disminuye presiones sobre la deuda pública, no resulta consistente con una recomposición de los fondos soberanos ni con metas explícitas para su acumulación. Por lo tanto, como Consejo, reforzamos la necesidad de que el balance estructural converja lo antes posible, al menos a un equilibrio, de manera que sea efectiva la posibilidad de reconstruir estos fondos.
En lo que respecta a la deuda, de acuerdo con el último Informe de Finanzas Públicas, la DIPRES prevé que esta cierre en 42,4 puntos del PIB. Esto representa un alza de 0,7 puntos porcentuales respecto del cierre del año anterior, que se ubicó en 41,7 puntos del PIB. De esta forma, la deuda ha mostrado un aumento continuo desde la década anterior, a partir de la gran crisis financiera global de 2008-2009. Aunque cabe destacar que ha reducido su ritmo de crecimiento anual desde 2,2 puntos porcentuales del PIB promedio entre 2010 y 2019 a 1,6 puntos porcentuales entre 2023 y 2025, según lo proyectado por el Consejo.
Por el lado de la deuda neta del Gobierno Central, es decir, deuda bruta menos los activos del Tesoro, se proyecta que cierre en 38,1 puntos del PIB. Esto representa un aumento de 0,9 puntos porcentuales en relación con el cierre anterior. Cabe señalar que la deuda neta sí mantiene el ritmo de crecimiento anual de la década anterior, con un incremento de 2,1 puntos porcentuales del PIB. De esta manera, la evolución de la deuda bruta y la deuda neta refuerzan la importancia de contar con una trayectoria de balance estructural que contribuya a estabilizar la deuda en el mediano plazo.
Paso a continuación a referirme a las proyecciones fiscales para 2026. En relación con los ingresos, el escenario fiscal que proyecta la DIPRES para 2026 es exigente. Por un lado, las proyecciones consideran incrementos con un significativo grado de incertidumbre, como la recaudación asociada a la Ley de Cumplimiento Tributario, y por otro, se requieren esfuerzos importantes de contención del gasto. Esto obliga a un monitoreo activo de las proyecciones de ingresos para 2026 y a un compromiso efectivo de todos los actores políticos para una contención real del gasto.
De acuerdo con las proyecciones del último IFP, los ingresos efectivos del Gobierno Central se estiman en 22,9 puntos del PIB. Esto supone un crecimiento real anual de 4,7% en relación con los ingresos proyectados para 2025, estimados en 22,4 puntos del PIB. Pese a la corrección a la baja en los ingresos de 2025, se proyecta una recuperación en 2026 y, en particular, para los ingresos tributarios del resto de contribuyentes, que se ubicarían en 17,5 puntos del PIB, superior en 0,5 puntos porcentuales a la estimación del año previo.
Tenemos, entonces, este incremento estimado en la proyección de ingresos y, por otro lado, la incertidumbre a la que me refería, en particular respecto de la recaudación asociada a la Ley de Cumplimiento Tributario, cuyo informe financiero estima un aporte adicional en 2026 de 0,36 puntos porcentuales del PIB en comparación con 2025 y, en términos acumulados, de 0,73 puntos del PIB.
En materia de cumplimiento tributario, se proyecta un aporte en régimen de 1,47 puntos del PIB; sin embargo, la evidencia recogida por el Fondo Monetario sobre reformas de naturaleza similar muestra ingresos en torno a 0,5 puntos del PIB. Otro aspecto sobre el que queremos llamar la atención, en relación con la proyección de ingresos, es la inclusión de un ingreso transitorio: la recuperación de saldos no rendidos de la Subvención Escolar Preferencial, que planteamos debe tratarse con cautela, ya que estos recursos se incorporan como ingreso transitorio del orden de 200 millones de dólares mediante una norma contenida en el proyecto de Ley de Presupuestos. Por lo tanto, de no aprobarse dicha disposición, correspondería ajustar a la baja la proyección de ingresos para 2026 en el mismo monto y realizar los ajustes de gasto que fueran necesarios para el cumplimiento de la meta.
Un último punto referido a los ingresos, en este caso estructurales, es que los parámetros estructurales empleados en la metodología de balance estructural mostraron ambos un incremento respecto del año anterior. En específico, el PIB no minero tendencial se elevó con una tasa de crecimiento de 2,6% y el precio de referencia del cobre aumentó de 409 a 438 centavos de dólar la libra. Estos dos ajustes en los parámetros estructurales se traducen en mayores proyecciones de ingresos estructurales, cercanas a 0,4 puntos del PIB por el componente no minero y en torno a 0,2 por el ajuste cíclico de la minería. Como consejo, recomendamos considerar con cautela estas cifras, no comprometiendo gastos permanentes frente al riesgo de que estos parámetros pudieran revertirse en los próximos años. Más adelante también me referiré a la recomendación que formulamos respecto de fortalecer estas metodologías.
La expansión de gasto proyectada para 2026 contempla un crecimiento del gasto de 2,5% real respecto de la proyección para 2025. Esto es consistente con la meta de balance estructural de menos 1,1% del PIB y con el crecimiento esperado de los ingresos estructurales. Cabe señalar que esta proyección de crecimiento del gasto incorpora la mantención de las remuneraciones del sector público en valores nominales respecto de 2025. Es decir, no se contemplan ajustes por inflación esperada en el subtítulo 21 de gasto en personal, lo que, de materializarse, constituiría un esfuerzo concreto por contener el crecimiento del gasto corriente. Pero queremos enfatizar que su cumplimiento efectivo es fundamental, debiendo cualquier medida adicional que se adopte enmarcarse dentro del presupuesto aprobado, a fin de resguardar que pueda cumplirse la meta planteada de balance estructural para 2026. Como contrapartida, en caso de que ese esfuerzo no se materialice, se presionaría ostensiblemente el resto del presupuesto para dicho año y, por lo tanto, se pone en riesgo el cumplimiento de la respectiva meta fiscal.
En este gráfico presentamos la evolución de las tasas de crecimiento del gasto público desde 2005 en adelante: un crecimiento muy elevado en el contexto de la pandemia, luego un ajuste fiscal muy importante y un crecimiento que se atenúa en los últimos años, con el 2,6 proyectado para 2025 y 2,5 para 2026. La tramitación y ejecución, en este contexto, de la Ley de Presupuestos 2026 constituyen un desafío y también una oportunidad para contribuir a recuperar la credibilidad de la regla fiscal y enviar señales de compromiso de todos los actores políticos con la trayectoria de convergencia que estamos recorriendo hacia nuestra meta de balance estructural. Tener un nuevo desvío de la meta de balance estructural, sumado a los incumplimientos que hemos tenido en años anteriores, aumentaría la probabilidad de superar en el corto plazo el nivel prudente de deuda, fijado en 45 puntos del PIB. En ese contexto, nuestro principal mensaje para este Presupuesto 2026 es que será esencial monitorear tanto la evolución de los ingresos como las presiones de gasto, para hacer correcciones oportunas y eficaces que aseguren el cumplimiento de las metas de balance estructural.
Paso a continuación al análisis de mediano plazo. Lo que vemos en las proyecciones del 27 al 30 es que la diferencia proyectada entre el gasto que es compatible con las metas de balance estructural...
Y el gasto que ya está comprometido sigue siendo acotado, y esto, de alguna forma, limita la capacidad del Ejecutivo para enfrentar eventuales contingencias y también para implementar prioridades programáticas de un próximo gobierno. La proyección de las denominadas holguras fiscales es de alrededor de 0,13 puntos del PIB en promedio en ese horizonte, lo que muestra una leve mejora respecto de las estimaciones previas; sin embargo, creemos que este espacio sigue siendo reducido y, sobre todo, no permite financiar nuevos compromisos de gasto relevantes sin contar con ingresos permanentes adicionales. En este periodo, para cumplir esas metas, el gasto debiera crecer en torno a 1,2% real anual en promedio.
Otro aspecto que quisiéramos resaltar respecto del mediano plazo es que estas holguras se dan en un contexto de déficits fiscales persistentes y de un acercamiento acelerado al nivel prudente de deuda, además de estar sujetas a diversos riesgos y presiones fiscales. El leve alivio que observamos en las holguras a mediano plazo, respecto de la proyección anterior, obedece también a la actualización de los parámetros estructurales realizada por los comités de expertos —a lo que ya me referí—, elevando el PIB no minero tendencial y el precio de referencia del cobre, y a la proyección del precio efectivo del cobre en los escenarios fiscales. Este cambio en los parámetros estructurales explica un incremento, en promedio, de 0,6 puntos del PIB a 2030.
Por su parte, la estimación del precio del cobre proyectada hacia adelante considera una disminución real desde 434 centavos de dólar la libra a 396 en 2030, lo que genera una brecha creciente y más negativa respecto del precio de referencia, que, como señalé, se ubica en 438 centavos de dólar la libra, y conlleva un ajuste cíclico creciente que llega a 0,6% del PIB.
Un último elemento a considerar respecto de las proyecciones de mediano plazo es que este cálculo de holguras incorpora únicamente los gastos comprometidos para el cumplimiento de obligaciones legales y la continuidad operacional de los servicios y, en inversión, aquellos compromisos adquiridos y el arrastre de proyectos. Es decir, estas cifras de gasto comprometido no consideran presiones adicionales que pueden ocurrir en ese horizonte, como incrementos reales en remuneraciones y en la subvención educacional, ni tampoco los requerimientos para mantener los niveles de inversión pública, por ejemplo, como porcentaje del producto. Dichas inversiones consideran una disminución, en este horizonte, de un punto porcentual del PIB hacia el final de la década en comparación con 2025.
Las holguras, o espacio fiscal, por lo tanto, podrían ser menores o incluso negativas respecto de lo proyectado por el Gobierno, considerando estos elementos. Ello eleva la importancia de contar con mayor detalle y transparencia en los supuestos de esta programación financiera y, en paralelo, avanzar en nuestra institucionalidad fiscal hacia un marco fiscal de mediano plazo con mayor información sobre las proyecciones de gasto de los distintos programas públicos.
Respecto de la deuda, vemos una probabilidad significativa, cercana al 50%, de que el nivel prudente de deuda sea sobrepasado hacia 2027. La trayectoria de la deuda en los últimos años ha estado determinada por dos factores: por los déficits efectivos, que en la última década han promediado 3,1 puntos del PIB, y por otros requerimientos de capital bajo la línea, que en promedio equivalen a 1,7 puntos del PIB. Las proyecciones que presentaremos a continuación muestran que la trayectoria central se ubica levemente por debajo del nivel prudente en el escenario base; sin embargo, en escenarios alternativos, o considerando el riesgo inherente a dichas proyecciones, la probabilidad de sobrepasarlo es cercana al 50%.
Esta situación, creemos, no debe conducir a cambiar el nivel prudente por uno más alto, sino a mantenerlo como una referencia permanente y a aplicar los ajustes que sean necesarios para restablecer la trayectoria fiscal.
El 45% fue definido considerando factores estructurales de nuestra economía, como su tamaño, productividad y la dependencia de ingresos volátiles, como los del cobre; por lo tanto, modificarlo en el contexto actual debilitaría la señal de disciplina fiscal y podría erosionar la credibilidad de la regla ante los mercados. A juicio del Consejo, mantener el nivel prudente vigente es especialmente relevante, considerando que la deuda ha aumentado en los últimos años, que han crecido los gastos por intereses y que existe el riesgo de repetir episodios previos de deterioro en la calificación crediticia. Los ejercicios que mostraré de escenarios alternativos, bajo supuestos de menores ingresos o de déficits estructurales más persistentes, muestran que se sobrepasaría el umbral de 45% de deuda en 2028, en una senda incompatible con la sostenibilidad fiscal de largo plazo. Creemos que sobrepasar el nivel prudente de deuda no sería solo un incumplimiento de la regla fiscal dual (balance estructural y nivel prudente de deuda), sino que implicaría también —y queremos enfatizar esto— que una proporción cada vez mayor de los recursos públicos se destinaría al pago de intereses en vez de financiar políticas sociales y de inversión, lo que afecta la calidad de vida de la ciudadanía. Solo en 2025, el pago de intereses se espera que llegue a 1,3 puntos del PIB, equivalentes a 4.416 millones de dólares. Esto equivale al presupuesto aprobado para el mismo año del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (1,2 puntos del PIB) y es tres veces superior al del Ministerio de Desarrollo Social y Familia (0,4 puntos del PIB). Además, de acuerdo con diversos informes recientes de clasificadoras de riesgo, una trayectoria ascendente de la deuda pública y un menor respaldo de activos del Tesoro Público podrían traducirse en un deterioro de la nota si no se consolida el compromiso fiscal en el que estamos embarcados. Este gráfico muestra que no se trata de un proceso reciente, sino de una trayectoria sostenida de aumento de la deuda pública y de la deuda neta a partir de 2008-2009, junto con una reducción —las barras grises— de los activos del Tesoro Público como porcentaje del PIB.
Paso muy rápidamente a revisar el plan de acciones correctivas. Con el nuevo marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, fortalecida en 2024, cuando se produce un incumplimiento de la meta durante el año, el Ministerio de Hacienda debe presentar acciones correctivas y el Consejo emitir su opinión fundada respecto de ellas, lo cual se realizó mediante nuestro informe en el mes de mayo. En este informe seguimos monitoreando dicho plan, actualizándolo con la información publicada en el último Informe de Finanzas Públicas (IFP). Observamos que se proyecta una mejora en el balance efectivo menor a la prevista, producto de la evolución que ha tenido el plan de mitigación inicialmente presentado. La revisión a la baja del efecto esperado se explica por una reducción en el aporte de algunas medidas, la exclusión del seguimiento de otras cuatro medidas y la postergación del año estimado de impacto de otras iniciativas. En particular, hemos tenido revisiones a la baja en las estimaciones de los informes financieros de la reforma paramétrica al Subsidio por Incapacidad Laboral y del financiamiento universitario FES, las cuales ya se habían corregido a la baja en el IFP anterior. En este Informe de Finanzas Públicas se ha dejado de dar seguimiento a iniciativas ya aprobadas: el subsidio a la tasa de interés hipotecaria, el subsidio eléctrico, la recuperación de saldos no rendidos de la Subvención Escolar Preferencial (SEP) y la suspensión de bonos objetados técnicamente. Estas dos últimas, de acuerdo con lo informado por la Dirección de Presupuestos (DIPRES), han sido excluidas del plan de mitigación al haberse incorporado mediante normas en el articulado del Proyecto de Ley de Presupuestos 2026. Respecto del subsidio eléctrico, los informes entregan una explicación indicando que ha sido retirado de la provisión para financiamientos comprometidos. Cabe mencionar que la iniciativa que busca recuperar saldos de la SEP está articulada en el proyecto de Presupuestos con una estimación cercana a 200 millones.
Si hubiese modificaciones en la tramitación, debiese ajustarse la proyección de ingresos en el mismo monto que se realice. Por último, vemos también que se ha postergado el inicio del impacto fiscal de algunas medidas: la reforma al SIL y el financiamiento de la educación superior, que comenzarían a incidir en 2026, sin efectos en el balance de 2025. Y, respecto de la aplicación de la medida de limitar la reposición de vacantes por incentivos al retiro, conocida como el 3x1, se posterga en el seguimiento desde 2026 a 2027. No obstante, DIPRES indica que el valor correspondiente al año 2026 estaría incorporado en el proyecto de Ley de Presupuestos de dicho año, aunque no se especifica el monto exacto.
En conjunto, estas modificaciones implican que para el año 2025 las medidas legislativas acumulan una revisión a la baja de 0,25 puntos del PIB respecto del plan inicial. Para 2026, la reducción acumulada alcanza a 0,15 puntos del PIB, y para el horizonte de programación 2027-2029 se observa un recorte promedio de 0,13% del PIB. Como Consejo, observamos que no se estaría cumpliendo el plan de acciones correctivas tal como fue planteado inicialmente tras verificar el incumplimiento de las metas, dado que los montos siguen siendo corregidos a la baja en el horizonte de proyección. También planteamos la necesidad de que se entregue mayor desagregación en los distintos Informes de Finanzas Públicas para tener una mejor trazabilidad de estas medidas y de su registro.
Por último, el análisis de sostenibilidad de largo plazo. Tenemos un escenario base y tres escenarios alternativos, que presentaré muy resumidamente, basados en la información disponible en este último IFP y en los datos macroeconómicos del IPOM de septiembre del Banco Central. Los escenarios alternativos que hemos planteado son: menores ingresos no mineros a los proyectados desde 2026 en adelante —en particular, suponemos una menor recaudación a la prevista por un punto del PIB—; un balance estructural permanente de -1,1 puntos del PIB —es decir, que se cumpliera en 2026 con -1,1 puntos del PIB y no se siguiera la senda de convergencia fiscal hacia adelante, ¿qué pasaría?—; y, por último, ¿qué ocurriría si mejoramos el crecimiento tendencial de nuestra economía en un punto porcentual, o si este disminuye un punto porcentual por debajo del escenario base en el largo plazo?
Los resultados muestran que el balance efectivo del Gobierno Central convergería a cero en 2030, en línea con el balance estructural. Los gastos por intereses seguirían aumentando desde 5,8% del gasto público en 2024 a 8,2% en el largo plazo, equivalentes a 1,9 puntos del PIB. La deuda bruta se ubicaría en torno al nivel prudente, en el escenario base, durante todo el horizonte de proyección, y la deuda neta se estabilizaría en torno a 40,9% del PIB en el largo plazo. Los activos del Tesoro, por su parte, caerían a 3,4% del PIB en el largo plazo, disminuyendo, en el caso del FES, desde 1,2 puntos del PIB en 2024 a 0,3 en el largo plazo.
No obstante, cuando complementamos esta estimación determinística, que es el escenario central, con un modelo estocástico que contempla los riesgos normales de la variabilidad de los supuestos detrás de estas proyecciones, vemos que la probabilidad de que la deuda bruta supere el nivel prudente es de 48,7% en 2027. Es decir, si enfrentamos shocks que provoquen, por ejemplo, un menor crecimiento del PIB o mayores gastos públicos —riesgos de tipo de cambio, de tasa de interés, etc.—, o una crisis económica, podrían significar que se traspase este umbral prudente.
En cuanto a los escenarios alternativos, en el caso de menores ingresos no mineros por un punto del PIB, aumentan, por supuesto, el déficit efectivo y el estructural; hacia 2050, los intereses superarían 4 puntos del PIB, mientras que el déficit efectivo superaría 3,4% del PIB y la deuda bruta sobrepasaría 75% del PIB, avanzando a niveles que la harían insostenible. En el segundo escenario alternativo,
De mantenerse un déficit estructural permanente de menos 1,1, vemos que la deuda bruta superaría el nivel prudente en 2028, se situaría en torno al 70% del PIB en el largo plazo y los intereses alcanzarían aproximadamente 3,8% del PIB en 2074, reduciendo el espacio para el gasto primario. Por último, respecto del crecimiento tendencial: con un menor crecimiento, la deuda también supera el nivel prudente y llegaría a 55,8% del PIB en 2074, con intereses cercanos a 2,7 puntos del PIB; mientras que, con un mayor crecimiento tendencial, la deuda caería gradualmente a 36,1 puntos del PIB, disminuiría el gasto en intereses en 0,5 puntos del PIB y aumentaría el gasto primario.
En el gráfico se observan el escenario central y los escenarios alternativos, y en la banda de proyecciones los riesgos que pueden afectar la trayectoria de la deuda y llevarla a superar el nivel prudente. Por lo tanto, en los tres escenarios alternativos, así como en la banda de riesgos del escenario base, vemos una alta probabilidad de superar el nivel prudente en los próximos años. Existen riesgos que podrían implicar desviaciones del escenario base, incrementando el déficit fiscal o los requerimientos de capital; por ejemplo, mayores gastos de inversión, requerimientos de capital superiores a lo previsto, insuficientes fondos para enfrentar una crisis o insuficientes recursos en el FRP para cubrir el gasto asociado a la PGU. Todo ello aumenta la probabilidad de que la deuda bruta supere su nivel prudente.
Como Consejo, consideramos que estabilizar la deuda por debajo del nivel prudente requiere un manejo cauteloso de la política fiscal que lleve el balance estructural a equilibrio lo antes posible, al menos en línea con las metas establecidas, y que se adopten medidas que fortalezcan la sostenibilidad de largo plazo, permitiendo que la deuda se aleje de ese nivel prudente con alta probabilidad.
Cierro con las principales recomendaciones de este informe. Formulamos cinco recomendaciones:
Primero, implementar reducciones de gasto corriente adicionales en lo que resta de 2025 para reducir o minimizar el desvío respecto de la meta de balance estructural. Recomendamos al Ministerio de Hacienda y a la DIPRES adoptar reducciones de gasto corriente de rápida ejecución en lo que queda del año para minimizar el desvío proyectado.
Segundo, mantener el umbral de 45% del PIB como ancla permanente e implementar la reglamentación pendiente de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal, fundamental para resguardar la credibilidad de la regla. Reiteramos esta recomendación, dirigida a la próxima administración, de preservar el nivel prudente de deuda de 45 puntos del PIB como referencia fiscal permanente y evitar modificarlo frente a un eventual acercamiento o sobrepaso. En tal caso, recomendamos que las respuestas se centren en ajustes fiscales y no en flexibilizar las metas. Ello exige, en el corto plazo, medidas de contención y eficiencia del gasto y, con una mirada de mediano y largo plazo, fortalecer la eficiencia de la recaudación y fomentar una mayor capacidad de crecimiento económico. También es relevante transparentar los supuestos con los que se proyecta la deuda pública, incluyendo información más detallada de la variable otros requerimientos de capital. Por último, recomendamos que el reglamento que debe dictarse conforme a lo mandatado por la Ley de Responsabilidad Fiscal, que regula entre otras cosas los desvíos de las metas, acote razonablemente las causas extraordinarias y precise aspectos sobre la naturaleza de las medidas correctivas y su rendición de cuentas, asegurando que sean aplicables e implementadas por el Poder Ejecutivo.
Tercero, seguir fortaleciendo los procesos de proyección de ingresos fiscales y el monitoreo de la recaudación asociada a la Ley de Cumplimiento Tributario. Esto se está implementando con apoyo de una misión del Fondo Monetario; hay avances. Recomendamos continuar fortaleciendo estas proyecciones y publicar sus fundamentos junto con el proyecto de ley de presupuestos. Este documento acompañaba habitualmente la tramitación de la ley; recomendamos que vuelva a publicarse.