“La memoria institucional no debe quedar en personas, sino en la institución”

Voy a abrirme un poco del tema, porque conviene que se entienda lo que normalmente ocurre. Hay que hacer distinciones bastante claras. El reglamento establece una agenda legislativa formal, una lista priorizada que se actualiza cada año y que tiene valor de orientación y de concertación entre los distintos bloques parlamentarios. El problema es que su cumplimiento es difícil de medir, porque no siempre viene acompañado de objetivos verificables. Queda como una gran lista de cosas que se quisieran hacer, tan amplia que al final no se puede medir su alcance.

Y existe otra, que no está escrita, y que yo llamo la agenda efectiva. Es la agenda real, la del día a día. Se va construyendo con las urgencias públicas, con los hechos de coyuntura, con el control parlamentario que se ejerce sobre los funcionarios y con las prioridades que las comisiones le van dando. Eso ocurre en cualquier congreso, no solo en el peruano. Esa agenda no concertada es la que va marcando el derrotero del año legislativo, y no necesariamente conversa con una mirada de largo plazo, ni con las políticas de Estado, ni con la capacidad presupuestal, ni con la implementación en los gobiernos regionales y locales.

Sobre la derivación de los proyectos, el reglamento dice que la vicepresidencia encargada evalúa el tipo de proyecto y, de acuerdo con sus características, lo deriva a la comisión especializada. La norma escrita me parece indispensable, porque establece competencias, etapas, plazos y garantías, da legitimidad al procedimiento y permite saber quién decide, de qué manera y con qué controles.

Pero alrededor del procedimiento existe además un trabajo de revisión técnica, de diálogo y de coordinación. Una comisión necesita conocer los antecedentes, pedir opiniones, contrastar la propuesta con la política sectorial, conversar con las entidades que después van a reglamentarla o aplicarla, y abrir espacios con la ciudadanía y con las empresas. Esa coordinación no debe verse como algo irregular ni excepcional. Es todo lo contrario, es precisamente lo esperable cuando se quiere que una ley funcione.

Un legislador puede tener una propuesta con un propósito legítimo y estar convencido de que atiende un problema real, y yo no dudo de esas buenas intenciones, pero el tema muchas veces exige un conocimiento especializado. Cuando quieres avanzar, aparecen problemas ambientales, contractuales, presupuestales o regulatorios. Por eso el destino de una ley no se decide solo en el texto ni en el reglamento, sino en el sustento técnico, en la coordinación interinstitucional y en la capacidad de construir acuerdos. Una agenda legislativa puede señalar un tema como importante, pero si eso falta, su implementación va a ser difícil.

En esta parte el reglamento no ha variado, independientemente de que hasta hace unos meses el Congreso fuera unicameral y ahora sea bicameral. La estructura del Congreso se divide en dos: la Organización Parlamentaria, donde se encuentra el personal de confianza, que llega y se va con cada congresista; y el Servicio Parlamentario, el staff de profesionales que aporta la continuidad técnica. Son personas que pueden mantenerse diez, quince o veinte años en esos espacios, y terminan siendo el elemento de memoria institucional.

Ahí aparece una combinación importante. La renovación democrática que trae la elección de nuevos parlamentarios debe convivir con una memoria institucional que preserve los procedimientos, los precedentes y la experiencia acumulada. Con cada nuevo congresista suelen llegar asesores nuevos que todavía no conocen la dinámica de la casa. Son profesionales que pueden aportar mucho para oxigenar el debate, pero enfrentan una curva de aprendizaje que no es rápida, porque el trabajo es muy especializado hacia adentro. A eso se suma la presión por presentar iniciativas legislativas, que por momentos parece una carrera por ver quién tiene más producción.

El Servicio Parlamentario está formado en su mayoría por profesionales de carrera. Suelen permanecer muchos años y no dependen de la entrada o salida de los congresistas. En el personal de confianza es distinto: hay un grupo de asesores, no todos, que terminan siendo recontratados por su conocimiento de los procedimientos parlamentarios, después de haber trabajado con otro parlamentario, y eso ayuda a construir las normas. Ahora, entre uno y otro equipo sí hay contrapeso, y la sinergia se da sobre todo en las comisiones. Ahí se evalúa el proyecto de ley que ingresa y se propone a la presidencia de la comisión; ella, si lo considera pertinente, lo lleva a sus miembros para aprobar un dictamen. Que estas personas lleven muchos años no quiere decir que piensen igual, porque nunca es así. Lo que comparten es el conocimiento del procedimiento. Donde a veces puede faltar algo es en la especialización sobre la materia concreta que se discute, y solo en ciertos casos; por eso se piden opiniones a los expertos y a los sectores que tienen competencia sobre el tema.

Por eso creo que es importante preservar la memoria institucional, pero que no quede en personas, sino que quede en la institución, como un gran repositorio. Expedientes completos, trazabilidad de los cambios, criterios, documentación. Hoy, con la inteligencia artificial y otros instrumentos, se pueden tener esos repositorios y ahorrar muchísimas horas de trabajo, y eso permite avanzar varios pasos en vez de repetir lo mismo. Lo que a veces se cree es que con el reinicio de un periodo parlamentario todo vuelve a cero, como si no hubiera habido debates en los años anteriores. Ahí es donde se pierde bastante.

Lo que sí considero que se ha descuidado mucho es la coordinación interinstitucional. Si de verdad quieres enriquecer el trabajo, no importa tanto si el profesional tiene o no experiencia interna en el Parlamento; lo importante es el conocimiento que trae desde afuera. Y la producción legislativa se termina de legitimar con la disposición, que debería tener cualquier congreso del mundo, de coordinar con los actores directa o indirectamente involucrados.

Para mí, estabilidad regulatoria no significa congelar las reglas ni impedir que el Estado las mejore. Significa ofrecer previsibilidad, que los cambios tengan sustento, que sean evaluados con anticipación y que cuenten con reglas de transición claras.

Las asociaciones público-privadas son un buen ejemplo, porque esos contratos pueden durar varias décadas y no deberían depender de la voluntad del gobierno o del funcionario que los inició. Su primera fuente de estabilidad jurídica es que el proyecto responda a una necesidad pública previamente planificada, a una política sectorial y a una evaluación técnica que distintas administraciones puedan comprender y sostener. Es la única forma de generar previsibilidad y de que los cambios que vengan después se entiendan como mejoras y no terminen afectando al proyecto.

La segunda fuente es la articulación del Congreso con el Poder Ejecutivo y con el regulador, y según el tipo de proyecto también con los gobiernos regionales y locales. Todos deben entender qué problema se busca resolver con esa asociación. Si vas a hacer un proyecto a treinta años, hay que preguntarse: ¿qué problema resuelve?, ¿qué riesgos existen?, ¿qué efectos tendría un cambio normativo? En materias tan especializadas, lo que se necesita es coordinación temprana que evite que una decisión razonable desde una perspectiva genere dificultades en otra. El Congreso puede contribuir a fortalecer ese marco y ser un actor que ayude a remover obstáculos, ejerciendo a la vez un control responsable. Eso no le quita legitimidad a futuros cambios.

Y si una regla debe cambiar, importa mucho en qué etapa del proyecto se cambia. Durante la formulación o estructuración puede obligar a actualizar estudios que demandaron recursos públicos y tiempo técnico, y a revisar la asignación de riesgos. En la transacción puede modificar las condiciones de competencia o de financiamiento. Y durante la ejecución contractual puede afectar costos u obligaciones y generar controversias, nacionales o internacionales, sobre compromisos ya asumidos, que se resuelven según los mecanismos previstos en el contrato. La estabilidad regulatoria no es algo rígido, pero debe ser producto de planificación y coordinación, y responder a una necesidad pública bien identificada.

Lo mide. Cuando los potenciales inversionistas se acercan a conocer los alcances de estos proyectos, ya han hecho un estudio de riesgo país y han mirado cuál ha sido el comportamiento en el largo plazo. Tienen las preocupaciones de cualquier inversionista frente a la volatilidad política y coyuntural. ¿Cómo inviertes en un país convulsionado? Además suelen apalancarse con banca internacional, así que tienen que pagar un préstamo mes a mes y necesitan estar seguros de que aquello a lo que entran va a tener cierta estabilidad. Digo cierta, porque en el día a día y en la parte contractual ocurren cosas imprevistas.

Esa tranquilidad se busca asegurar en los contratos de concesión. Estos contratos ayudan a distribuir los riesgos y prevén mecanismos para responder a determinados cambios, porque fue el propio Estado el que aprobó esas reglas, sin importar la gestión. Pero un contrato no congela el ordenamiento jurídico ni exime al concesionario de cumplir las leyes aplicables. Si un cambio normativo altera de manera relevante la ecuación económica o financiera del proyecto, corresponde, según lo previsto en el contrato, activar los mecanismos de restablecimiento del equilibrio, compensación o solución de controversias. Aun así, no quedan libres de problemas: puede aparecer otra norma que involucre su espacio territorial y los afecte, y ahí habrá que ver cómo se resuelve.

Tiene que ver otra vez con la agenda efectiva, con el sentido de urgencia y con la coyuntura. Son iniciativas fragmentadas, en las que de manera muy acotada se quiere cambiar o derogar algo que se cree que no está funcionando o que generó un desequilibrio. Si uno mira, la mayoría modifica o deroga cosas puntuales, vinculadas a esa urgencia que la población pide o que los parlamentarios creen que debe resolverse, y no necesariamente conectadas con el sistema en su conjunto.

Pongamos el tema predial. Puedes cambiar cierta regulación, pero hay que preguntarse: ¿cómo impacta frente a inversiones de otros sectores?, ¿cómo impacta en el ecosistema del lugar?, ¿cómo impacta en la formalización y en las demás actividades? De manera puntual estás cambiando un artículo, derogándolo o restableciendo uno que existía en el pasado, pero el análisis de impacto regulatorio se invoca y no siempre se hace de verdad.

La pregunta es: ¿cuál es el efecto que vas a causar? En lo simple es una modificación; de cara al sistema puedes afectar el derecho de titulación de las personas o frenar inversiones que no estaban conceptualizadas en el problema, porque la exposición de motivos solo plantea el problema puntual que el legislador, de manera bien intencionada, encontró.

Y esto no es exclusivo del Congreso: es un desafío que atraviesa al Estado en su conjunto, en sus distintos niveles de gobierno. A veces se impulsa un proyecto en un ámbito territorial sin conversar con los demás sectores que también inciden en ese espacio, y entonces se corre el riesgo de duplicar esfuerzos o de perder trazabilidad; no por falta de voluntad, sino porque falta una mirada integral del sistema. En ocasiones se mira el árbol y no el bosque. Ahí aparece el problema: el efecto puede no ser el buscado, o se cumple el propósito de quien impulsó la medida, pero se termina afectando a actores que no estaban identificados.

Hay que precisar, porque son dos cosas distintas. Proposiciones puede haber, y pueden ser bastantes. Los proyectos declarativos tienen efectos jurídicos limitados: funcionan como un mecanismo de exhortación del Congreso, con una finalidad principalmente expresiva. Aun así, requieren tramitación y generan carga, y por eso conviene que su volumen no termine congestionando la agenda.

Lo que faltó en el Congreso unicameral, y creo que fue parte del error que se busca evitar con el bicameralismo, es la parte reflexiva. El reglamento establecía que, una vez votado un proyecto en primera votación, había que esperar como mínimo siete días para la segunda. Ese plazo cumplía la función de una segunda cámara, siendo la misma: te daba una semana para reflexionar, sobre todo porque en el calor del debate se incorporan cosas que no pasaron por los especialistas técnicos de los sectores ni por las organizaciones consultadas, y que terminan sin todo el sustento técnico.

¿Qué ocurría en la práctica? Si uno revisa los videos, escuchaba al presidente de la comisión decir, y casi lo puedo frasear, “señor presidente, pido la exoneración de la segunda votación al dictamen de tal cosa”. Con eso se saltaban el espacio reflexivo, se iban a un voto y se aprobaba de inmediato. De ahí venía esa alta producción, que no era de proposiciones sino de leyes. Puede haber doscientas proposiciones legislativas, pero la pregunta es: ¿cuántas leyes salen?

Por eso creo que al haber una segunda cámara debería haber menos leyes. Una segunda instancia incorpora otro momento de deliberación y revisión, y eso puede favorecer una mayor reflexión, aunque no garantiza por sí solo un estándar superior de calidad: lo que se apruebe corresponderá al consenso político entre las bancadas y a lo que la coyuntura del país vaya marcando. El volumen de proyectos de ley presentados no va a disminuir, porque el parlamentario necesita mostrar que está actuando; lo que debería disminuir es la cantidad de leyes finalmente aprobadas y publicadas.

La máquina puede recopilar información de fuentes oficiales, transcribir sesiones, ordenar expedientes, comparar versiones y registrar fechas, votos y autores, todo en tiempos muy reducidos. El criterio empieza cuando hay que determinar qué significa esa información: si un cambio es sustantivo o solo procedimental, qué posibilidades reales tiene una iniciativa de avanzar, a quién puede afectar y qué incertidumbre permanece. Haber trabajado dentro del Congreso ayuda a reconocer precedentes y señales que no siempre se ven desde afuera, pero ese criterio no es exclusivo de quien estuvo allí: también se construye con método y especialización sectorial. La mejor combinación es la tecnología trabajando con especialistas que interpretan la información y la convierten en decisiones.

Uno siempre queda conectado con el Congreso, aunque ya no esté ahí, y siempre es interesante hablar de cómo contribuir a cambiar el chip hacia políticas públicas de largo plazo y con mucha concertación. Quien hace seguimiento legislativo va a encontrar precisamente eso: cuando hay consensos, las normas salen adelante; cuando no los hay, por más buena que sea la norma, queda estancada. Ya sea a través de una norma o de un proyecto de inversión, hay que socializarlo con las personas a las que va a afectar, y no son solo las empresas, es también el territorio. En la premura esos espacios se omiten y después vienen los problemas.

El Congreso cumple funciones esenciales: legislar, representar y ejercer control político. Pero sus resultados se sostienen mejor cuando la agenda legislativa conversa con las políticas públicas, con el presupuesto y con lo que el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales y locales pueden efectivamente ejecutar. Construir consensos no es complicidad. Tampoco es renunciar al control. Es conseguir que las diferencias se procesen dentro de las instituciones y que cada decisión tenga sustento y posibilidades reales de aplicarse. Ese es el reto: una agenda de país que trascienda la coyuntura y los cambios de gobierno.