“Hay mucho trabajo legislativo que es silencioso”

Mucho tiene que ver con la dinámica parlamentaria y con las opiniones sectoriales que se generan sobre un proyecto de ley determinado. El proceso normal es que la comisión dictaminadora consulta a ministerios, entidades y especialistas sobre los términos del proyecto. Y en función de eso, del consenso que se genere, de la presión política y de otros factores sociales y económicos, el texto puede cambiar totalmente.

O sea que el proyecto de ley no es la última palabra, sino todo lo contrario. En la dinámica del Parlamento la idea es siempre perfeccionar. Los parlamentarios lo dicen así, que una ley es perfectible, y el proceso legislativo es eso: los sectores que tienen competencia en el tema tratan de mejorarla.

Y hay otra cosa que está un poco oculta, que es que a veces existe un gran poder para bloquear algunos temas. Puede haber un proyecto de ley muy bueno pero que va contra los intereses de un sector determinado, y ese sector trata de que nunca se debata, o de influir en los tomadores de decisión para que muestren una opinión contraria. Así que depende mucho de factores externos, para bien, para que se debata y se enriquezca, o para mal, para bloquear cierto debate.

Para empezar, no hay que olvidar que el Parlamento es también una entidad política. Todo lo que esté definido en un reglamento o en un procedimiento va a estar siempre supeditado a las decisiones políticas de quienes están ahí.

En el sistema peruano, quien ejerce la presidencia de una comisión tiene muchísimo poder. Tiene el poder de decidir la agenda, es decir, qué cosas se ven y qué cosas no, y también el de elegir a los integrantes del equipo técnico que analiza los dictámenes. Ahí el diputado o el senador tiene la facultad de direccionar el sentido del análisis de una ley.

Una regla no escrita es que un proyecto de ley sin opiniones difícilmente se va a dictaminar. Eso no está en ningún manual ni en ningún reglamento, pero es obvio. Un legislador puede estar muy urgido de que se apruebe su tema, pero si no logra que algún ministerio o alguna entidad, de sociedad civil o de otro tipo, opine o dé su respaldo, quien tenga que dictaminar va a decir con qué respaldo saca ese proyecto si nadie más está dando su opinión a favor.

También está el hecho de que, si bien en los procedimientos hay plazos, esos plazos son temas formales que no se cumplen en la realidad, porque nuevamente es una esfera política. La coyuntura es la que dicta qué cosas se ven primero. Y además no hay un orden prelativo: no es que el proyecto de ley 001 tenga prioridad sobre el 010. Eso le da margen de manejo político a quien esté a cargo de la comisión.

Nuestro Congreso tampoco tiene una tradición de cincuenta años. En el Perú vivimos muchos cambios políticos y hubo varios regímenes militares. La Constitución es del año 93, y antes de los sesenta teníamos congresos que estaban un tiempo, salían y tenían otra Constitución. Lo más cercano a nuestra realidad empezó con la Constitución del 79, que generó dos congresos bicamerales, y eso acabó el 92. Así que de prácticas parlamentarias se puede hablar recién a partir del 95, cuando tuvimos el congreso unicameral que duró hasta 2026.

De lo que recuerdo, antes los proyectos de ley eran evaluados con mayor objetividad técnica. Pero más que prácticas impuestas son lógicas: cómo me pides que saque un proyecto de ley si ni siquiera sé si está bien o está mal.

Lo que sí es cierto, y felizmente en este Congreso bicameral se está corrigiendo, es que ya no van a existir los proyectos de ley declarativos, esas normas que declaran de interés nacional la construcción de un hospital o un colegio. Eso trastocó mucho el debate, porque lamentablemente fue lo que la gran mayoría de parlamentarios priorizaba en sus iniciativas. No tengo la estadística, pero probablemente hasta la mitad de los recursos humanos del Congreso se dedicó a eso en los últimos años, y el debate técnico se perdió mucho.

Va a cambiar mucho, porque para empezar son dos cámaras. En mi trabajo, antes tenía que estar pendiente de lo que hacen 130 parlamentarios y ahora son 190. Quienes siguen los debates van a tener que tener muy claro que la posición que asuma una comisión en Diputados no va a ser la misma que en Senadores. Es una lógica doble, doble trabajo, más ojos viendo el tema.

Creo que es saludable, porque en algún momento hemos tenido malas experiencias con normativa aprobada sin mucho debate. El lado positivo es que va a haber más ojos, más análisis y más esperanza de que la regulación que sale del Congreso tenga un mejor filtro.

El lado negativo es que, por consideraciones políticas, puedan generarse entrampamientos, que las consideraciones técnicas queden de lado y pesen más las políticas. Dependiendo de cómo sea la relación entre senadores y diputados, se pueden llegar a bloquear cosas en el camino. Ese es el riesgo, y es un reto interesante igual. Además probablemente haya cruces, porque mientras sesiona el Senado también va a haber sesiones en Diputados.

Lo más importante de lo que me daba cuenta cuando trabajaba en el Congreso es que hay mucho trabajo legislativo que es silencioso, que no es público. Ningún asesor le va a venir a contar cómo se dio una cosa o con quién habló. Eso permanece muchas veces oculto y da pie a que, por algunas cosas negativas que salen del Congreso, la percepción ciudadana asocie el trabajo del congresista a términos negativos, a corrupción o a favores políticos.

Estando dentro yo valoré mucho el servicio público. Hay muchísima gente valiosa en el Congreso y en el Estado peruano en general que hace su trabajo y trata de hacerlo de la mejor manera posible. Lamentablemente en los últimos años se perdió algo de la meritocracia que existía, porque entró una dinámica de favores políticos y los estándares bajaron. Pero hay mucho esfuerzo de buenos servidores y mucha buena voluntad de servir.

Y la mirada de afuera que tengo ahora es que cuando uno está dentro asume, sin querer, que hay buenos y malos. Después se da cuenta de que en política nadie es intrínsecamente malo ni el otro es Superman. Somos humanos. Habrá legisladores con posiciones muy extremas o difíciles de compartir, pero la labor de quien hace incidencia es dejar la pasión de lado y enfocarse en los objetivos. Todos son representantes y nadie llegó al Congreso por una varita mágica, llegaron por votos, así que tienen legitimidad para expresar sus opiniones. Uno tiene que tratar de identificar qué genera empatía y qué genera interés en el parlamentario, para ver si eso encaja con los objetivos que uno tiene. Todos los congresistas son valiosos y todos merecen respeto, porque todos tienen el poder de un voto.

Objetivamente hablando, alguna vez revisé cómo iba la producción legislativa del Congreso anterior comparada con otros y no había mucha diferencia. Lo que sí hacía la diferencia era la cantidad de proyectos declarativos, que infló demasiado el conjunto de normas que se planteaban. Quienes siguen el trámite dicen que hay mucha sobrerregulación porque para ellos un proyecto de ley es un proyecto de ley, no se ponen a ver el detalle de qué contiene cada uno.

Con este parlamento bicameral va a haber mejores filtros y creo que ese problema se va a superar, porque las propuestas declarativas ya no se pueden presentar como proyecto de ley. Se pueden presentar como moción, como una declaración política, pero no como proyecto. Ahí ya se filtra una gran parte de lo que estaba en agenda, y con el filtro de las dos cámaras vamos a tener mejor legislación y menor cantidad de legislación.

Y hay algo muy importante que conviene que se sepa: quien tenga interés en políticas públicas también tiene voz en la discusión. Uno no tiene que ser del Congreso ni del Ejecutivo para opinar. El expediente digital permite poner el DNI y mandar una opinión sobre un proyecto de ley. Y no se queda solo en la web: el órgano pertinente tiene la obligación de mandar un oficio a la comisión evaluadora diciendo que en esa semana o en ese mes han opinado tales personas y cuál fue su opinión. Eso no garantiza que la opinión se integre al dictamen, pero existe la obligación de evaluarla al menos parcialmente.

Se lo digo como ciudadano común. Cualquier institución, ONG, empresa o gremio puede entrar a la mesa de partes virtual y mandar un correo diciendo que el proyecto tal le parece bueno o malo, y ahí queda su opinión. Hay un gran desconocimiento sobre esto, y me imagino que hay quienes no lo tienen claro o no se quieren involucrar porque lo ven difícil. Pero todos tenemos un rol de hacer seguimiento a lo que hace el Congreso, y hay herramientas para expresar nuestras opiniones. La incidencia ya es otro nivel, pero lo más primario está al alcance de la mano.

La inteligencia artificial es una herramienta, no va a reemplazar al humano. La mirada inicial que le da a alguien que tiene que hacer seguimiento a muchos temas en el mismo día es muy útil. Por ejemplo, buscar una palabra clave y ver qué dijeron. Si el premier habló de pesca o de minería, uno identifica qué dijo, en qué extracto y en qué minuto, y ya tiene la idea inicial de por dónde va. O revisar las opiniones sectoriales para ver si se trató un tema específico. En esa etapa inicial de recopilación de información ayuda muchísimo.

Me imagino que con el tiempo podrá ser mejor entrenada y volverse una herramienta más fuerte, capaz de decir qué ha dicho un mismo legislador sobre un tema a lo largo del tiempo. Se puede alimentar y dar más elementos para tomar decisiones de análisis. Me parece bien y creo que tiene mucho potencial, porque hay muchas cosas que demandan investigar y a veces faltan manos. En el Perú estamos pasando a una doble cámara, hay más cosas a las que hacer seguimiento y hasta va a haber cruces de sesiones.

Lo importante es que sea vista como una herramienta complementaria. No creo que llegue a reemplazar a la persona, al menos ahora. Y creo importante que quienes estén a cargo lo dejen claro, porque sería fatal que alguien pondere más lo que diga una herramienta que lo que pueda decir, de manera contraria, una persona con más familiaridad o más experiencia en el tema. Nunca hay absolutos: así como los humanos no somos infalibles, tampoco lo son las herramientas digitales.

Lo normal, salvo que haya un acuerdo de mesa específico, es que todo lo que se quedó a mitad de camino vaya al archivo, por más que haya estado con dictamen y en la agenda del Pleno. La justificación es el fin de la legislatura.

Hay casos excepcionales. Recuerdo que cuando empezó el Congreso del 21 dijeron que los dictámenes de relaciones exteriores se mantenían con vida, pero solo ese caso específico, porque son normas que vienen del Ejecutivo y no es un proceso normal, sino uno que viene del mismo Estado. Fuera de eso, todo muere en el estado en que está.

Lo único que puede pasar es que un congresista pida lo que se llama actualización. Un diputado dice que quiere que se actualice tal proyecto de ley que quedó en trámite en el Congreso anterior. Pero es como un copiar y pegar. Es un procedimiento válido, aunque lo más lógico sería actualizarlo cambiándole cosas y mejorándolo. Y es como una varita mágica que lo revive, pero lo revive en estado cero: tiene que sacar dictamen otra vez, tiene que empezar de cero. Así que en principio no va a sobrevivir nada, y hasta donde sé no hay ningún acuerdo de mesa que haya dispuesto lo contrario.