De los reglamentos, y transmitimos especialmente el saludo de nuestro presidente, el congresista Arturo Alegría García, quien a la vez agradece su asistencia. Tal como lo habíamos anunciado en la primera fecha, el día de hoy abordaremos temas puntuales, como son los procedimientos especiales, dentro de los cuales se encuentra la ley de presupuesto, el procedimiento de urgencia, la reforma constitucional, la acusación constitucional y la vacancia presidencial.
Para ya pasar al desarrollo de los temas, ustedes ya conocen a los expositores; sin embargo, voy a hacer una presentación breve. Como ya lo mencioné, la doctora Leni Palma Encalada, secretaria técnica de la comisión, y nuestros asesores, el doctor Mario Chávez Rabanal y la doctora Judith Córdoba Alba, están con nosotros. Voy a dejar en uso de la palabra a la doctora Leni Palma Encalada.
Muchas gracias. Muy buenos días con todos. Es un gusto volver a verlos en esta segunda jornada de capacitación, tratando de adentrarnos en el funcionamiento de los reglamentos bicamerales. Como ustedes saben, en la sesión del martes pasado, la sesión nos quedó corta y hemos dejado esta parte de los procedimientos especiales para esta segunda sesión.
Quiero empezar evocando algo que es muy familiar para todos nosotros: nuestra casa. En nuestra casa nos movemos con naturalidad, sabemos dónde están las cosas y en qué espacios realizamos cada actividad. Si queremos un cubierto, vamos a la cocina; si buscamos una prenda específica, sabemos en qué cajón del clóset está. Esto ocurre porque conocemos nuestro espacio. Con esa misma naturalidad, la idea es que nos movamos aquí, en nuestra segunda casa, en el Congreso de la República. Si alguien nos pregunta cómo se tramita la reforma constitucional, debemos saber a qué reglamento recurrir, quién es el órgano competente y qué instancias intervienen. Esa es la finalidad de estas charlas de capacitación.
Ahora, es como si nos hubiéramos mudado de casa; estamos cambiando de modelo y necesitamos adecuarnos y conocer los espacios. Debemos saber dónde se encuentra cada procedimiento, qué principios aplican, qué órganos parlamentarios intervienen y el tipo de sesiones. En principio, una casa tiene espacios similares, así como los reglamentos bicamerales tienen una estructura parecida a los procedimientos que ya conocemos en el modelo bicameral, aunque con novedades. Queremos poner énfasis en las variantes que han surgido en muchos de los procedimientos especiales.
Quiero hacer un recuento rápido en cinco minutos de lo que significó la anterior sesión, ya que hay personas que se han inscrito recientemente en esta segunda etapa y también nos están siguiendo por los canales de la comisión. En la anterior sesión, vimos un poco de historia sobre el surgimiento de la bicameralidad, que se remonta al siglo XIII en Inglaterra. Nuestro constitucionalismo peruano, en nuestra constitución histórica, ha reconocido mayormente el sistema bicameral. Solo en las constituciones de 1823, 1867 y la de 1993 fue unicameral, y la tricameral en 1826.
Las características y los pilares fundamentales de nuestro modelo son importantes. Cuando se pregunta cómo es nuestro sistema unicameral, se puede calificar de perfecto, imperfecto, asimétrico o congruente. Esta parte ha sido un poco abstracta, así que lo resumiré en dos minutos. Dos características fundamentales de nuestro nuevo sistema bicameral, y digo nuevo porque el bicameralismo del pasado no ha sido regulado en condiciones similares a las actuales. Primero, es asimétrico. ¿Qué significa asimétrico? Que no es igual. Las funciones de una y otra cámara, Diputados y Senado, cumplen funciones diferentes. Esto se hace para evitar la duplicidad de funciones y otorgar especialidad a cada cámara. La característica principal de la Cámara de Diputados es su función de iniciativa legislativa y control político.
La de Senado, revisora y designación de altos funcionarios públicos. No se repiten, interactúan, sí, pero tienen funciones especializadas, inclusive en el procedimiento legislativo, que como han explicado mis colegas, es unidireccional, es decir, es un solo procedimiento, una sola vía. No se ha registrado ni regulado la figura del reenvío, pero cada uno, en cada etapa, cumple una función diferente.
Otra diferencia que es incongruente tiene que ver con el tema del origen electoral, es decir, cómo han sido elegidos los diputados y los senadores. Como lo explicó el colega Benjamín, cada cámara tiene que cumplir vallas para que un grupo político pueda acceder y tener representación política. Se requiere un 5% de la población electoral nacional y un 5% del número legal de representantes en cada cámara, lo que equivale a seis representantes en diputados y tres en senadores. Esta valla debe cumplirse en cada una de las cámaras, lo que significa que no todos los partidos políticos tendrán representación en ambas cámaras. Algunos partidos, aquellos con mayor porcentaje electoral, tendrán sus bancadas en cada una de las cámaras, mientras que los partidos más pequeños podrán tener representación en una cámara y no en la otra.
Es importante conocer esto, ya que la coordinación política será más difícil, especialmente cuando el procedimiento legislativo es unidireccional y hay funciones especializadas en cada cámara. Por ello, es fundamental entender este tema más denso de la conformación política electoral para conocer quiénes viven en la casa. En una familia, a veces el padre tiene un carácter, los hijos y la madre también, y es necesario conversar para lograr la unión familiar. Esto se refleja en los procedimientos parlamentarios y los mecanismos de coordinación política para que las cámaras conversen, lo cual ha sido pensado atendiendo a la gran dificultad que habrá en el debate parlamentario y en los acuerdos y consensos necesarios para abordar los grandes temas que requiere el país.
Hemos abordado también los principios y las fuentes del derecho parlamentario que nos rigen. A diferencia de las fuentes, los principios sirven para la buena aplicación e interpretación de las normas parlamentarias en caso de vacíos o deficiencias en los reglamentos bicamerales. Las fuentes son el soporte normativo para generar derechos, para generar derecho parlamentario, a través de las normas que emita el Congreso en su unidad.
Hemos visto la estructura, un gran diseño con tres órganos parlamentarios diferenciados y fuertes: la Cámara de Diputados, el Senado y la suma de ambos, el Congreso reunido, cada uno con una organización diferenciada. La novedad está en la conformación del Congreso como tal, que está constituido por 130 diputados y 60 senadores. Su mesa directiva está integrada por los presidentes y vicepresidentes de ambas cámaras. Luego viene la Comisión Bicameral, apoyada por un órgano técnico, y la Junta de Portavoces conjunta de ambas cámaras.
En cada cámara, la estructura es similar a la que tenemos en este Congreso unicameral, con un oficial mayor en cada cámara, un DGP con todas sus dependencias, la mesa directiva y la junta de portavoces. Una novedad es que desaparece el consejo directivo, ya que en la práctica hemos observado que había duplicidad de funciones entre el consejo directivo y la junta de portavoces, así como con la mesa directiva. Esta figura ha sido absorbida por otros órganos y se ha eliminado en diputados y en senadores. En el Congreso reunido no hay oficial mayor, ya que hubiéramos tenido tres oficiales mayores. ¿Quién asume esa función? El oficial mayor de la cámara que preside en el determinado período legislativo. Hemos visto los mecanismos de coordinación.
Justamente para que conversen las cámaras y haya un equilibrio entre ambas, y puedan generarse los acuerdos que se necesitan, nos hemos centrado en las conferencias. Estas conferencias son un mecanismo de naturaleza permanente, tanto para los órganos parlamentarios como para los órganos administrativos de la institución. Se ha establecido que pueden ser facultativas y obligatorias. Las conferencias obligatorias han sido diseñadas para los procedimientos que requieren mayor consenso, como la reforma constitucional y la modificación del reglamento del Congreso. Por otro lado, las conferencias facultativas pueden darse en cualquier momento a instancia de los órganos directivos.
Estas conferencias pueden realizarse entre comisiones ordinarias, entre comisiones ordinarias y especiales, así como entre órganos políticos y administrativos. Está abierto para que, en cualquier instancia y en cualquier momento, se pueda interactuar entre ambas cámaras.
Otro aspecto importante que hemos discutido es el tema de los grupos parlamentarios. En este sentido, se ha avanzado en la reducción del transfugismo, estableciendo la prohibición de crear nuevos grupos parlamentarios diferentes a los que ingresaron producto de las elecciones. En caso de que haya renunciantes o expulsados, podrán optar por integrarse a un único grupo mixto o, por única vez en el periodo parlamentario quinquenal, trasladarse a otro grupo parlamentario existente. Esto no solo reduce el presupuesto, sino que también fortalece a los partidos políticos y respeta la voluntad popular, ya que la población elige a los candidatos en función de su pertenencia a un grupo político.
Asimismo, hemos abordado la función de la comisión permanente, que opera únicamente durante el receso y está conformada por un número igual de diputados y senadores, no excediendo el 20% del total de dichos representantes, lo que en la práctica equivale a 38 miembros. También hemos revisado los procedimientos en el Congreso de la República, que se dividen en procedimientos solemnes y procedimientos legislativos.
En los procedimientos solemnes se incluyen actos como la asunción del cargo del presidente de la República, la recepción del mensaje de la Nación, y otros actos protocolares como efemérides y el aniversario del Congreso. En cuanto a los procedimientos legislativos, hemos comenzado a discutir los procedimientos estrictamente relacionados con la materia presupuestaria, para lo cual se ha conformado en el seno del Congreso una comisión bicameral. Esta comisión también está compuesta por un número igual de diputados y senadores, no excediendo el 20% del número legal de todos los integrantes, es decir, 38, cuyos miembros serán elegidos en cada cámara.
Ahora, procedemos a abordar el procedimiento de la Ley de Presupuesto. Como sabemos, esta es una iniciativa que solo le compete al presidente de la República y debe ser presentada a más tardar el 30 de agosto. Una vez ingresado el proyecto de ley, el presidente del Congreso debe citar a una sesión específica dentro de un plazo máximo de 48 horas, para que el presidente del Consejo de Ministros y el ministro de Economía y Finanzas sustenten ante el pleno las características de la propuesta de la Ley de Presupuesto por un plazo de 60 minutos. Es importante señalar que, en los reglamentos, los tiempos establecidos se aplican únicamente a aquellas autoridades ajenas a la condición de diputado o senador, ya que se ha eliminado el tiempo de debate para los congresistas.
Lo cual no quiere decir que va a ser una eternidad, sino que va a ser establecido por la Junta de Portavoces o la mesa directiva correspondiente. Para las autoridades sí se ha establecido un tiempo, en este caso para el informe y la sustentación de la ley de presupuesto, que son 60 minutos. No son 60 minutos para cada uno, sino 60 minutos entre ambos ministros. Luego de la sustentación, viene el debate, y el reglamento es claro: se trata de los voceros de cada cámara. Los voceros diputados y los voceros senadores, eso va a ser determinado por la Junta de Portavoces conjunta del Congreso. Después de ese debate de voceros de ambas cámaras, se publica en el diario oficial El Peruano por siete días y luego se deriva a la comisión bicameral.
Acá hay algunas reglas que se deben cumplir y aspectos innovadores que se deben implementar en la comisión bicameral. Primero, las sesiones son públicas, como en la mayoría de las sesiones del procedimiento parlamentario, y aquí va la innovación. El artículo 70 del reglamento del Congreso establece que el ministro de Economía y Finanzas debe estar presente en las sesiones en las que se debate y vota el predictamen, así como en todas las ocasiones que sea convocado por la comisión. Esto se ha pensado en la idea de que el ministro es el guía, el que más requiere exponer cada uno de los aspectos que contiene la ley de presupuesto y para absolver las dudas de los integrantes de la comisión.
Ahora, algunos se preguntarán cuántas sesiones tiene la comisión de presupuesto, que va del 30 de agosto al 30 de noviembre, es decir, tres meses de debate. ¿Va a tener que ir a todas las sesiones? Eso será un aspecto que la práctica parlamentaria irá manifestando. Sin embargo, al decir "debe", que es una obligación, el ministro tendrá que acudir, al menos en las sesiones que sea convocado para esta sustentación y ampliación de puntos. La ley del presupuesto es la más importante del país y hay que darle la relevancia que amerita.
En algunos casos, por fuerza mayor o situaciones complicadas, podría ser que el ministro delegue al viceministro o a algún funcionario con capacidad de decisión, pero al menos en las primeras sesiones de sustentación y en la de votación, debe estar presente el ministro de Economía y Finanzas. Además, la comisión puede convocar a cualquier otro funcionario que se requiera, con mandato imperativo de que asista a estas sesiones.
Los acuerdos en la comisión bicameral son por mayoría simple de los presentes, no por mayoría simple de cada cámara. Por lo tanto, si estamos hablando de 38 integrantes en la comisión bicameral, de los cuales 19 son diputados y 19 senadores, el dictamen podría aprobarse con 20 votos, por ejemplo, 19 de diputados y uno de senador, o viceversa. Aquí no se necesita el número equitativo de ambas cámaras, basta con los presentes, entendiendo que debe haber celeridad para no entorpecer la aprobación del dictamen en la comisión, dado que hay plazos constitucionales que cumplir.
Otra innovación importante es que los dictámenes no pueden contener disposiciones distintas a las estrictamente presupuestales. Todos hemos sido testigos de que la ley de presupuesto termina teniendo más disposiciones complementarias, finales y transitorias que los propios artículos de la ley de presupuesto y en materias que no tienen relación directa con ella. Por lo tanto, se ha reforzado un candado normativo en el reglamento.
Una vez aprobado el dictamen con mayoría simple en la Comisión Bicameral, este pasa al Pleno del Congreso, donde se encuentran los diputados y senadores, es decir, los 190 representantes. El debate se llevará a cabo entre el 15 y el 30 de noviembre. El presidente de la Comisión Bicameral sustentará el dictamen en el Pleno, seguido de la invitación al presidente del Consejo de Ministros, quien, en lugar de ser denominado MEF, será referido como PCM. Este último deberá presentar sus puntos de vista, sin manifestar aprobación o desaprobación, sino ofreciendo sugerencias y aportes adicionales respecto al dictamen aprobado en comisión.
Es importante destacar que el ministro ha estado participando activamente en la Comisión Bicameral, lo que facilitará el debate en el Pleno. La intención es que las largas horas de consenso posteriores al debate plenario se minimicen, dado que el ministro estará presente desde la gestación del dictamen. Posteriormente, se procederá a la sustentación del ministro de Economía y Finanzas respecto al pliego de ingresos, lo que marca una diferencia con los otros titulares presupuestarios, ya que el MEF se encargará de la sustentación del pliego de ingresos, mientras que los demás titulares lo harán sobre el pliego de egresos.
Las sustentaciones se han reducido a quince minutos, a diferencia de los treinta minutos establecidos en el reglamento unicameral, lo que requiere una capacidad de síntesis. Esta reducción responde a la intervención activa de los sectores del ministerio en la comisión, lo que ha permitido que el texto de la comisión sea más consensuado y coordinado, con un conocimiento activo desde la génesis de la ley de presupuesto.
El debate entre diputados y senadores se regirá por las reglas que establezca la Junta de Portavoces conjunta. No se ha fijado un tiempo específico para los debates, por lo que la práctica parlamentaria determinará quién inicia y en qué orden, ya sea por cámara o por grupos parlamentarios. Al concluir el debate, se otorgará la palabra al Premier para que exprese su desaprobación o aprobación respecto al dictamen. En cuanto al orden de votación, se considerará primero la ley de presupuesto, seguida de la ley de endeudamiento y la ley de equilibrio financiero. En el Pleno, se requerirá mayoría simple de cada cámara, a diferencia de la Comisión, donde se contabilizaban los votos de los presentes. El reglamento establece que los votos se contabilizarán de manera individualizada por cada cámara.
En lo que respecta a los créditos suplementarios, transferencias de partidas y habilitaciones, se seguirán las mismas reglas de la ley de presupuesto. Es relevante señalar que estos proyectos de ley solo pueden ser presentados por el presidente de la República, ya que las iniciativas legislativas de congresistas sobre créditos suplementarios o transferencias de partidas son competencia exclusiva del Ejecutivo. Además, estos proyectos no pueden contener materia diferente a la presupuestaria, de lo contrario, serán rechazados de plano. El debate en el Pleno se llevará a cabo preferentemente luego de siete días calendario.
Deje de aprobarse, no es necesaria la conformidad de la PCM y la aprobación es de mitad más uno de los presentes de cada cámara en el Pleno. En comisión, en la comisión bicameral, en todos los casos que se ve, siempre es de los presentes y en Pleno de cada cámara.
El siguiente procedimiento especial en el Congreso es el relativo a la Cuenta General de la República. Como les comenté en la sesión anterior, en un inicio habíamos pensado en la creación de una comisión bicameral para la Cuenta General por separado y otra para el presupuesto. Al final, el consenso fue por una sola comisión bicameral y el trámite es el siguiente: la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo, acompañada del informe del Contralor General de la República. El proyecto, como sabemos, se presenta a más tardar el 15 de agosto.
Una diferencia con la ley de presupuesto es que, una vez presentado el proyecto, se deriva de inmediato a la comisión bicameral, sin sustentación previa en el Pleno. Se cita al Contralor General de la República para que informe sobre la auditoría realizada a la cuenta general del año presupuestario anterior. Se convoca a una sesión conjunta en el Pleno del Congreso para que se pronuncie sobre la aprobación o desaprobación de la Cuenta General de la República. El debate y votación deben realizarse dentro del plazo constitucional, que es el 30 de noviembre de cada año, y tiene prioridad en la orden del debate.
El debate plenario se llevará a cabo únicamente con la intervención de los voceros para fijar posición. Con más calma y leyendo los reglamentos, se podrán observar varios aspectos donde se menciona la necesidad de fijar posición. Nos preguntamos, ¿qué es fijar posición? Debe quedar claro que se refiere a pronunciarse a favor, en contra o hacer aportes, pero solo a través de los voceros designados por cada grupo parlamentario.
Si el Pleno no se pronuncia sobre la Cuenta General, como hemos visto en muchos otros casos, no se ha aprobado la Cuenta General desde años atrás. En tal caso, se remite al Poder Ejecutivo el dictamen aprobado por la comisión bicameral. Si el Pleno desaprueba el dictamen de la Cuenta, se remite al Poder Ejecutivo para las acciones de control político que correspondan.
Quiero concluir esta parte con algunas reglas de debate general en el reglamento del Congreso, que no solo aplican a estas leyes de presupuesto, sino a cualquier otra sesión que convoque el presidente del Congreso. Primero, las sesiones ordinarias se desarrollarán de acuerdo con la agenda que apruebe la Junta de Portavoces Conjunta, a propuesta de la Comisión Directiva. Como recordaremos, la Comisión Directiva está integrada por la mesa directiva de ambas cámaras. Estas sesiones involucran ambas cámaras, y la Comisión Directiva consensuará, consultará y propondrá a la Junta de Portavoces el interés de cada cámara para los temas que se deban tratar.
Todas las agendas del Pleno deberán ser aprobadas previamente por la Junta de Portavoces Conjunta, que es la encargada de fijar los tiempos y las reglas de debate en cada sesión plenaria, así como de dar el uso de la palabra. La verificación del quórum, que es importante, se realizará en el Pleno por cámara, siendo un requisito indispensable, obligatorio y vinculante. Si el dictamen o informe es por unanimidad, se procederá a votar de inmediato. Actualmente, el tiempo para la votación es de dos minutos.
En el Pleno, si se ha dejado la salvedad en el reglamento, el presidente del Congreso puede otorgar el uso de la palabra a solicitud o según lo amerite cada circunstancia. Sin embargo, la regla general es que los acuerdos por unanimidad se votan de inmediato. Los cuatro ítems que se presentan son muy relevantes y contribuyen a fortalecer la seguridad jurídica parlamentaria. Los aportes y sugerencias a la fórmula legal que surjan en el debate siempre deben presentarse por escrito y firmados. Observamos en el debate parlamentario que todos nuestros representantes aportan sus puntos de vista, sugiriendo modificaciones a los artículos o integraciones pertinentes.
El discurso verbal en la oratoria política, en el mensaje coloquial, no tendrá una incidencia directa para efectos de que se pueda incorporar a un posible texto sustitutorio. Todo lo que se incorpore a un texto sustitutorio debe estar firmado y por escrito por el parlamentario que haga la propuesta. Esto se complementa con lo que viene a continuación: no se puede modificar la fórmula legal aprobada en comisión sin un aporte o sugerencia producto del debate. A veces, hemos visto que surgen textos sustitutorios del debate, se incorporan y se aprovecha para incluir otros elementos que no fueron planteados, ya sea por iniciativa de los presidentes o de otros, y no quedan registrados ni en el audio ni en el papel. Aquí lo que se busca es que todo el resultado de los textos tenga el reconocimiento de su autor, por seguridad jurídica y también por un tema de publicidad y transparencia. No se pueden aprobar textos con cargo a redacción.
Esto también aplica para las sesiones. Sabemos que, por regla general, las reglas del Pleno se aplican a las comisiones; esto ya está vetado en la práctica parlamentaria, pero se está regularizando de manera formal, normativa y mandatoria en el reglamento. Es importante señalar que esta es una innovación respecto a los textos sustitutorios que se aprueban en el Pleno. Actualmente, hay un debate arduo y amplio en comisión, y el resultado de ese debate, que refleja posiciones políticas, logra un consenso en un texto determinado. Sin embargo, muchas veces, cuando ese texto llega al Pleno, resulta en otro texto totalmente diferente, lo cual no es correcto, ya que se está eludiendo un debate de representantes de la nación que ha tenido un estudio previo.
En la actualidad, el presidente de la comisión tiene la facultad de recoger o no recoger aportes a su criterio, aunque debe contar con consenso para que se apruebe. Sin embargo, con los reglamentos bicamerales, esto ya no será así. El presidente de la comisión solo podrá decidir si se recogen o no aportes, o si se aprueba tal cual el texto aprobado en comisión. En caso de que decida hacer incorporaciones o modificaciones al texto aprobado en comisión, estará obligado a solicitar al presidente del Congreso un cuarto intermedio. Este cuarto intermedio servirá para consensuar entre los demás grupos políticos la nueva versión del texto.
La materialización de ese consenso, que en la práctica se daba de manera verbal a través de compromisos políticos, se realizará de forma más formal. Esto se concretará a través de la firma de los voceros que manifiesten, con su firma, su conformidad con las modificatorias por escrito, y deberá contar con la mayoría simple de firmas de los voceros que representen a cada grupo parlamentario, tanto de la Cámara de Diputados como del Senado, que ratifiquen ese nuevo texto sustitutorio. Este texto sustitutorio, ya con la firma y la votación requerida, deberá publicarse en el portal. Posteriormente, el presidente de la comisión solicitará el regreso del cuarto intermedio, indicando que se ha cumplido con el requisito de las firmas requeridas y que hay un nuevo texto sustitutorio, el cual será sometido a nuevo debate y votación.
En el supuesto de que en ese segundo debate haya más aportes, será necesario realizar otro cuarto intermedio. Sin embargo, ya es una garantía que se regresa al cuarto intermedio con las firmas de la mayoría simple de los voceros, lo que genera indicios de que hay un consenso respecto de...
Y esto no solo es para los procedimientos en el Congreso, sino también para los procedimientos en el Pleno de Diputados y Senadores. Hasta aquí mi intervención con el tema del Reglamento del Congreso. Ahora voy a dar pase a los reglamentos especiales en la Cámara de Diputados y Senadores, que estarán a cargo de mis colegas Mario y Judith. Adelante.
Nuevamente, buenos días y muchas gracias por continuar escuchándonos. Ahora corresponde explicar algunos de los procedimientos parlamentarios que estarán a cargo de ambas cámaras. Son procedimientos compartidos que se inician en la Cámara de Diputados y que luego continúan su trámite hasta su culminación en el Senado. Ya habíamos mencionado en la sesión anterior el procedimiento legislativo ordinario, pero es importante hacer hincapié y volver a escuchar sobre este procedimiento con mayor grado de detalle, ya que es la base de los procedimientos especiales, los procedimientos de urgencia y el procedimiento de reforma de la Constitución, que constituyen variantes de este procedimiento legislativo ordinario bicameral.
Vamos a retomar el procedimiento ordinario legislativo, que, como ya señalamos, inicia en la Cámara de Diputados y luego continúa su trámite ante el Senado. El procedimiento legislativo constituye uno de los procedimientos parlamentarios más importantes y básicos, y es una de las funciones principales que tiene el Congreso, ya que está relacionado con la producción legislativa. Hay algunas etapas que se desarrollan en la Cámara de Diputados y otras que se desarrollan en el Senado.
En la Cámara de Diputados, la presentación de la iniciativa legislativa corresponde, en líneas generales, solamente a los diputados, salvo algunas excepciones que precisó Mario en la sesión anterior, como las modificaciones al reglamento del Senado, que solo corresponden a este, o las modificaciones al propio reglamento del Congreso, que también corresponden a ambas cámaras. En general, las leyes ordinarias, las leyes tributarias, las leyes presupuestales y demarcatorias corresponden a la iniciativa de la Cámara de Diputados.
Así, se inicia el procedimiento legislativo con la presentación de esta iniciativa legislativa. En la sesión pasada también se mencionaron algunas características o requisitos que este reglamento está innovando respecto a la iniciativa legislativa, porque, como mencionamos, una de las finalidades de la reforma de la bicameralidad es lograr una producción legislativa de mayor calidad. Para ello, era necesario contar con iniciativas legislativas, es decir, proyectos de ley de mayor calidad, que estén basados en evidencia, que busquen resolver problemas concretos, que identifiquen a los actores que serán objeto de la regulación y que determinen el impacto positivo de la norma que se intenta producir.
Teniendo en cuenta los requisitos de las iniciativas legislativas, se procede al estudio y debate de estas en las comisiones. También mencionamos las 16 comisiones ordinarias legislativas que existirán en la Cámara de Diputados. Tal como es ahora, las iniciativas legislativas se derivan, de acuerdo a la materia, a la comisión que las va a estudiar. Es posible que se acumulen si hay más de dos proyectos que versan sobre la misma materia, y se ha previsto la posibilidad de que se estudie un mismo proyecto en un máximo de dos comisiones. En esta fase de estudio en comisiones, es fundamental la función de la Oficina de Técnica Legislativa en su apoyo para la elaboración de los dictámenes y de los textos sustitutorios.
Es estudiada en una comisión. En esta etapa, puede haber conferencias entre más de una comisión de la misma Cámara de Diputados o entre una comisión de Diputados y su análoga en el Senado. Una vez que se ha elaborado el predictamen por la comisión, en una sesión se sustenta y se debate hasta su aprobación. Un dictamen, tal como sucede actualmente, puede ser aprobado por unanimidad o por mayoría, y si no es aprobado, se archiva. Una vez aprobado el dictamen en la comisión, se cuenta con un dictamen que incluye una fórmula legal. Luego, procede todo el procedimiento de toma de firmas y de publicación por siete días calendario, para que posteriormente sea ingresado a la agenda del Pleno y debatido en el Pleno de la Cámara de Diputados.
Cabe destacar que las comisiones también tienen la posibilidad de elaborar informes sobre los asuntos que les sean solicitados, de acuerdo a su especialidad. Continuando con el procedimiento legislativo, se ha previsto un plazo para dictaminar desde la presentación de la iniciativa legislativa, regulándose que las comisiones tendrán un plazo de 60 días hábiles para emitir los dictámenes. Cuando se tiene el dictamen aprobado en la comisión, procede el trámite de las proposiciones legislativas en el Pleno de la Cámara de Diputados.
Una de las innovaciones de estos reglamentos es que se han eliminado los minutos tasados del debate, lo que facilita la existencia de un debate más amplio en el Pleno. Esto será acordado por la Junta de Portavoces y dependerá de la complejidad o importancia que determinado tema tenga en la agenda del Pleno. En principio, son los portavoces quienes se pondrán de acuerdo respecto a los tiempos y la forma en que se llevará a cabo el debate de un dictamen que ya está en la agenda del Pleno.
Durante el debate, el presidente de la comisión presenta la fórmula legal aprobada por la comisión. Si se presentan modificaciones a dicha fórmula, estas deben sustentarse a través de un escrito o producto del debate, siempre con un proponente. El presidente de la comisión pierde la capacidad de aceptar y hacer modificaciones a lo que ya fue aprobado, para evitar sorpresas respecto a lo que se aprobó en la comisión y lo que finalmente se aprueba en el Pleno.
El debate debe ser transparente y razonado. Por ello, si hay modificaciones respecto al texto sustitutorio aprobado en la comisión, se debe pasar a un cuarto intermedio, publicar el nuevo texto y, para salir de este, se requiere la mayoría simple de los voceros de los diputados. Esto implica que ya hay un consenso previo respecto al texto modificado, ya que no sería correcto que en el Pleno, de manera apresurada, se pudiera cambiar lo acordado en la comisión.
Se puede cambiar, claro que sí, pero debe haber un estudio mayor que exija un cuarto intermedio, una publicación y un consenso de los voceros de los grupos parlamentarios. De esta manera, esta innovación facilita un proceso legislativo más razonado, lo que contribuirá a una mayor calidad legislativa y permitirá transparentar el proceso de razonamiento del cambio de una fórmula que ya fue aprobada en la comisión y las razones de su modificación en el Pleno.
Una vez aprobado un texto en el Pleno, en un máximo de quince días se debe enviar al Senado.
El expediente completo es una propuesta de la Cámara que se envía al Senado para continuar el trámite legislativo en dicha instancia. Ahora, ¿qué sucede si el Senado no se pronuncia? Esta es una de las innovaciones previstas no solo en los reglamentos, sino también en la Constitución reformada. Si el Pleno del Senado no se pronuncia, lo que procede es que la iniciativa aprobada por la Cámara de Diputados sea remitida al Presidente del Congreso, quien a su vez la enviará al Presidente de la República, transformándose en una autógrafa de ley. Existe la posibilidad de que, si en una legislatura completa no hubo pronunciamiento del Pleno del Senado, la autógrafa aprobada por la Cámara de Diputados se convierta en ley.
Una vez aprobada, esta autógrafa pasa al Senado para la continuación del trámite, como lo explicará a continuación Mario. Agradezco su presencia y participación el día de hoy. En esta sesión nos queremos remitir a los procedimientos, haciendo un recuento del procedimiento ordinario legislativo, que, como ya indicó la doctora Córdoba, es la estructura base sobre la cual se desarrollan los otros procedimientos: el procedimiento de urgencia y el procedimiento de reforma constitucional, donde participan ambas cámaras, tanto diputados como senadores.
Es importante destacar la doble participación en lo que respecta a la intervención de las comisiones. Según la comisión que participó en la Cámara de Diputados, corresponderá la comisión competente en la Cámara del Senado en relación a la materia que se trate. En el Senado tenemos siete comisiones, y es fundamental determinar en cuál de ellas corresponderá la propuesta normativa remitida por la Cámara de Diputados.
En este punto, es relevante señalar la diferencia con el procedimiento de urgencia en lo que respecta a las exoneraciones. No se puede exonerar de dictamen, prepublicación o envío a comisiones en el procedimiento ordinario. Estas exoneraciones están reguladas especialmente en el procedimiento de urgencia, donde, con los tres quintos del número de senadores, se podría exonerar del envío a comisión, del estudio en la comisión y de la prepublicación, agendándose de manera prioritaria en el Pleno del Senado.
Normalmente, cuando llega al Senado la propuesta legislativa aprobada por la Cámara de Diputados, la vicepresidencia deriva el asunto a la comisión correspondiente para que realice el estudio y análisis respectivo. Se agenda en la comisión y se elabora el predictamen. Es importante mencionar que esta propuesta legislativa solo puede ir a una sola comisión, lo cual representa un cambio respecto a la práctica anterior, donde se remitían propuestas a dos comisiones del Senado.
En el caso de la reforma constitucional, cuando la propuesta aprobada por la Cámara de Diputados llega a la Comisión de Constitución del Senado, esta comisión debe convocar de inmediato a una conferencia con la Comisión de Constitución de Diputados para consensuar la fórmula legal aprobada. En este primer nivel, la comisión del Senado puede convocar a conferencias, cuyos resultados no son vinculantes ni obligatorios, sino que buscan alcanzar consensos técnicos. Esto permite que, aunque las posiciones de diputados y senadores puedan ser diferentes, se proyecte el futuro de la norma y se evalúe si tendrá éxito en su aprobación en el Senado.
Finalmente, es relevante considerar la fórmula en la cual se puede aprobar el dictamen.