Parlamento Europeo - AFET - Asuntos Exteriores - 2 de diciembre de 2025

Además de estas cifras, el costo humano en vidas y desplazamientos es impresionante. Sin lugar a dudas, Rusia está obligada a pagar indemnizaciones. Teniendo esto en cuenta, el Parlamento Europeo ha pedido la incautación de los activos soberanos rusos, sosteniendo que el derecho internacional obliga a Rusia a indemnizar a Ucrania por la devastación que ha causado. El análisis que nos presenta hoy se centra en esta cuestión: examina la base jurídica para que los Estados miembros de la Unión Europea confisquen los activos rusos inmovilizados y considera los contraargumentos planteados por quienes abogan por una mayor cautela. Analiza cada categoría de estos activos y distingue entre reservas estatales, participaciones privadas y beneficios extraordinarios. Las cifras son de 210.000 millones de euros en reservas y activos del Banco Central de Rusia bajo la jurisdicción de los Estados miembros de la Unión Europea. Además, hay unos 28.000 millones de euros en activos privados congelados pertenecientes a más de 2.500 personas y entidades. Cada categoría de activos presenta consideraciones jurídicas distintas. El análisis pormenorizado aborda estas cuestiones y evalúa las vías jurídicas para destinar cada uno de estos fondos a la recuperación de Ucrania. Damos la bienvenida a la autora de este documento, la señora Weber, del Instituto de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de la Universidad de Ljubljana, Eslovenia. Doctora Weber, tiene usted la palabra, diez minutos. Muchísimas gracias. Gracias por esta oportunidad de presentar mi trabajo ante la Comisión AFET. Como ya se sabe, y se ha dicho, como respuesta a la guerra contra Ucrania, la Unión Europea aprobó 19 paquetes de sanciones, ha inmovilizado 210.000 millones de activos soberanos rusos y ha congelado 28.000 millones de activos privados. Desde 2022, la Unión ha explorado las vías jurídicas para confiscar, gestionar y utilizar estos fondos, con el objetivo de garantizar las reparaciones a Ucrania, una obligación indiscutible en virtud del derecho internacional. El documento establece distintos argumentos jurídicos y opciones políticas para el uso y la confiscación de tres tipos de activos: activos privados; beneficios extraordinarios generados; y los activos soberanos del Banco Central de Rusia. Debido a la premura del tiempo, me centraré en los activos estatales del Banco Central de Rusia. Utilizar estos activos para garantizar las reparaciones a Ucrania plantea dos retos importantes para la Unión. El primero se sitúa en el plano jurídico interno: las decisiones en el ámbito de la PESC requieren unanimidad y, como se sabe, las medidas restrictivas se aprueban mediante un procedimiento en dos pasos. En primer lugar, debe haber una decisión unánime intergubernamental, y es difícil alcanzar esta unanimidad en lo que respecta a los activos del Banco Central ruso. En el plano internacional, el Banco Central ruso está protegido por las normas de inmunidad estatal, y es complejo determinar en qué circunstancias pueden utilizarse estos activos. Quisiera subrayar que cualquier propuesta relativa a las reparaciones debe contar con una base jurídica tanto en el derecho de la Unión como en el derecho internacional para poder llevarse a cabo. Debido a estos obstáculos, la Unión Europea ha cambiado su enfoque: se ha pasado de hablar de confiscación al uso de estos activos. Y desde 2022, una gran parte de estos bonos figura ya en balance.

Más de 170.000 millones de euros han pasado al balance y, en términos financieros, esto es importante; en términos jurídicos también, porque estos efectivos fluctúan mucho más que los bonos y la transferencia no afecta al título o derecho jurídico del Banco Central de Rusia. Esta es la diferencia entre confiscación y gestión. Para pasar a la parte de los préstamos y que esto sea operativo, hay que tomar varios pasos. En primer lugar, hay que prolongar las medidas restrictivas relacionadas con la inmovilización de los activos rusos, que actualmente deben renovarse cada seis meses. Para conseguirlo, de conformidad con el apartado 2 del artículo 31 del Tratado de la Unión Europea, puede aplicarse la mayoría cualificada al aprobar decisiones que ejecuten una decisión que defina una acción o una posición de la Unión. Ya se ha alcanzado el acuerdo político: los Estados miembros han convenido que estos activos rusos han de permanecer inmovilizados hasta que se detenga la guerra y se paguen las reparaciones. Las sanciones podrán prolongarse hasta que se cumplan estas dos condiciones, lo que evitaría el problema de la unanimidad cada seis meses. Una vez tengamos esto, se puede establecer un nuevo instrumento, el préstamo de las reparaciones, en el que se celebraría un contrato con un interés del 0 % que permitiría la transferencia de los saldos en efectivo. Es importante que se adopte una decisión con base en el artículo 215 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea para posibilitar estas transferencias y para permitir la derogación de las obligaciones contractuales existentes con el Banco Central de Rusia. Este instrumento utilizaría dichos activos para el préstamo de las reparaciones, y Ucrania pagaría este préstamo cuando Rusia proceda al pago de las reparaciones. Lo importante es que otorga a Euroclear la capacidad jurídica de recuperar esos saldos; se trata de una garantía que asegura que se recuperarán cuando Rusia pague. Además, este instrumento entra dentro de la responsabilidad de los Estados miembros de la Unión Europea, de modo que Euroclear no sea la única que asuma el coste si estas reparaciones no se devuelven. Pasando a la escala internacional, estos activos estatales están protegidos por las inmunidades soberanas, que impiden la adopción de medidas coercitivas contra ellos, y este préstamo de las reparaciones podría afectar a esa inmunidad. Existen distintos argumentos jurídicos que pueden justificar una excepción a la inmunidad de los activos rusos; me centraré en las contramedidas, que a mi entender es el punto más importante. Las contramedidas permiten que un Estado, o una entidad como la Unión Europea, responda a una violación previa del derecho internacional adoptando medidas que, en principio, serían contrarias al derecho internacional —en este caso, a la inmunidad—, siempre y cuando esa organización inste al Estado responsable a cumplir con sus obligaciones internacionales, es decir, a que Rusia detenga la guerra y pague. Pero las contramedidas, según el derecho internacional, plantean tres cuestiones primordiales.

En lo tocante a esta situación, en primer lugar, las contramedidas por parte de terceros pueden llevarse a cabo. La Unión Europea no es el sujeto directamente lesionado por esta agresión; Ucrania sí lo es. En este contexto, la Unión puede responder a la agresión aprobando contramedidas. En segundo lugar, el régimen de contramedidas, que forma parte de las reglas secundarias de la responsabilidad internacional, permite aplicar determinadas normas procesales sobre inmunidades, especialmente cuando se actúa en el marco de una actuación ejecutiva. A este respecto, cabe invocar cierta jurisprudencia del Tribunal Internacional de Justicia. La tercera cuestión es si se cumplen las condiciones para la aplicación de las contramedidas, que incluyen proporcionalidad, reversibilidad y la finalidad de inducir el cumplimiento. Debe señalarse que estas cuestiones han recibido respuestas distintas por parte de la doctrina y de los Estados; no existe unanimidad. No obstante, hay un análisis jurídico que responde afirmativamente a las tres preguntas: sí, la Unión Europea, bajo ciertas condiciones, puede responder a la agresión en Ucrania, por tratarse de obligaciones erga omnes, esto es, cuyo respeto redunda en interés de la comunidad internacional en su conjunto. Asimismo, en este caso se respetaría la proporcionalidad, y el objetivo es lograr que la Federación de Rusia cumpla sus obligaciones de conformidad con el derecho internacional. Queda un interrogante abierto: si se aprueba este instrumento, ¿cómo se utilizarán los fondos? A mi juicio, y de conformidad con el derecho internacional, la opción más viable es vincular el instrumento y el préstamo a los mecanismos de reparación y compensación ya existentes, establecidos en el seno del Consejo de Europa, como el fondo fiduciario. A modo de conclusión, este estudio propone opciones viables y jurídicamente sólidas, y un análisis del préstamo para reparaciones; sin embargo, no incluye ni puede prever lo que será factible desde una óptica política y económica, en caso de aprobarse dicho préstamo para reparaciones. Muchísimas gracias. Muy interesante. Este es un informe que recomendamos a todos. Necesitamos que se presente esta perspectiva; seguimos muy de cerca lo que acontece en Ucrania y se trata de un tema sumamente pertinente. Ahora, cada coordinador de nuestra comisión tiene la palabra por dos minutos. Muchas gracias por presentar este estudio, un informe sumamente valioso. Espero que este dinero, o su equivalente, se ponga a disposición de Ucrania. De eso se trata en última instancia: de que se ponga a disposición, y no podemos dejar a Bélgica sola ante esta circunstancia, evidentemente. Debe haber garantías para que Bélgica esté protegida, como todos los Estados miembros. Echando un vistazo al documento, veo que hay algo... A ver, yo estudié Derecho Internacional. Un instrumento de reclamación de este tipo...

Tipo de fondos... A ver, en teoría no se pueden utilizar, salvo en aquellos casos en los que resulte legítimo y proporcionado. Me refiero a este tipo de represalias: no se pueden tomar represalias, pero hay excepciones en las que podrían estar justificadas, siempre que sean proporcionadas. Se nos dice que lo que se sugiere no es posible. Bueno, quizá esta podría ser una vía para poder utilizar este dinero, pero, evidentemente, es una evaluación política. Gracias. El señor Sánchez Amor, del Grupo S&D. Gracias, y gracias a la invitada. Nosotros somos políticos y estamos buscando una solución política para este entuerto, y el uso de estos activos podría solucionar en parte la situación de Ucrania. Evidentemente, quienes somos juristas sabemos que todo esto es muy delicado, y por eso me ha gustado su estudio por el ejercicio que supone. Dice usted que la confiscación se debe descartar. Y la gestión... A ver, la gestión tiene que evitar todas las trampas que pueda haber por el camino. Como decía mi colega Gahler, aquí, ¿de qué estamos hablando: de represalias o de contramedidas? Porque esas contramedidas podrían ser ilegales; si la medida se toma para detener una agresión, ¿podría estar justificada? ¿Me puede dar más detalles? Además, su propuesta... no sé si la ha estudiado el Gobierno belga. Y luego, separa usted los activos soberanos de los activos privados. ¿Nos puede explicar un poco más cuál es la diferencia? Si los activos privados están más al alcance, quizá podríamos empezar por ellos, utilizando la solución jurídica que usted propone. Gracias. Colega Mularczyk, del Grupo ECR. Muchísimas gracias, señora Presidenta. Empiezo insistiendo en que el Grupo ECR y Polonia ven con muy buenos ojos la postura de la Comisión Europea, que quiere utilizar estos activos soberanos rusos congelados, embargados, para financiar la reconstrucción de Ucrania. En Polonia se ha preparado en los últimos meses un informe sobre los daños de Alemania a Polonia, y estamos tratando de llamar la atención sobre las reparaciones de guerra que debe pagar Alemania a Polonia por los destrozos de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, nadie presta atención, y me sorprende, porque cuestiones como los derechos humanos o las reparaciones son elementos que defendemos en la Unión Europea y que tratamos de promover en Asia y en África, pero las mismas normas parece que no deben ser aplicables a Grecia o a Polonia, que son Estados miembros de la Unión Europea. Sé que ayer, en una reunión, el canciller Merz dijo que la cuestión de las reparaciones se había cerrado, si bien no hay acuerdo al respecto entre Polonia y Alemania. Después de la Segunda Guerra Mundial no ha habido acuerdo al respecto entre Alemania y Polonia. El primer ministro polaco dijo algo que polarizó el debate público: que el Gobierno polaco pagaría reparaciones o compensaciones a las víctimas de la Segunda Guerra Mundial que todavía estaban vivas.