Buenos días, queridos colegas.
Buenos días, señoras y señores, estimados colegas. Ayer, por fin, llegó el momento y celebramos la brillante inauguración de nuestro simposio.
Y a la presidenta Metsola, al comisario McGrath, al ministro belga de Justicia y al señor Lennertz, les debo agradecer sus contribuciones excepcionales. Muchos me dijeron, después del evento, que habían oído cosas muy interesantes. Podemos estar satisfechos con la inauguración, pero hoy queremos entrar en más detalle en el debate académico, y por eso me alegra poder acoger un simposio tan distinguido, con participantes de todas las partes de Europa, que, en el sentido académico más puro, están muy bien situados para aprender y acumular conocimiento, como nosotros en la política. Queremos entender, escucharnos unos a otros y entablar un diálogo. Al final de nuestra jornada, queremos volver a casa más confiados, más anclados en convicciones documentadas, bien fundamentadas y compartidas.
A todos les pido que no solo presenten sus contribuciones como si estuviésemos en una audiencia pública, sino que nos impliquemos verdaderamente en un intercambio genuino y sincero. Les invito a manifestarse, aunque no estén en el panel: intervengan. Si tienen comentarios, sugerencias o tesis discrepantes, háganlas valer; solo así podremos avanzar. Les animo a debatir lo que planteen sus colegas. Quiero un debate animado, un diálogo contrastado; eso es lo que verdaderamente resulta enriquecedor.
Unos apuntes técnicos: este evento será retransmitido por nuestro portal de internet; después veremos qué haremos con la grabación. Se les invita a utilizar el idioma que prefieran. Contamos con interpretación simultánea durante toda la jornada. No vamos a discutir aquí el régimen lingüístico, el Reglamento n.º 1/58 sobre la modificación del régimen lingüístico y la posible incorporación de nuevos idiomas. Si se sienten más cómodos en su propio idioma, adelante: se interpretará simultáneamente.
También invito a todos a que se sumen a nosotros en el almuerzo. Mi equipo les guiará al restaurante de los diputados. Muchísimas gracias, por tanto, por haber venido. Gracias también a mis coordinadores de AFCO por representar a sus grupos políticos.
Y ahora podemos empezar. Va a comenzar el coordinador del PPE, el señor Vincze. Adelante.
Buenos días a todos, estimados colegas e invitados. Es un placer formar parte de este simposio, un recordatorio de que nuestra Unión Europea no solo ha sido un proyecto de normas comunes, sino también de convicciones compartidas. Y yo, como democristiano, entiendo el derecho como algo basado en la legitimidad política, en la dignidad humana. En nombre del PPE, en la Comisión de Asuntos Constitucionales, espero que esta conferencia nos acerque a tender puentes entre la evaluación...
...práctica del Mecanismo del Estado de Derecho y un entendimiento más matizado de lo que implica, teniendo en cuenta las contradicciones constitucionales que subsisten en Europa. De entrada, el Estado de Derecho no es un invento nuevo: es una tradición constitucional que se remonta más allá de la Unión Europea, pero eso no significa que se ejecute automáticamente. Cuando sus fundamentos se respetan, el desacuerdo político no es una amenaza, sino una señal de la vitalidad de la democracia. Todo depende de nuestra perspectiva. Desde un punto de vista formalista, si los gobiernos electos aprueban legislación bajo un mandato jurídico, no habría divergencia. Pero si entramos en un plano sustancial, nuestras interpretaciones quedan condicionadas por nuestra trayectoria. No tenemos que imponer una cultura constitucional única, sino velar por que todas las constituciones protejan las mismas garantías: la separación de poderes y la igualdad ante la ley. Dentro del PPE somos coherentes: el Estado de Derecho no es un instrumento táctico, sino un marco constitucional para asegurar la previsibilidad y la rendición de cuentas en el ejercicio del poder público.
Muchos aspectos del Estado de Derecho se discutirán en el primer panel. Nos centraremos en el principio mismo y, en sesiones ulteriores, abordaremos la dimensión institucional y cómo puede aplicarse de manera justa en toda Europa. Muchísimas gracias a todos los expertos que participarán como conferenciantes en este debate. Y, sin más, cedo la palabra al profesor Jeff King, del Reino Unido, de University College London. Es profesor de Derecho. Siete minutos por panelista; no seré excesivamente estricto, aunque les advertiré si se rebasan demasiado. Adelante, profesor King.
Es un honor dirigirme a ustedes para tratar un asunto tan importante como el significado del Estado de Derecho. Quiero hablar del poder integrador del Derecho y de la idea misma de la Unión Europea. Les remito a mi nota. Existe discrepancia sobre la interpretación del Estado de Derecho, pero ¿cuál es su alcance? He repasado las definiciones del Estado de Derecho aprobadas por el Secretario General de las Naciones Unidas, la Comisión de Venecia, la OSCE y la Comisión Europea. Todos estos organismos ofrecen definiciones que abarcan los mismos requisitos formales y la protección de los derechos fundamentales que exige el Estado de Derecho, explícitamente o como parte del ordenamiento jurídico que lo respeta.
Por ejemplo, en el documento de 2016 de la Comisión de Venecia, la Lista de verificación del Estado de Derecho, se concluyó en 2011 que, a pesar de la división de opiniones, existe consenso sobre los elementos fundamentales del Estado de Derecho, así como del Rechtsstaat y del État de droit, que no solo son de carácter formal, sino también sustancial. Estos elementos son los siguientes: legalidad, seguridad jurídica, prohibición de la arbitrariedad, acceso a la justicia ante tribunales independientes e imparciales, respeto de los derechos humanos y el principio de no discriminación e igualdad ante la ley. Me llamó la atención el concepto de consenso, al que también aludió Michael McGrath cuando habló en su calidad de comisario encargado de Democracia y Estado de Derecho. Dijo que no puede haber duda alguna...
de que no hay un entendimiento común, aunque a veces se pone en tela de juicio. Y la definición de la Comisión Europea contiene rasgos muy parecidos también: precisa que el Estado de Derecho requiere una protección jurídica eficaz por parte de un tribunal independiente, con revisión judicial, incluyendo el respeto de los derechos fundamentales.
Sean indulgentes conmigo, pero voy a hablar del materieller Rechtsstaatbegriff, la noción del Estado de Derecho material. En Alemania se distingue del Estado de Derecho del siglo XIX. Me voy a referir al trabajo de Eberhard Schmidt-Assmann, quien sistematizó esta doctrina en el marco del Estado constitucional de la República Federal, y establece lo siguiente: un Estado constitucional reconoce la separación de poderes, la protección de los derechos y la posibilidad de impugnar las acciones públicas. Esos elementos formales se tienen que respetar. Un Estado es un Estado de Derecho material si también contiene las restricciones constitucionales del poder del Estado, en particular del Ejecutivo, y codifica los derechos fundamentales. El Estado de Derecho material ha sido, desde la Segunda Guerra Mundial, la encarnación del Estado de Derecho para buena parte del mundo académico en Alemania.
Parece muy alemán, pero Lord Bingham, en el Reino Unido, sostuvo algo análogo en el fondo, aunque lógicamente no recoge la limitación constitucional del poder ejecutivo, sí incluye los derechos fundamentales. Hay tres fiscales generales en el Reino Unido, de ambos grandes partidos, que coinciden con esta noción de Bingham y no están de acuerdo con definiciones más limitadas.
¿A qué quiero apuntar? A mí me parece que hay un gran acuerdo no solo sobre lo que requiere el Estado de Derecho, sino también sobre cómo puede definirse. Una pregunta: ¿qué hacer con estas discrepancias teóricas sobre el Estado de Derecho? No quiero ocultarlas; existen. Joseph Raz, el filósofo jurídico, dijo en su libro de 1969, La autoridad del derecho, que si el imperio de la ley es el imperio de la buena ley, entonces necesitamos una filosofía social; pero, de ser así, no tiene ninguna utilidad práctica. Esto ha sido citado una y otra vez por filósofos jurídicos —Jeremy Waldron, entre otros—, y ellos mantienen que podemos identificar los requisitos del imperio de la ley estableciendo cuáles son los rasgos de un orden jurídico para que pueda funcionar como ley. ¿Qué se requiere en un sistema jurídico? Este enfoque lo podríamos definir como existencialismo legal: las leyes tienen que ser abiertas y prospectivas, porque, de lo contrario, no se respetarán. Este método para definir el imperio de la ley me parece coherente, pero se asienta sobre unas premisas ahistóricas y muy austeras de lo que es el Estado de Derecho. Es, verdaderamente, la visión de lo que decía John Locke: donde acaba la ley, empieza la tiranía. La tradición moderna es diferente y define la idea del Estado de Derecho haciendo...
Referencia al problema de un poder arbitrario. El imperio de la ley es un valor político que requiere que todo ejercicio del poder, público y privado, obedezca a la ley. Y esto da derecho a contar con protección frente al poder legal del Estado, pero también frente al de otras personas. Vemos, por lo tanto, la injusticia —y no solo la inconveniencia— del poder arbitrario. En las diferentes traducciones y en los distintos idiomas, la ley aparece como la solución a estos problemas.
Yo pienso que la segunda concepción es más compatible con las tradiciones europeas. Sea como fuere, puede haber desacuerdos sobre el alcance del Estado de Derecho sin socavar la idea básica. Además, este debate se vuelve bastante académico frente a los problemas a los que debe hacer frente la Unión Europea, porque la concepción previa requiere una base en el derecho positivo de todos los Estados miembros. Concluyo con una observación final: si queremos evitar una camisa de fuerza, ¿por qué optar por una definición más estrecha en lugar de una más amplia, que ha reunido tanto consenso entre juristas eminentes europeos? Muchísimas gracias.
Una idea que podríamos desarrollar. Y ahora, Matthias Storme, que trabaja en la Universidad de Lovaina y también fue profesor en Amberes. Adelante.
Gracias, señor presidente. Me gustaría dar las gracias a mi colega de Londres porque me brinda la oportunidad de discrepar hasta cierto punto. Espero que tengamos la presentación en breve en pantalla. Tengo siete puntos —llamémoslos tesis— que me gustaría defender aquí. Ya veremos si es posible en el breve tiempo del que dispongo para mi intervención.
Lo primero que quería decir es lo siguiente: según el concepto clásico de Estado de Derecho, sí, efectivamente, existió un consenso, pero se mantuvo hasta finales del siglo XX; a partir de entonces fue rehén de la ideología. Hay que remontarse a Aristóteles —lo tengo aquí en este libro—. El concepto de Aristóteles es básicamente el mismo que el del Estado de Derecho hoy, con pocas distinciones y añadidos: parte de la idea de que las libertades individuales solo son posibles cuando los ciudadanos están sujetos a normas generales que se aplican a todos y no por órdenes específicas de la autoridad. Lo dijo Aristóteles y lo han dicho muchos filósofos del derecho en los últimos dos mil años. No voy a volver a citar a Joseph Raz; pero hay otros —como Finnis, MacCormick, Craig o Tasioulas, por citar algunos— que coinciden en ese concepto: el concepto formal de Estado de Derecho.
Ahora bien, no en sentido estricto. Esto significa, en primera instancia, que impone una serie de requisitos para adoptar decisiones que generan normas vinculantes para los ciudadanos. Estas decisiones deben tener una base jurídica y basarse específicamente en normas generales, y no en lex specialis. En el procedimiento legislativo —como ya era evidente para los griegos en Aristóteles—, la ley surge de la deliberación pública. En términos generales, ha de hacerse pública, no ser retroactiva y, además, ser coherente y relativamente estable. Esas son las características que debe tener la ley. Y, si queremos tener un Estado de Derecho —es decir, el gobierno de la ley—, deben existir tribunales con jueces imparciales.
Que examinen casos individuales aplicando la norma general, no elaborándola. Esto significa que nadie está por encima de la ley. Al mismo tiempo, no significa que la ley no pueda establecer distinciones, siempre bajo el principio de no discriminación. Pueden atenderse casos particulares y hacerse distinciones; ahora bien, nadie está por encima de la ley. Y este es un concepto esencial incluso si entramos en el plano formal del Estado de Derecho.
Los tribunales, por otro lado, necesitan una base jurídica para poder actuar y también deben estar sujetos al principio de control judicial. Mis transparencias tienen demasiada información; posiblemente no consigan leerlas. Continuemos en cualquier caso. Esta es la primera consideración.
Segunda consideración: incluso hoy, y pese a lo que podríamos llamar un consenso, si acudimos a los textos fundamentales hay una distinción entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos como conceptos diferentes. Vean el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea y el preámbulo del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Si los derechos fundamentales, los derechos humanos, formasen parte del Estado de Derecho, no habría necesidad de citarlos por separado. ¿Y por qué es importante? Porque en algunos casos se oponen entre sí; hay conflicto entre esos conceptos. Me parece importante no caer en la idea de que no existe conflicto entre los tres. Si afirmamos que no lo hay, ocultamos el problema y, además, ocultamos la necesidad de que alguien decida qué significa cada uno. Lo que hace falta es reconocer el conflicto y entrar en un debate constructivo para resolverlo, en vez de ocultarlo. Si metemos todo en el mismo saco, habrá que decir también quién tiene la potestad de fijar su significado, y entonces no tendremos diferentes opiniones sobre la relación entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos, sino una sola instancia con potestad para imponer su interpretación.
Cuando hablamos del Estado de Derecho, hablamos de que rija la ley y no la voluntad de una persona. No podemos aceptar decisiones individuales a menos que se ajusten a la ley; y eso vale también para los tribunales. El Estado de Derecho no significa que la ley esté en manos del Gobierno, ni tampoco en manos de los tribunales: son instancias que aplican la ley, no que la determinan. En este sentido, quizá les parezca algo extremo lo que voy a decir, pero la jurisprudencia es una violación del Estado de Derecho, porque no surge de una deliberación legislativa, carece de esa perspectiva general y no cumple con otras características propias del Estado de Derecho. ¿Supone esto un problema? Tal vez no; ahora bien, va en contra del concepto esencial del Estado de Derecho.
El Estado de Derecho limita la democracia; también los derechos humanos la limitan, y es justo que así sea. Las instituciones limitan las capacidades del legislador, pero no deben hacerlo imponiéndole ideas sin legitimación democrática. Recordemos lo que dijo el juez Scalia en Maryland contra Craig: la Constitución debe protegernos de las ideas del momento, en vez de articularlas. De ese modo se atenúan las dinámicas coyunturales; es decir, hay que actuar con moderación y rebajar el ritmo al que se pretende cambiar la ley. Por otro lado, no debemos permitir que los conceptos se expandan excesivamente, como hemos visto en las últimas décadas. Bingham, de alguna manera, con su libro, fue quien resquebrajó ese consenso acerca del Estado de Derecho.
¿Qué pasa? ¿Cuál es el problema de que los conceptos se extiendan demasiado? Pues que se oculta el problema y deja de verse que se está imponiendo una visión única sobre la diferencia entre democracia, Estado de Derecho y derechos humanos. Y, además, si uno discrepa de ello, parece que se está comportando mal. Ese es el problema: es una estrategia ideológica para trasladar el poder, en primera instancia, a los juristas, para que la capacidad de decisión pase de los Estados miembros a la Unión y termine, por decirlo así, concentrándose en los tribunales.
Esto es lo que ocurre cuando metemos todo en un concepto único. Se amplía el concepto, pero ¿qué hacemos con ello? Al ampliarlo, se falsifica la diferencia entre democracia y Estado de Derecho, porque se da la sensación de que la democracia solo puede existir si se ajusta al cien por cien a lo que uno opina en términos de Estado de Derecho y de derechos humanos. Y hay límites. Además, queda oculto que, en la concepción clásica, existe un conflicto entre democracia y Estado de Derecho.
En el concepto actual, la democracia viene a ser la voluntad del 50 % más uno, un concepto individualista que no reconoce la realidad de vivir en democracia, donde la mayoría es, en realidad, un compromiso entre distintas minorías. La democracia resulta de deliberar y debatir, no de encontrar el raciocinio jurídico correcto.
Y para terminar, probablemente el concepto de Estado de Derecho no debe tener siempre la prioridad y la preeminencia. Cuando los jueces se erigen en legisladores, ello puede contradecir el Estado de Derecho. Sin embargo, en ocasiones la jurisprudencia debe crear derecho. A veces hay que cambiar decisiones de los tribunales porque, aun ajustándose a la Constitución, pueden entrar en conflicto con determinada concepción del Estado de Derecho. Los Tribunales de Núremberg utilizaron leyes retroactivas y fue legítimo que se aplicaran en ese juicio. Esto demuestra que el Estado de Derecho tiene límites y que debe equilibrarse con las otras dos patas del trípode: la democracia y los derechos humanos. Hay que reconocerlo y no ocultarlo.
La Presidencia: Muchas gracias. Invito ahora al señor Smith, director del Centro Bingham para el Estado de Derecho. Tiene usted la palabra.
Buenos días, señor Presidente. Señorías, es un placer y un honor intervenir en esta reunión. Había preparado una serie de comentarios sobre el Estado de Derecho; intentaré condensarlos porque hay dos puntos esenciales que quiero abordar. Mi colega, el profesor King, indicó que existen diferentes fuentes internacionales que confirman buena parte del consenso en torno al concepto de Estado de Derecho. A mi juicio, la lista de requisitos elaborada por la Comisión de Venecia es una de las principales.
Pero conviene recordar que existe un debate sobre si las tradiciones nacionales del Estado de Derecho —anglosajona, germánica y latino-romana— mantienen diferencias, y diferencias esenciales. En la elaboración de la lista de la Comisión de Venecia se concluyó que esas tradiciones no son estáticas. No debemos quedarnos anclados en el siglo XIX, sino ver en qué punto se encuentran hoy nuestros sistemas jurídicos. Nuestros ordenamientos han ido asumiendo lo que se ha incorporado, entre otras vías, por la jurisprudencia. Tenemos, por ejemplo, el principio de Estado de Derecho en el artículo 6 como punto de partida.
Al mismo tiempo, no todos los conceptos de Estado de Derecho que se manejan en el continente europeo son convergentes entre sí. Hemos vivido periodos totalitarios en los que el Estado de Derecho permitió la aplicación estricta de leyes inhumanas, y, por otro lado, épocas en las que los funcionarios gozaban de una discrecionalidad absoluta para aplicar o no la justicia, la llamada “justicia por teléfono” de la era soviética. Me gustaría utilizar mi tiempo de intervención para explicar, en términos amplios, que el Estado de Derecho no significa que quienes toman las decisiones sean los juristas; limitar el debate a lo jurídicamente posible empobrecería la deliberación democrática.
Hay instituciones que han ganado peso en virtud del Estado de Derecho: los parlamentos y los legisladores, los tribunales, la ciudadanía y el sector privado, incluidas sus organizaciones y las empresas. Desde que existen los Estados y las políticas públicas existe el concepto de poder, pero con el tiempo ha aumentado el peso de los parlamentos, lo cual forma parte esencial de la historia europea; estos debieron luchar contra los monarcas para afirmar sus competencias. El Estado de Derecho garantiza que las leyes emanadas de los parlamentos se apliquen no solo en el presente, sino también en el futuro. Este es un beneficio importantísimo del Estado de Derecho; en Inglaterra, por ejemplo, la guerra civil del siglo XVII buscó que el rey no pudiera derogar leyes ni cerrar el Parlamento. Y, si miramos a Estados Unidos, vemos debates sobre el desmantelamiento de agencias establecidas por el Congreso. Si el Estado de Derecho no sostiene el trabajo del órgano legislador, respaldado por los tribunales, el sistema no funciona adecuadamente.
Las responsabilidades correspondientes consisten en establecer el marco de instituciones judiciales independientes e imparciales, capaces de aplicar la ley con coherencia, previsibilidad y estabilidad en el tiempo. Los órganos legislativos también deben respetar el Estado de Derecho. ¿En qué se benefician los tribunales? En primer lugar, el respeto a la independencia judicial les permite ejercer su función de manera autónoma, evitando así verse arrastrados a la acción o al activismo político. El sistema jurídico debe ser imparcial y mantener elevados estándares profesionales. Si seguimos reflexionando, llegamos a la conclusión de que se necesitan otras instituciones para el ámbito penal: las fuerzas policiales y una profesión jurídica independiente —abogadas y abogados—. En última instancia, su cometido es aplicar la ley emanada del poder legislativo. ¿Por qué el Estado de Derecho es bueno para el poder ejecutivo?
Pues lo mismo que el órgano ejecutivo, el poder ejecutivo: que se apliquen sus políticas. Los gobiernos autoritarios no cuentan con una burocracia con una cultura jurídica sólida, y eso dificulta la aplicación de sus propias leyes. Existen estructuras de vigilancia muy complejas —véase China—, y también corrupción en esos regímenes, que no pueden atajar por carecer de una estructura adecuada. El Estado de Derecho permite el correcto funcionamiento de la aplicación de las decisiones del poder ejecutivo.
Las responsabilidades son respetar la ley y no interferir en la independencia de las agencias y órganos del Estado. Debe existir un acervo jurídico congruente con los derechos. Y, en cuanto a si hay que respetar el Estado de Derecho, la respuesta es sí: hay que cumplir los tratados internacionales; es una cuestión de respeto al Estado de Derecho. Además, es la base de la dignidad humana: que se trate a cada persona de manera justa y no arbitraria. Y, por último, hay beneficios económicos.
¿Cuáles son las responsabilidades de la ciudadanía? Actuar como ciudadanos comprometidos y conscientes, respetar y cumplir la ley: ese es su compromiso. Para ello se requiere formación cívica. He mencionado también al sector privado, especialmente a las grandes empresas: se benefician porque un Estado de Derecho permite planificar e invertir, pero, a la vez, deben asumir sus responsabilidades, por ejemplo cuando operan en países con Estados débiles y, especialmente por su tamaño, allí donde el Estado no puede imponerles límites efectivos. De lo contrario, pueden incurrir en actividades que fomenten delitos internacionales. Todos los actores principales de la sociedad salen ganando con un Estado de Derecho.
Quisiera señalar que quienes critican el Estado de Derecho por ser un concepto demasiado amplio nos sitúan en una pendiente peligrosa: una vez que se permite meter en ese saco todo lo posible, es muy difícil evitar la desnaturalización del concepto. En democracia necesitamos Estado de Derecho, y me gustaría subrayar que, sí, el concepto evoluciona, pero no hay que verlo como un problema ni intentar atajarlo. Bingham, en su libro, plantea que la ortodoxia parlamentaria no implica que la democracia esté subordinada al Estado de Derecho.
Muchas gracias. Hemos escuchado ya a nuestros tres invitados. Ninguno ha ofrecido una definición concreta o estricta —tampoco era esa la intención—, y han aportado diversas facetas a la cuestión. Abrimos, pues, la ronda de intervenciones, preguntas y respuestas.
Buenos días, me llamo Lucia Rosa. Soy juez en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Un comentario sobre la presentación del señor Storm: estoy completamente de acuerdo en que el Estado de Derecho es distinto de la democracia y de otros valores y derechos recogidos en el artículo 2 del Tratado.