ESP - Senado - Justicia - 9 de diciembre de 2025

Buenos días. Se abre la sesión de esta Comisión de Justicia y, para seguir el orden del día, procede en primer lugar la aprobación del acta de la sesión anterior, celebrada el 4 de diciembre de 2025. Han recibido todos ustedes el acta y, no habiéndose formulado observaciones, la damos por aprobada. Hoy vamos a celebrar las comparecencias de doña Isabel Winkels Arce, vicedecana del Ilustre Colegio de la Abogacía de Madrid, y de doña Dolores López-Muelas Vicente, presidenta de la Asociación Española de Abogados de Familia. Si les parece, podemos acumular ambas comparecencias, puesto que ambas versarán sobre la aplicación de la ley en asuntos de Derecho de familia y las cuestiones procedimentales que se plantean en esta jurisdicción. Intervendrán las dos comparecientes de manera consecutiva: en primer lugar, como estaba previsto en el orden del día, la señora Winkels y, a continuación, la señora López-Muelas, por un tiempo aproximado de quince minutos cada una. Posteriormente se abrirá un turno para los portavoces de los distintos grupos parlamentarios, con un tiempo aproximado de entre cinco y siete minutos; al estar las comparecencias acumuladas, seré flexible en los tiempos. Finalmente, las comparecientes podrán intervenir de nuevo para responder a las preguntas o aclarar las cuestiones que estimen oportunas. Quisiera hacer una consideración previa. A juicio del Grupo Parlamentario Socialista, no debería comparecer la vicedecana del Colegio de la Abogacía de Madrid hasta que se aclaren determinadas circunstancias de conexión entre la Junta Directiva de dicho Colegio y tres de los cinco jueces que han condenado al fiscal, en las que podría existir incluso una relación económica de dependencia. Entienden que el Senado no debe participar de esta cuestión hasta que quede aclarado este extremo. Me parece, señoría, que ya hemos celebrado una Mesa de Portavoces y se ha aprobado incluir en el orden del día las comparecencias de estas dos señoras. No es el momento oportuno para debatir la cuestión que usted trae ahora a esta Comisión. Las comparecencias se van a celebrar. Constará en el acta su protesta, por haberse manifestado así. Tiene la palabra la señora Winkels. Gracias, buenos días. No sé si debo contestar a la interpelación, únicamente para precisar que esos magistrados llevan años impartiendo cursos en el Colegio de la Abogacía a abogados del turno de oficio. Muchas gracias. En primer lugar, agradezco en nombre del Colegio de la Abogacía que se nos haya invitado a exponer los motivos por los cuales hemos presentado una proposición no de ley, poniendo de manifiesto las disfunciones que estamos detectando en la aplicación de los medios adecuados de solución de controversias (MASC). En concreto, en la materia de familia, que es la que a mí, como abogada de familia, más me compete, pero también con carácter general. Les hemos hecho entrega del último ejemplar de la revista Otro Sí, donde hemos recogido un estudio sobre 1.500 abogados y abogadas del ICAM, en el que se plasman las observaciones que, en estos meses de vigencia de la ley, han ido detectando sobre la aplicación de los MASC con carácter general, no centrado exclusivamente en familia. Dado que es un estudio muy reciente, presentado en el Colegio la semana pasada, nos ha parecido pertinente traerlo a colación. De dicho estudio se desprende que, por parte de la Abogacía de Madrid en general, el 84% valora de manera muy negativa el funcionamiento actual de los MASC; que en el 90% de los casos, en la práctica, el asunto acaba igualmente en el juzgado, pero con un retraso significativo en la obtención de la resolución del conflicto; y que el 49,3% ha tenido problemas para acreditar el intento de conciliación.

La implicación práctica que constatan la mayoría de los Letrados de la Administración de Justicia (primer filtro) es que el intento ha sido insuficiente, dada la imprecisión que conlleva la ley. El 90% de abogados y abogadas aprecia más retrasos, con poca efectividad práctica, y se perciben, con carácter general, como una carga más que como una solución de las controversias. Las propuestas serían, evidentemente, excluir la obligatoriedad en las cuestiones de familia con menores, en los procedimientos de jurisdicción voluntaria urgentes y, por supuesto, en los litigios transfronterizos, así como sustituir sanciones por incentivos para mediar. En cuanto a familia, traigo datos objetivos. El Instituto Nacional de Estadística publica cada año los datos sobre la tramitación de los procedimientos de familia. En 2023, el 81,6% de los divorcios fueron no contenciosos y el 18,4% contenciosos. En 2024, bajaron ligeramente los no contenciosos: el 79,8% fueron no contenciosos y el 20,2% contenciosos. De media, podemos afirmar que cerca del 80% de los abogados y abogadas negociamos antes de poner a una familia en un conflicto frente a un juez, un fiscal y un equipo psicosocial, y aportamos a los juzgados convenios reguladores. Además, según la experiencia compartida por muchos profesionales de esta especialidad —compleja pero muy satisfactoria cuando logramos sacar a la familia del conflicto—, de ese 20% que llega a contencioso, tal vez un 15% son procedimientos contenciosos “blancos”: no se alcanza un acuerdo en la negociación y se somete al juez, por ejemplo, la custodia, la venta o no de la vivienda o la cuantía de la pensión, pero no se trata de conflictos elevados; se preserva la indemnidad de los menores y, como solemos decir, no llega la sangre al río. Tan solo alrededor de un 5% de los asuntos que llegan a los juzgados presentan elevada conflictividad. Por tanto, aplicar con carácter obligatorio estos métodos a una jurisdicción en la que la mayoría de los profesionales estamos especializados y donde los porcentajes de mutuos acuerdos son objetivamente tan elevados, lo único que está generando —como muestran los datos que maneja la presidenta de AEAFA, asociación de la que también soy socia, en toda España, y nuestros datos en la Comunidad de Madrid— es la cronificación de conflictos y el retraso en la resolución de cuestiones urgentes en materia de menores. La avalancha de inadmisiones es un hecho y un dato. En los procedimientos transfronterizos en Derecho de familia, lo que realmente se ha conseguido con estos MASC, al no excluir expresamente los procedimientos transfronterizos en la ley, es que, en la práctica, al ciudadano o ciudadana —español o extranjero residente en España— que quiere interponer una demanda transfronteriza se le deniegue el acceso a la justicia. ¿Por qué? Porque si la ley española me obliga a acreditar ante el Letrado de la Administración de Justicia y ante el juez que he intentado una conciliación previa, debo enviar un correo electrónico con acuse de recibo o un burofax con constancia de envío. Si remito esto a cualquier colega en otro país —Inglaterra, Alemania, Australia o Estados Unidos— e insto a negociar y a llegar a un acuerdo sobre custodia, divorcio, etcétera, lo primero que hará cualquiera de estos compañeros será decir: gracias por la información.

La demanda la presento yo en mi país y la otra parte se queda sin poder presentarla en el suyo, porque en ningún país del mundo, en materia transfronteriza, existe la obligación de presentar un MASC como requisito previo de procedibilidad. En Italia lo tienen, pero el ámbito transfronterizo está excluido. En el Reino Unido lo tienen; los ingleses tienen los MIAM. La materia transfronteriza está expresamente excluida de aquellas en las que se exige el MASC como requisito de procedibilidad. En la práctica nos estamos encontrando con que nuestros clientes, que quieren defender sus intereses aquí en España, no pueden hacerlo. Si intentamos negociar con la otra parte que está en el extranjero, esa parte acude a un abogado de su país de origen e inmediatamente presenta una demanda allí. Y este ciudadano o ciudadana española, o extranjera residente en España, que tendría perfecto derecho a interponer su demanda en nuestro país, se queda sin acceso a la justicia y se ve obligado a pleitear en el extranjero, por el principio prior tempore potior iure: quien primero presenta la demanda, a igualdad de jurisdicción y competencia, se impone. Eso supone una denegación del acceso a la justicia e imposibilita a estos ciudadanos ejercer sus legítimos derechos aquí en España. Además, cuando a la otra parte se le remite el MASC, un correo electrónico, un burofax o un mensajero, puede negarse a recibirlo. Esto nos ha sucedido en un asunto internacional en Canarias, donde la competencia está bastante clara: enviamos correos electrónicos a la residente en Canarias, no los abrió; remitimos documentación por DHL y, mirando por la mirilla, no abrió la puerta. Finalmente presentamos la demanda y estamos a la espera de ver si el juez canario considera válidos esos intentos que hemos acreditado o entiende que no son suficientes y que no se ha cumplido el requisito de procedibilidad. Nos quedamos en una situación de absoluta indefensión del justiciable, sin saber en muchos casos ni qué explicarle ni cómo explicarle la situación. En otro asunto, con hijos residiendo aquí y con la competencia desplazándose a Estados Unidos, la otra parte, pese a tener conocimiento, no ha participado en el MASC en España y ha interpuesto una demanda en Nueva York. La ley ha salido de manera precipitada. Desde el Colegio de la Abogacía entendemos que no se ha escuchado a quienes estamos en la trinchera trabajando diariamente estos temas. En procedimientos de familia, donde hay menores de edad en situaciones de grave vulnerabilidad, o en el seno de una pareja en la que uno de sus miembros se encuentra en mayor vulnerabilidad, se cronifica el conflicto porque no se puede interponer la demanda al entenderse que no se ha cumplido ese requisito, o se presenta y es inadmitida. Nos quedamos sin saber si recurrir a la Audiencia —que, ciertamente, está resolviendo con bastante celeridad— o si simplemente volver a intentar el MASC a ver si por esa otra vía damos con la tecla. Y, mientras tanto, el conflicto familiar cada vez es mayor y acabamos donde nadie quiere acabar, en violencia de género, como nos está pasando en muchos de estos casos. Las Audiencias son las que realmente están fijando los criterios, pero cada una está estableciendo los suyos: la de Gerona, la de Tarragona; en Madrid todavía no; creo que en Málaga también. Los abogados y abogadas debemos ir con nuestro listado de criterios para ver qué juzgado acepta ese tipo de MASC y cuál no lo acepta. Esta situación está generando indefensión, principalmente al justiciable. Abogados y abogadas somos meros instrumentos para intentar ofrecer reparación en una materia tan sensible como es familia y tan vulnerable como la de los menores de edad, que ven su situación sometida en muchos casos a conflictos de lealtades, cambios de domicilio, cambios de colegio, etcétera, y donde no podemos avanzar por unos criterios que no se han pensado para situaciones de urgencia. Existen diferencias de criterios porque la regulación de los MASC no es, ni mucho menos, clara, cuando una ley requiere de cincuenta, por lo menos, criterios.

Con criterios interpretativos distintos, nos encontramos con una situación de inseguridad jurídica que no tiene sentido. Se ha presentado ya —creo que Lola va a hablar de ello— una cuestión de inconstitucionalidad por un magistrado de Valencia, en la que se sostiene que todas las cuestiones de menores son de orden público y, por tanto, no deben ser sometidas nunca a un intento de mediación obligatoria previa. Y, por otro lado, también ha habido autos, por ejemplo de la Audiencia Provincial de Navarra, donde se establece que, cuando únicamente se pide el divorcio, al ser el divorcio un derecho que tiene cualquier justiciable para solicitarlo, tampoco debería ser obligatorio este requisito de procedibilidad. Es decir, las audiencias van marcando ya criterios, cada una los suyos, y vamos hilando y uniendo resoluciones para ver si con ello podemos encontrar una solución que nos saque de este impasse en el que nos encontramos, abogados y abogadas, pero sobre todo las familias con menores. Gracias. Muchísimas gracias, señora Winkels. A continuación, tiene la palabra la presidenta de la Asociación Española de Abogados de Familia, doña Dolores López-Muelas Vicente. Buenos días, señorías. Comparezco hoy ante ustedes en nombre de la Asociación Española de Abogados de Familia, una organización que reúne a más de tres mil abogados y abogadas de toda España, profesionales expertos en Derecho de Familia. Y todos ellos con una única convicción: proteger a los niños, niñas y adolescentes, a las personas con discapacidad y a las familias en su conjunto. Quiero comenzar con algo muy sencillo. Independientemente de a qué partido votamos, de nuestras ideas o de nuestro territorio, todos aquí podemos compartir una idea: cuando un menor está en riesgo, cuando sus derechos pueden quedar desprotegidos, España tiene la obligación moral y constitucional de actuar. Hoy venimos a pedirles algo que no es ideológico, no es polémico, no es partidista. Les pedimos algo urgente, sensato y profundamente humano: que se elimine el requisito de procedibilidad en todos los procesos de familia que afecten a los niños, niñas y adolescentes. Estamos convencidos de que, al imponer los MASC, la intención del legislador no fue en ningún caso generar perjuicios. Sin embargo, la realidad nos ha puesto frente al espejo. Tras siete meses de su entrada en vigor, hemos detectado disfunciones que, como abogados especializados en Derecho de Familia, tenemos el deber y la obligación de trasladarles. Señorías, los abogados y abogadas de familia siempre hemos defendido el acuerdo, la mediación, la negociación. De hecho, el 80% de los divorcios en España se resuelven de mutuo acuerdo, y eso ocurre gracias al esfuerzo de miles de profesionales especializados, implicados en lograr el mejor acuerdo para la familia. Sin embargo, la obligación —y digo obligación y no persuasión— de pasar por un intento extrajudicial de negociación como condición para presentar una demanda en asuntos que afectan a menores está generando consecuencias graves, muy graves. Hablamos de retrasos. Hablamos de inseguridad jurídica. Y hablamos, señorías, de niños, niñas y adolescentes que están quedando desprotegidos. Cada año, nuestro país registra más de 40.000 divorcios con hijos y hay 300.000 menores afectados por procesos judiciales relacionados con el Derecho de Familia. Desde el pasado mes de abril, esos menores y sus familias están atrapados en un mecanismo que, en lugar de ayudarles, les está dejando atrás. Permítanme darles casos muy claros, concretos, ejemplos reales que hemos ido documentando una y otra vez: menores que pierden su plaza escolar porque sus padres no pueden obtener autorización a tiempo; viajes, terapias, tratamientos médicos no urgentes que no pueden realizarse por falta de una resolución; visitas suspendidas; alimentos sin fijar; custodias sin resolver durante meses, casi años. Y, en casos transfronterizos —como ha dicho mi compañera—, España pierde la competencia jurisdiccional simplemente porque uno de los miembros de la pareja tuvo que esperar a cumplir un trámite previo obligatorio en nuestro país, mientras que la otra parte interpone la demanda en el suyo. Todo esto no es teoría. Tampoco es una predicción: está pasando hoy. Y sabemos qué ocurre cuando dejamos que el tiempo decida por nosotros: no decide el interés del menor, sino el conflicto de los adultos. Esto, señorías, no es eficiencia, no es justicia y, desde luego, no es protección.

El artículo 39 exige a los poderes públicos proteger a la infancia, y todos los operadores jurídicos especializados en familia coincidimos en algo esencial: cuando un menor necesita una medida urgente para garantizar su alimentación, su vivienda o su relación con ambos progenitores, no podemos obligar a sus padres a sentarse a negociar primero, sobre todo en procesos con alta conflictividad entre adultos, porque al final no se va a lograr absolutamente nada. La negociación es valiosa, la negociación es útil, pero la negociación obligatoria es otra cosa, especialmente en procesos con posiciones enconadas. En estas situaciones, el requisito de procedibilidad establecido en la Ley Orgánica 1/2025 solo favorece al incumplidor, al que quiere que el procedimiento se retrase en el tiempo, y lo está consiguiendo. ¿Cuántos procedimientos de familia están actualmente bloqueados en los despachos sin poder acceder a la justicia? Entendemos que el propósito de la norma es crear una justicia más humana, más sostenible, y nosotros, la abogacía especializada en familia, compartimos ese espíritu. Pero no podemos ser ingenuos. En determinados asuntos, como los que he citado, debemos actuar con mucha cautela y diligencia, porque de lo contrario estamos favoreciendo al desleal. ¿Eso es lo que queremos? ¿Vamos a permitir que personas con una conducta reprobable se refugien en esta ley para incumplir sus obligaciones? No se puede pedir a una familia iniciar un proceso negociador cuando uno de los progenitores no puede ver a su hijo, cuando un menor está sin pensión de alimentos o cuando la elección de colegio o un tratamiento no puede esperar más de seis meses. La ley, tal y como está redactada, no está protegiendo a los menores, y eso, señorías, es motivo suficiente para cambiarla. La introducción de los medios adecuados de solución de controversias en el ordenamiento jurídico español, especialmente a través de figuras como la mediación o la conciliación, ha supuesto un cambio de paradigma que nos conduce hacia una justicia más moderna y menos litigiosa. Era imperiosamente necesario que nuestra sociedad fomentase la cultura de la colaboración y el diálogo en lugar del enfrentamiento adversarial, ayudando a preservar o restaurar las relaciones futuras entre las partes. En eso estamos absolutamente de acuerdo. Sin embargo, en los procesos de familia con menores, los parámetros para la resolución de conflictos deben estar supeditados al interés superior del menor. Tras siete meses de aplicación de la nueva normativa, se han detectado en la práctica diversas situaciones que aconsejan de forma urgente introducir algunas modificaciones, tanto en la propia Ley Orgánica 1/2025 como en la Ley de Enjuiciamiento Civil, para proteger especialmente el interés de los menores inmersos en los conflictos de sus progenitores. Por tanto, la exigencia de acudir a un medio alternativo de solución de controversias como requisito de procedibilidad debe excluirse cuando el interés de los menores o de la familia haga necesario adoptar medidas urgentes para garantizar sus derechos de alimentación, vivienda y relación con ambos progenitores. No se puede exigir iniciar un proceso negociador cuando los hijos o los progenitores están siendo privados de sus derechos más elementales. Esto solo dilata en el tiempo situaciones injustas. Precisamente por ello, resulta necesaria la modificación del artículo 5 de la Ley Orgánica 1/2025, excluyendo estas medidas de la exigencia del requisito de procedibilidad. Asimismo, cuando el conflicto ya está judicializado, no resulta adecuado exigir de forma obligatoria el uso de un medio alternativo de resolución de controversias si ya se han dictado medidas cautelares o provisionales en el procedimiento de familia. Esto no impide que, como ocurre habitualmente, las partes sigan negociando a través de sus abogados para intentar alcanzar un acuerdo. Por otra parte, una vez que los ciudadanos han intentado acudir a los tribunales de justicia, hay que procurar que, en el plazo más breve posible, exista una resolución judicial que ponga fin al conflicto. Además, el objeto de las discrepancias en el ejercicio de la patria potestad suele estar relacionado con cuestiones que deben resolverse con urgencia, como la autorización para un cambio de colegio, un viaje, un acto religioso, una actividad extraescolar o el inicio de una terapia. La exigencia de acudir a un medio adecuado de solución de controversias antes de presentar la solicitud de jurisdicción voluntaria está provocando que, en la práctica, cuando el tribunal interviene, el motivo del conflicto haya desaparecido, en perjuicio del interés del menor. Es decir, hemos llegado tarde. En muchas ocasiones, el incumplidor o el más intransigente se ha salido con la suya.

Para resolver las discrepancias en el ejercicio de la patria potestad, debe someterse al régimen general previsto para los expedientes de jurisdicción voluntaria, que están excluidos de la exigencia del requisito de procedibilidad. Es decir, queremos la equiparación con los expedientes de jurisdicción voluntaria iniciados para ingresos en centros, restitución de menores y medidas judiciales de apoyo a personas con discapacidad. Hace apenas unas semanas, el Congreso aprobó por amplia mayoría una enmienda clave, una enmienda que insta al Gobierno a modificar de forma urgente el artículo 5.2 de la Ley Orgánica 1/2025 para excluir de la obligación de MASC a todos los procedimientos de familia con menores: 185 votos a favor, 149 abstenciones y solo 16 en contra. Eso es consenso, eso es responsabilidad institucional. Y no solamente es el Parlamento; también empieza a ser la Justicia. Un juez de Extremadura ha elevado una cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional al considerar que esta obligación puede vulnerar la tutela judicial efectiva y los derechos fundamentales del menor recogidos en el artículo 39 de la Constitución. Señorías, cuando el Parlamento avisa, cuando los jueces advierten, cuando los abogados denuncian y cuando las familias sufren, ya no hablamos de prevención, hablamos de una urgencia democrática. Por todo ello, y voy concluyendo, venimos hoy a pedirles algo simple pero profundamente trascendente: modifiquen de manera urgente las excepciones a los requisitos de procedibilidad de la Ley Orgánica 1/2025; excluyan de esa obligación a todos los procesos de familia en los que haya niños, niñas y adolescentes. No pedimos eliminar los MASC. Creemos en los acuerdos, creemos en la mediación, pero creemos antes que nada en los derechos de los menores. Señorías, España se mide por cómo se trata a sus niños. Y un país que retrasa su protección, que pone trabas administrativas a su bienestar, que deja que procedimientos obligatorios desplacen su interés superior, es un país que puede y debe hacerlo mejor. Hoy les pedimos que lo hagan mejor: por justicia, por coherencia, por humanidad. Y porque cada menor en España merece algo que ninguna ley puede retrasar: una respuesta rápida, una respuesta justa y una respuesta que ponga su interés por encima de cualquier trámite. Confiamos en su buen hacer por el bien de la infancia. Estamos seguros de que todos ustedes sabrán dar la respuesta justa y valiente que los niños y niñas de nuestro país se merecen. Muchas gracias. Muchas gracias, señora López Muelas. Procede ahora a abrir el turno de portavoces de los distintos grupos parlamentarios en orden inverso a su importancia numérica, esto es, de menor a mayor, por un tiempo aproximado, como decíamos antes, de cinco a siete minutos; seré flexible. El Grupo Parlamentario Mixto ha excusado su asistencia; igualmente ha excusado la asistencia el Grupo Parlamentario Izquierda Confederal. Por lo que correspondería el turno al Grupo Parlamentario Vasco en el Senado, señor López Torres. Gracias, presidenta; seré muy breve. Realmente, la incorporación de los MASC supone un cambio cultural importante. Es cierto que es un cambio cultural y en las formas de trabajar y de hacer que no se puede implantar de un día para otro; evidentemente requiere también un periodo de transición y unos mecanismos que vayan implantándolo en el trabajo del día a día. Eso creo que nadie lo duda. Y tampoco creo que desde aquí se señale a los abogados —también se ha dicho antes—, ni mucho menos; por nuestro grupo, seguro que no. Es cierto que ha sucedido algo real: esta implantación sí que ha generado ciertos problemas que a priori no se preveían, y entendemos que hay que revisarlo y ver las soluciones que hay que dar. Por eso, sí que es cierto que hay que buscar esas modificaciones que eviten que la utilización de estos medios alternativos se convierta en una herramienta de bloqueo, en una herramienta para tratar de entorpecer el procedimiento. Eso, por una parte.