Senado - Trabajo y Previsión Social - 7 de julio de 2025

Se abre la sesión de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Senado de la República. Esta sesión ha sido convocada para informar y dar a conocer por parte del Ejecutivo todo lo que es las consultas efectuadas en la Comisión por parte de los componentes de esta, en tanto y cuanto lo que significa el punto de vista financiero, el proyecto de Salacuna para Chile. En este caso hoy día tenemos la presencia del Ministro de Trabajo y Previsión Social, don Giorgio Bocardo, el subsecretario, don Pablo Chacón, la ministra de la Mujer y Equidad de Género, la señora Antonia Orellana, la subsecretaria, la señora Claudia Donaire, el Ministerio de Educación no está, y la directora de Presupuestos que nos acompaña en el día de hoy. Vamos a ceder la palabra al Ejecutivo en primer término para que nos entregue informe y después iremos haciendo los espacios para las consultas respectivas. Ministro, usted tiene la palabra. Bien, muy buenas tardes, senadora, senadores, asesores y asesoras. La presentación del Ejecutivo en esta ocasión corresponde a tres partes. La primera es una breve recapitulación de los antecedentes legislativos y de las indicaciones que el Ejecutivo propone. Dado cómo se dieron las distintas sesiones de audiencias y que, como Ejecutivo, evaluamos que algunas de las discusiones se alejaban de lo que estaba propuesto en las indicaciones, nos pareció pertinente partir por este punto. Posteriormente se va a hacer una revisión en extenso del informe financiero que, como saben, es donde se presentaron la mayor cantidad de observaciones en las sesiones. Y posteriormente vamos a dar cuenta también de la data disponible en el sector público, que también es un componente bien importante para que los senadores y senadoras puedan ir evaluando los alcances de este proyecto. Así que, si les parece, voy a comenzar yo la primera parte de la presentación para posteriormente darle la palabra a mis colegas. Bien, lo primero es recordar lo que actualmente dispone el Código del Trabajo en materia de derechos a la cuna, que como se sabe son las empresas que ocupan 20 o más trabajadores de cualquier edad, estado civil, ubicados en los centros y complejos comerciales e industriales de servicio administrado bajo una misma razón social o personalidad jurídica, cuyos establecimientos ocupen entre todos 20 o más trabajadores.

Hemos puesto uno de los focos iniciales de las indicaciones. ¿Cuál es la obligación? Tener salas anexas e independientes del local de trabajo, en donde las mujeres pueden dar alimentos a sus hijos menores de dos años y dejarlos mientras estén en el trabajo, debiendo asumir el gasto del derecho y concurrir proporcionalmente en caso de que los centros o complejos comerciales. Las salas cunas deben reunir condiciones de higiene y seguridad que fija el reglamento. ¿Cómo se puede cumplir la obligación conforme al artículo 2.3? Con una sala cuna propia de la empresa anexa e independiente de los lugares de trabajo, sala cuna común con otros establecimientos de la misma área geográfica y pagando directamente los gastos de sala cuna al establecimiento en que los trabajadores lleven a sus hijos menores de dos años. El empleador debe designar una sala cuna entre aquellas que cuenten con la autorización de funcionamiento o reconocimiento oficial del Ministerio de Educación. A mí me llama la atención que aquí no hay una letra D que se refiere al bono compensatorio, que en la exposición hemos sabido que es tan usado. Esa es mi consulta. Gracias, Presidente. Senador, Presidente, por su intermedio. Primero, esto es lo que dispone actualmente la ley, que esta es la foto de lo que actualmente el Código del Trabajo establece. Y lo que hemos señalado es que el bono compensatorio, que es un mecanismo que ha sido autorizado por la dirección del trabajo, básicamente para cubrir dos situaciones. Una es en casos de que el hijo menor de dos años tenga alguna dificultad de salud que le impida asistir a sala cuna, o bien que por distintas razones geográficas de ubicación, de oferta de sala cuna, el empleador no tenga la posibilidad de cumplir su obligación laboral mediante alguna de las consideraciones establecidas en los puntos A, B y C del 203. Por lo tanto, en ese marco, lo que ha permitido el desarrollo de sala cuna bajo estas dos causales ha sido a través de la doctrina de la dirección del trabajo que está establecida a través de dictámenes. Por lo tanto, el actual código no impide el funcionamiento del bono compensatorio, pero se establece a propósito de la imposibilidad de cumplimiento del deber del empleador, ya sea por razones de salud del niño o ya sea por razones de acceso de oferta a la empresa. Es por eso que no está explícitamente puesto en el código del trabajo, más allá de que la actual doctrina y al menos la indicación que está establecida no modifica esa situación. Y en ese marco, al menos podemos después profundizar un poco más al respecto, pero esa es la razón de por qué esto se cumple, más allá de que puede ocurrir que en otras ocasiones su uso esté de manera extendida. Pero al menos, senadores, es la situación del bono compensatorio. La siguiente, por favor. ¿Está satisfecho, senador? Ok. ¿Qué se propone en la indicación del Ejecutivo? Un momento, por favor. Muchas gracias, Presidente. Yo creo que sería bueno, porque lo hemos hecho, pero para el resumen, de buscar los porcentajes en los cuales se utiliza esto. ¿Cuáles son las distintas modalidades y cuál es el peso del uso de las alternativas? Y saludar a las y los ministros, a los subsecretarios, a la directora de Presupuesto. A todos y todas. Agregar entonces, ministros, ministra y directora, en lo que plantea la senadora Sepúlveda, dentro del informe, cuánto es lo que pesa cada una de las formas en que se accede o no a la sala cuna. Gracias, ministro. Bien, lo vamos a contestar a lo largo de la presentación. ¿Qué se propone en la indicación del Ejecutivo? Que esto ha sido el elemento más relevante en términos del objetivo que como Ejecutivo nos hemos propuesto a partir de este proyecto de ley. Se reemplaza el artículo 203 por uno que equipara el derecho a sala cuna a hombres y mujeres, eliminando la exclusividad solo a mujeres y junto con esto un mínimo de esta para poder acceder al beneficio. Esto básicamente para desanclar el costo de sala cuna a las mujeres y eliminando las barreras tanto de contratación,

…brechas salariales que por esto se genera, pero también fomentar la corresponsabilidad social. Este derecho también aplicará a aquellas personas trabajadoras a quienes se haya otorgado mediante resolución judicial el cuidado personal de un niño o una niña menor de dos años. El empleador podrá cumplir esta obligación garantizando el financiamiento de la sala cuna a la que el trabajador o trabajadora lleve a sus hijos o hijas menores de dos años, lo que incluye aquellos establecimientos que reciben aportes regulares del Estado. Esta también, como saben y que hemos destacado, ha sido valorada también por distintos actores, esta posibilidad de permitir explícitamente que se incluya aquellos establecimientos que reciben aportes regulares del Estado. Y tercero, en el mismo sentido, se incorpora un nuevo artículo 204 al Código del Trabajo que establece que en caso de que ambos progenitores o personas con el cuidado personal del niño o niña tengan derecho a sala cuna, deberán acordar de forma conjunta quién de ellos ejerce este derecho. Posteriormente, en el caso del artículo 205 que establece que el mantenimiento de la sala cuna es de construcción de los empleadores, se agrega la posibilidad de que estos, en cumplimiento de los requisitos legales, puedan acceder a los aportes que contribuyan al financiamiento del derecho a sala cuna. Para este propósito se crea el Fondo de Sala Cuna para financiar exclusivamente las salas cunas obligatorias para empleadores y trabajadores independientes, debiendo ser establecimientos que cuenten con reconocimiento oficial del Estado a través del Ministerio de Educación. Posteriormente, empleadores que ya cumplían con derecho a sala cuna antes de la entrada en vigencia de la ley seguirán bajo las condiciones anteriores hasta que cese este derecho. En este caso, no se devengará el aporte de sala cuna. La ley no afectará los derechos establecidos en contratos o convenios colectivos existentes. Sabemos que si bien no son masivos, existen una serie de convenios ya sea por beneficios que la propia empresa otorga o por convenios colectivos de negociaciones colectivas que hacen que hayan otro tipo de beneficios asociados a sala cuna pactados entre trabajadores organizados y empleadores. Establecimientos de educación. Los establecimientos que cuenten con autorización previa a la publicación de esta ley y que sean utilizados para cumplir con el derecho a sala cuna podrán recibir el aporte del fondo siempre que alcancen el reconocimiento oficial del Ministerio de Educación. Excepcionalmente, la obligación establecida en el artículo 203 del Código del Trabajo podrá ser cumplida en los establecimientos que se encuentran en el periodo de adecuación del reconocimiento oficial al que se refiere el artículo 15º transitorio de la ley 20.529. Eso es para poner el contexto de lo que la indicación del Ejecutivo establece y a partir de ello, Presidente, poder avanzar en los aspectos financieros del proyecto de ley. Sí, por lo tanto, decir que este proyecto se circunscribe a la modificación al Código del Trabajo en tanto derecho, no así a lo que regula el proyecto educativo que está por otro camino y que lo verá otra comisión. Sé que esto complica, pero eso es lo que estamos viendo acá. La directora de Presupuestos. Bueno, para continuar la presentación de los aspectos financieros del proyecto de ley. Primero, el proyecto de ley tiene efectos en gasto y por otra parte en ingresos. Es un informe financiero más complejo de lo normal porque tiene mayores gastos por una parte, en la segunda columna que observamos en la tabla, pero además también tiene efectos en ingresos, que también por una parte hay una menor recaudación fiscal por los mayores gastos del costo asociado del empleador, que también es un modelo que hemos ocupado en otros proyectos de ley, como por ejemplo el de pensiones. Y además también mayor recaudación por el aporte que implica hacia el sector público el aporte de esa cuna propiamente tal. Entonces tenemos, como yo les decía, la segunda columna, el mayor gasto fiscal que incluye el aporte fiscal al fondo, la ampliación de derechos de esa cuna en el sector público y el fortalecimiento institucional del Instituto de Previsión Social. Y por otra parte, en la tercera columna se muestran, en este caso, son mayores ingresos; sale con el signo menos porque nosotros en los informes financieros siempre se habla de irrogar mayor gasto, entonces los gastos salen con positivo y los ingresos salen con negativo.

Convenciendo los informes financieros. Entonces tenemos que existen mayores ingresos para el Estado, pero a partir del tercer año los gastos, por supuesto, son mayores a los ingresos que provienen del proyecto de ley. Luego, la estructura de financiamiento, que es la siguiente lámina del proyecto, tenemos el fondo de Salacuna, regulado financieramente por el artículo 4, en el cual tiene ingresos por las cotizaciones del empleador. Además, también en caso de no ser suficiente para pagar los beneficios, un mayor aporte fiscal, que para todos los efectos existe ese aporte fiscal y se va año a año, que está bien descrito en el informe financiero. Y además, las cotizaciones del empleador no son ingresos fiscales propiamente tal, porque son ingresos al fondo. El aporte fiscal, que es un ingreso del fondo, para efectos del Tesoro Público es un gasto, o sea, que va hacia el fondo. Y luego tenemos los aportes de Salacuna y los gastos de administración que paga el fondo, que no son gasto fiscal. De hecho, cuando el fondo paga a lo público, a la Salacuna es público, para la administración central se transforma en un ingreso fiscal. Entonces, esto para decir que tenemos un fondo que se financia a través de cotizaciones y aporte fiscal, y ese fondo a la vez paga el aporte de Salacuna y además también incurre en gastos de administración. Luego, entonces, y entiendo que lo que hemos revisado desde el Ejecutivo con respecto a las principales preguntas que hay dentro del diseño del proyecto de ley tienen que ver con cómo se calcula el universo de beneficiarios, cuál es la tasa de uso también que está, que viene con los puestos, el informe financiero. Entonces, para el año base, el cálculo de los gastos se determina a partir de un número, obviamente, de universo de beneficiarios. Para calcular cuánto van a ser el universo de beneficiarios, ya sea quienes ocupan el derecho y quiénes son los causantes del derecho, se utiliza el registro de nacimientos provisto del servicio del registro civil en conjunto con los cotizantes del sistema de pensiones para cada mes del año 2023. Este informe financiero se hizo con información del año 2023 porque lo presentamos en el año 2024. A partir de esta información se obtuvo el número de niños y niñas entre 6 y 24 meses, es decir, entre 6 meses y 2 años, y además también podemos cruzar en los casos que hay cuya madre cotiza en el sector privado formal en cada mes, cuyo padre cotiza en el sector privado formal cuando la madre no está cotizando en cada mes. Luego de esto, elaboramos los promedios mensuales resultantes de este ejercicio, entiendo que está la tabla inferior de la lámina, es decir, tenemos madres dependientes del orden de 80.000 promedio mensual y padres 150.000, es decir, del tipo dependiente son del orden de 230.000 personas e independientes, 5.000 en madres y en padres 1.800, del orden de casi 7.000 personas. Primero se evidencia una gran diferencia entre dependiente e independiente y por otra parte el universo total de beneficiarios de padres es mayor, pero vamos a ver que lo que muestra también la experiencia es que la tasa de uso de esos beneficiarios es bastante menor. Entonces, a partir de esos promedios, que es la mejor información disponible que tenemos, se proyectan los periodos siguientes desde la entrada en vigencia del proyecto de ley, a partir de la proyección de crecimiento de la población menor de dos años y a partir de la proyección de crecimiento de la población en edad de trabajar, es decir, cuántos niños y niñas van a haber menores de dos años y cuántos van a ser los padres que tendrían derecho a Salacuna según esa población. Luego, entonces, observamos, y esto es coherente con las tasas de natalidad que existen, que los beneficiarios pueden ir bajando en el tiempo en una tasa de crecimiento gradual, no es que se peguen grandes saltos, pero sí hay una mirada hacia la baja. Luego, entonces, ahora en la totalidad de las láminas, que sería como la exposición máxima del proyecto de ley, se estima entonces la tasa de uso que tiene el proyecto de ley. También entiendo que en algunas opiniones han dicho que quizás está subestimada la tasa de uso y en otras ocasiones se ha dicho que está sobreestimada la tasa de uso.

En una de las láminas presentamos varias estimaciones distintas de la tasa de uso a fin de mostrar sensibilidades con respecto al informe financiero. Entonces se asume que el 46% de las madres que tiene derecho al beneficio hará uso de él. ¿Cómo llegamos a este 46%? Esto es observando los resultados de la encuesta, la ENCLA del 2019. Esta tasa es consistente con la generalización del comportamiento actual de las empresas obligadas, asumiendo que un 65% de quienes reciben el bono compensatorio pasan entonces a acceder a los beneficios del fondo. En el gráfico que tenemos al costado vemos que existe un total de mujeres del orden de 1,8 millones, de las cuales la gran mayoría, 1,4 millones, casi 1,5 millones, están en empresas obligadas del derecho de sala cuna y de esas empresas obligadas en edad con niños y niñas con edad de sala cuna son 80.000. Luego, las que cumplen con la obligación son 47.000, y acá está la distribución que tienen esas personas que cumplen y que efectivamente se observa que el bono tiene un peso especial en quienes cumplen. Luego hay salas cuna internas, luego salas cuna externas y hay otras especificaciones que son del orden de 2.000. Entonces tenemos el bono, lo externo, lo interno y lo otro, en orden de su peso específico dentro de esta distribución. Luego lo que hacemos es suponer, como comenté, que existe un traspaso: la ponderación de las personas internas, externas y otras es del 100% en cambio del bono, y para ser consistente con el comportamiento actual se establece que el 65% se pasa al fondo. Uno también puede hacer supuestos de más o menos con respecto a eso y ver cómo cambia el modelo. Para los padres se asume una tasa de uso del 20%. Entonces, en la siguiente lámina observamos un análisis de sensibilidad de esta tasa de uso. Es decir, ¿qué pasa si la tasa de uso que estamos suponiendo en el proyecto es bastante mayor que la tasa de uso de las salas cuna hoy día? Hoy día las salas cuna tienen del orden del 18,5% de tasa de uso. Y la tasa de uso que, por ejemplo, para tener una referencia, tenía el proyecto anterior enviado a la administración anterior era del 40%. Entonces, en el gráfico, la línea gris, la 46%, muestra cómo cambia el aporte fiscal necesario para la sostenibilidad del fondo según distintas tasas de uso del beneficio. Luego la naranja y la verde muestran qué pasa si acceden más madres al ocupar este beneficio y cómo aumentan esos montos. Observamos que en el PIC, que es el periodo más alto, en el tercer año, el aporte es del orden de 40.000 millones de pesos más, o sea, un 40% extra al agregar 15 puntos más de tasa de uso. También observamos cuánto sería el aporte fiscal requerido con una tasa de uso, por ejemplo, como se planteaba en el proyecto de ley de la administración anterior. Abajo tenemos la tasa de uso de los hombres y, en ese caso, el proyecto de ley plantea una transición que permite suavizar el aporte fiscal durante los primeros años porque durante esos primeros años se observa el mayor aporte fiscal a causa de la tasa de uso de las madres. Entonces, si uno agrega un supuesto mayor sobre el bono compensatorio, podría suponer una tasa de uso más alta, como la que vemos en el 50% o el 60%, definiendo ahí qué es lo que queremos sensibilizar. En la siguiente página tenemos el universo de beneficiarios y los beneficiarios esperados con la tasa de uso que tiene el proyecto de ley.

Actualmente es un 46%. Ahora para revisar lo que es del fondo propiamente tal, o sea los ingresos del fondo, lo que hace el proyecto de ley es utilizar los ingresos por cotizaciones, lo cual se utiliza los cotizantes del seguro de cesantía y se proyecta a partir del crecimiento de la población en edad de trabajar. Además también se utiliza el número de trabajadores independientes del sistema de pensiones. Se utiliza como supuesto que las remuneraciones van a crecer en un 1%, que también es un supuesto que se ocupa en general para otros proyectos de ley de esta misma naturaleza. Y entonces a partir de eso tenemos cuánto se estima que será el aporte fiscal en cada año, equivalente al monto necesario para asegurar el financiamiento. Eso es lo que, de alguna manera, va fijando el aporte fiscal actualmente. Y ese aporte fiscal actualmente lo que busca financiar es que, conjuntamente con las cotizaciones, se financien los gastos del fondo con un beneficio que asciende hasta 4,11 UTM, con 13 pagos anuales por beneficiario esperado. También entendemos que han habido preguntas por qué el 4,11, por qué no puede ser más, por qué no puede ser menos, por qué no puede, de alguna manera, ser distinto según distribución geográfica u otros. Entonces, ¿cómo se calculó este 4,11? Si bien el aporte efectivo se deja a reglamento, lo que se calcula en el informe financiero es que, si todas accedieran al máximo para ser, como más conservadores en el caso de la sustentabilidad del fondo, todos los aportes se calculan al nivel del 4,11. Para la determinación de este monto lo que se consideró es el valor párvulo en nivel de sala cuna, junji e integra. Observamos que estos son los valores párvulos para cada uno de los proveedores de educación en el aparato público, educación parvularia, en particular sala cuna. Tenemos integra del orden de los 400.000 pesos, junji BTF 123.000 y junji administración directa 252.000, eso da del orden de los 260.000 en promedio, que son equivalentes a los 400.11. Sobre el monto del aporte, actualmente, en conjunto con la subsecretaría de educación parvularia se encuentra en desarrollo un estudio del Banco Mundial con el objeto de avanzar hacia un modelo de financiamiento en la educación parvularia y entre lo que hace ese estudio es levantar el diagnóstico y propuesta para avanzar en un modelo más equilibrado con foco en los jardines BTF que como veíamos en la lámina anterior son los que tienen una diferencia más importante en torno al financiamiento. Y como parte de este estudio se han conformado mesas técnicas con diversos actores, universidades, centro de investigación, organizaciones especializadas, fundaciones y organizaciones civiles. Además también en el transcurso del estudio se ha contado con la participación de los gremios y este estudio está ya en su fase final, entonces debiese ser un insumo importante para la discusión sobre el monto, pero considerando siempre que finalmente tenemos también que al mismo tiempo velar por la sostenibilidad del fondo. En la siguiente lámina, en la lámina 18, se observa cuál es el flujo anual del fondo tanto por los egresos como por los ingresos. Los ingresos son las cotizaciones, pero además también el aporte fiscal que se necesitaría según los supuestos de tasa de uso que se explicitan en el informe financiero y obviamente uno puede hacer también ejercicios de sensibilidad asociado. Otro elemento ya para finalizar la presentación, también para calcular la asistencia de los jardines públicos lo que se hace es calcular o cruzar los datos de nacimiento y cotizaciones con los registros de matrícula que tiene la subsecretaría de educación parvularia y se asume que este valor se mantendrá como proporción de los beneficiarios cuando la ley entre en vigencia para estimar los íntegros al fisco por este concepto. En el caso de los padres no es posible asumir una continuidad por desconocerse los efectos de la política de comportamiento, pero es bastante más acotado el efecto fiscal. Entonces para ya finalizar, en este informe financiero, efectivamente el informe muestra la foto resultante de los supuestos que acá se explicitan. Nosotros para efecto de la discusión sí se puede hacer…

distintas sensibilidades a esa foto. En particular, nosotros también estamos hoy día trabajando en la actualización del informe financiero para actualizar los datos aquí presentados, incluyendo los datos de las causantes vigentes al 2024 y actualizando también los costos de administración para reflejar las economías de ámbito que se generan tras la implementación de la reforma de pensiones. Entonces, en conjunto con la discusión en particular que se va a ir dando y que va a tener modificaciones, la idea es poder, para no presentar como informes financieros de goteo, sino presentar un nuevo informe financiero a la hora que se presenten las indicaciones. Ahí terminaría mi parte de la presentación. Muchas gracias, directora. Ministra, por supuesto, tiene la palabra. Muchas gracias, señora. Bueno, otro de los datos que teníamos pendientes y que habían sido bastante consultados para poder precisar con más detalle eran los de la oferta actual de educación parvularia. Para poder entregar bien esta información, precisamos hacer varias notas al pie, porque ya hemos comentado varias veces que la actual información de registros administrativos de la educación parvularia carece de… o sea, tiene muchos puntos ciegos a propósito de falta de facultades que tenía la superintendencia, a propósito de los 10 años que transcurrieron sin completar el reconocimiento oficial y a todas las cosas que se crean a partir de la nueva ley de modernización parvularia también. Entonces, aquí, cuando hablamos de la oferta pública de la educación parvularia con reconocimiento oficial, tengo que hacer la nota al pie de que no incluye toda la oferta en la que están las modalidades alternativas, porque no eran susceptibles de tener reconocimiento oficial al no haber tenido todos estos años la calidad jurídica para ello, así como los llamados jardines clásicos irreconocibles, que es un apelativo un poco duro, pero que tiene que ver con que, por el tipo de infraestructura en la que se construyeron o la época en que se construyeron, pese a ser de buena calidad, quedaban fuera de una norma muy estricta respecto a ciertas condiciones, sobre todo de índole constructiva. Entonces, acá estamos hablando de los jardines de la educación parvularia pública con reconocimiento oficial. Como pueden ver, el fuerte de los jardines que tienen el reconocimiento oficial, que es un 48%, está ubicado en la Junji y en la Fundación Integra, mientras que el menor número, pese a que es el mayor número en matrícula en el peso total, es en la modalidad Junji vía transferencia de fondos, que, como se sabe y como ha sido también comunicado aquí en los gremios y también por el Ejecutivo, por la forma en que se estructuró su financiamiento, en particular lo que tiene que ver con condicionar el financiamiento a la asistencia, habiendo una tendencia natural a la inasistencia en la sala cuna, en particular en el jardín infantil y en el nivel medio, ha ido condicionando en forma estructural su financiamiento. Por eso también quisiera retomar lo importante que es este estudio que se está realizando para un sistema de financiamiento que es complementario a este proyecto de ley de modernización, pero que está en curso ya hace dos años con el Banco Mundial y es precisamente el que nos permitió modificar algunas cosas en base a los hallazgos en la ley de modernización parvularia. Entonces, tenemos un 48% de la oferta pública de jardines clásicos con reconocimiento oficial y un 52% que están en situaciones mixtas. En situaciones mixtas, como los que están fuera de este registro que son irreconocibles bajo la normativa actual, desde mañana eso cambia, como otros que están, y por eso habilitamos la glosa en la ley de presupuestos con el apoyo del Congreso para las obras menores de cierre de brechas. Hay muchos jardines y probablemente ustedes conocen que están ahí: les falta una cosa, les falta la educadora, les falta la obra que permite hacer la separación para la manipulación de alimentos, que mayoritariamente son condiciones constructivas muy pequeñas las que impiden poder realizar con éxito la acreditación en R.O., sino que, sobre todo, tienen además que ver con la dificultad de poder realizar concursos para obras tan pequeñas.