Gobierno de Chile Chile avanza contigo
trátame con cariño.
Señora secretaria, dará lectura a la cuenta. Presidente, voy a leer los reemplazos para esta semana, más bien dicho. El diputado Jaime Sáenz Quiró reemplaza a la diputada Zetayael Llamas y también mandó reemplazo para la sesión de mañana, la ordinaria; y el diputado Sergio Bobadilla al diputado Gastón Formio, además de una comunicación de don Juan Claudio Escobar.
El Director Ejecutivo del Consejo Rector informa que, debido a compromisos impostergables previos a su invitación del miércoles 11 a las 8:30 de la mañana, no puede asistir a exponer el proyecto FED. Quisiera solicitar que se le permita participar en alguna fecha posterior, dado lo relevante que este proyecto de ley es para su asociación, la cual agrupa 22 instituciones de educación superior técnico profesional del país, representadas por 496.000 alumnos del sistema.
La Comisión de Educación remite, asimismo, un correo electrónico de la asistente social, señora Catherine Satt, por medio del cual se solicita revisar la cláusula, a juicio de la solicitante, abusiva, que permite la retención de la devolución de impuestos por el crédito con aval del Estado. Se solicita también audiencia a don Lucas de la Rosa, presidente de la Federación de Estudiantes de la Bautista Universidad Católica de Valparaíso, respecto al proyecto que está en tabla y en estudio, presidente.
¿Sobre la cuenta? ¿No? ¿Algún, varios? Sí. Gracias, presidente.
Sí, solo quería ver si podemos oficiar al Ministerio de Hacienda para que nos explique por qué aún no ha traspasado los 73.000 millones que dejamos en la lista de espera del presidente, porque creo que es muy importante eso. Muy bien, entonces oficiamos al Ministerio de Hacienda por los 73.000 millones que estaban sujetos a la aprobación de una ley; creo que ya sucedió y, sin embargo, aún no se realiza. Tomen nota.
Damos la bienvenida también al subsecretario, el secretario de Educación.
Entonces, continuamos con la orden del día, que tiene por objeto continuar recibiendo audiencias respecto al proyecto de ley que crea un nuevo instrumento de financiamiento público para estudios de nivel superior y un plan de reorganización y condonación de deuda educativa, del Boletín N°17.169-04, con urgencia calificada de suma. Para ello, está invitado don Juan José Obach Granifo, Director Ejecutivo del Centro de Estudios Horizontales. ¿Está, don José? Tomas de cien, Tomas de don José, bienvenido.
Don Cristóbal Villalobos, doctor en Ciencias Sociales y Académico de la Facultad de Educación de la Pontificia Universidad Católica de Chile, bienvenido, don Cristóbal; y a don Gabriel Ugarte, Investigador CEP y profesor de la Universidad Católica y de la Universidad de los Andes, que se encuentra conectado por Zoom, bienvenido, don Gabriel.
Procederemos por quienes están presentes; tiene la palabra don Juan José Obach. Ojalá se remita al tiempo previsto, que parece ser de 10 minutos, para que alcancen a formular las preguntas y aclarar dudas, además de exponer los tres invitados que tenemos.
Muchas gracias, presidente. Voy a tenerme a los 10 minutos, así que enciendo el cronómetro. Aprovecho también para saludar a todos los diputados de la Comisión. Mi objetivo aquí es hacer ciertos comentarios, reflexiones y mostrar ciertos…
Números y análisis que hemos hecho sobre el proyecto de ley que establece un nuevo instrumento de financiamiento público. Los objetivos del proyecto, bueno, ustedes bien los conocen, son crear un nuevo instrumento de financiamiento público para la educación superior, reemplazando el actual crédito con aval del Estado. El financiamiento se compone de dos partes, ¿no es cierto? El primero, el pago por parte del Estado de la Nación regulado a las instituciones de educación superior; y en segundo lugar, una retribución fija de los beneficiarios, condicional a su nivel de ingreso. El proyecto también prohíbe el copago para alumnos entre los deciles 7 a 9, extendiendo la lógica de fijación de precios de la gratuidad, y, por último, establece una reorganización y condonación de la deuda para deudores del CAE y otros créditos.
Desde Horizontal vemos tres principales problemas en el proyecto. El primero es que el proyecto establece un impuesto a los graduados. Según estimaciones del Centro de Estudios Horizontal, un 37% de los graduados pagaría más de lo que cuesta su carrera, es decir, estaría afecto a un impuesto. Nosotros entendemos básicamente ese diferencial como lo que pagan los estudiantes por sobre el costo de sus carreras, lo consideramos como un impuesto y pensamos que esto rompe principios de guía horizontal y de no afectación.
En segundo lugar, vemos un riesgo de financiamiento y de autonomía de las instituciones de educación superior. La gratuidad ya implicó una reducción de los recursos para todo el sistema, en el entendido de que generalmente el avance regulado es menor que el avance real, y extender la lógica a los deciles 7 a 9 agravaría esta situación.
Y, por último, y donde quiero enfocar mi presentación, es en el riesgo de sostenibilidad fiscal. Hay un alto riesgo de que este proyecto implique elevados recursos fiscales, de ahí la importancia de realizar un análisis más profundo sobre los ingresos que tendrá este nuevo mecanismo en régimen, más allá de lo presentado en el informe financiero.
Bueno, según las estimaciones, como yo les mencionaba, un 37% de la matrícula universitaria —alrededor de 189.000 personas— terminaría pagando más de lo que el Estado financió. Para una carrera universitaria con un arancel regulado promedio de 4,5 millones de pesos, cualquier estudiante que, una vez egresado, reciba un ingreso mensual de 1,5 millones terminaría contribuyendo por encima del costo de su carrera. Estas son estimaciones que hicimos en estudio basado en información pública. Obviamente, no son los datos que ha mostrado el gobierno, pero sí creemos importante poner evidencia sobre la mesa para entender de qué estamos hablando.
Esta tabla muestra, en donde cada columna es una carrera —esto es una muestra particular de carreras: medicina, ingeniería comercial, ingeniería civil, derecho y pedagogía en enseñanza media— cuánto pagaría el egresado con ingreso promedio. Sí, y también quería señalarle que lo que está exponiendo se está imprimiendo. Esto corresponde al segundo, ¿puedo? Perfecto.
Esta tabla contiene varios números, pero me gustaría centrarme básicamente en dos filas. La primera es la diferencia de la cuota mensual que pagaría el estudiante con ingreso promedio. Recordemos que este estudiante es de ingreso promedio. La diferencia del FES versus el CAE: vemos, por ejemplo, que para estas cinco carreras terminaría pagando una cuota superior a la actual del CAE; y la columna siguiente, marcada en rojo, muestra el monto aportado del FES sobre el costo total de la carrera, evidenciando que en estos cinco casos el estudiante terminaría pagando montos entre 1,1 y 1,7 veces el costo de su carrera.
Resultados similares encontramos también en un estudio encargado por la Subsecretaría de Educación Superior a investigadores de la UCL. Este es un documento que, entiendo, todavía no se ha hecho público, pero ya las estimaciones muestran la proporción de estudiantes que, para distintos tipos de carreras de educación superior, terminarían pagando por sobre el préstamo; ahí tenemos los datos para CFT, IP, universidades, etc.
En segundo lugar, respecto a la sostenibilidad y autonomía de las instituciones de educación superior, se conversó esto en la última sesión de la Comisión. Según un estudio del CEP, realizado por la investigadora Silvia Izaguirre, el 75% de los programas universitarios adscritos a la gratuidad tienen un arancel regulado inferior al real, existiendo una diferencia promedio de 580.000 pesos entre ambos. Con datos de la Contraloría General de la República, la investigadora muestra que las universidades más afectadas por este fenómeno son la Universidad Diego Portales, la Universidad Finisterra, la Universidad Autónoma, la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Y la Universidad Alberto Hurtado. Consideramos que extender la lógica de la fijación de aranceles a los deciles 7 y 9 pondría en aún mayor estrés fiscal a las instituciones de educación superior. De ahí la importancia, nuevamente, de seguir analizando mejor los datos sobre el proyecto y las estimaciones que se han realizado hasta la fecha.
En tercer lugar, me quiero referir al análisis fiscal del proyecto, partiendo del escenario actual. Estos son los desembolsos anuales del CAE. En promedio, el Estado está gastando alrededor de 800 millones de dólares. En el gráfico se descomponen ese desembolso en dos componentes: gastos sobre la línea (es decir, gasto corriente) y gastos bajo la línea (es decir, compra o venta de activos). ¿Qué es lo que vemos en primer lugar? El principal desembolso anual del CAE es la barra azul, que corresponde a la compra de títulos y valores, junto con la amortización, que es básicamente la liquidación de la garantía. Todos estos son compras de activos, es decir, gastos bajo la línea. Ese es el gran desembolso que hoy en día realiza el Estado.
El costo de administración, al que se le llama “la recarga”, alcanza un 17% de los desembolsos totales, reflejado en las barras naranjas del gráfico.
Es importante mencionar también que llevamos una década con alzas persistentes en la tasa de morosidad. Históricamente, el grupo de sectores ha tenido tasas de morosidad mayores que el grupo de egresados, pero desde el 2015 a la fecha, la tasa de morosos de los egresados ha aumentado significativamente, pasando de un 25% a un 54%. Consideramos que este punto es clave y sería importante tener más precisión sobre cuáles son las estimaciones de Hacienda en torno a la tasa de morosos de un eventual FES, dada la alta morosidad actual del CAE.
El informe financiero estima un ahorro anual en régimen de alrededor de 500 millones de dólares aproximadamente, como se muestra en la tabla 13, que es la última del informe. Nuestra impresión es que existen una serie de supuestos en dicho informe que no están lo suficientemente explicitados, lo que impide un análisis más detallado sobre la sostenibilidad fiscal de este instrumento. En particular, al leer el informe asumimos que se supone que el esquema de pago no va a afectar el comportamiento de las personas. Recordemos que el esquema de pago del FES no se basa en el costo de la carrera, sino en función de los ingresos de la persona. Por lo tanto, habrá un grupo beneficiado que recibirá un subsidio y terminará pagando menos de lo que cuesta la carrera, y un grupo afectado por un impuesto que terminará pagando más que el costo real de la carrera. Obviamente, habrá incentivos para que el grupo de menores ingresos opte por este instrumento, mientras que, de manera contraria, el grupo de mayores ingresos se inhibe a utilizarlo. No observamos un análisis de sensibilidad o de distintos escenarios en el informe financiero, por lo que creemos que sería positivo abordarlo.
En segundo lugar, se asume una tasa de morosidad de 0%. En relación al escenario actual, en el que se registra un 64% de morosidad, entendemos que el proyecto avanza en pagos automáticos y descuentos por planilla, lo que nos parece positivo. Sin embargo, no resulta razonable pensar que se pasará de un 64% de morosidad a un 0%. Sería conveniente conocer cuáles son los supuestos de morosidad que sustentan el informe financiero.
Otro aspecto muy importante es que, en esta presentación, se expuso únicamente una estimación de nuestro centro de estudio, basada en datos públicos, que indicaba que el 37% de los egresados pagará el impuesto. Sería muy relevante conocer cuáles son las estimaciones del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Educación respecto a cuántos egresados, efectivamente, asumirán ese impuesto, ya que es en este grupo donde se anclan los ingresos y la sostenibilidad del sistema.
Por último, si seguimos esa lógica, y considerando que la tasa de interés implícita para este grupo puede ser muy alta —recordemos que hoy en día tenemos una tasa de interés implícita del 2% a nivel real, que es la tasa actual del CAE—, es razonable plantear distintos escenarios. En primer lugar, este grupo podría buscar otra alternativa de financiamiento en el mercado; por ejemplo, si la tasa implícita fuese, supongamos, un 10%, la banca privada podría ofrecer créditos con tasas inferiores, lo que permitiría a los estudiantes elegir esa opción. En segundo lugar, algunos podrían incluso decidir no pagar.
Aquí hay un tema de informalidad importante. Van a haber incentivos a la informalidad, a la subdelegación de ingresos, lo que creo que sería importante modelar, y en tercer lugar, también probablemente habrá un grupo de estudiantes que decida no estudiar. Con esto quiero reforzar el punto: creo que es muy importante crear una comisión. Entiendo que uno de los diputados de la comisión ya propuso la idea de poder analizar más en profundidad los supuestos y distintos escenarios que están detrás del informe financiero, para así tener mayor claridad sobre la sostenibilidad fiscal de este proyecto. Como conclusión, creemos que el proyecto desincentiva la formación de capital humano avanzado, en especial en el grupo de ingresos altos, al establecer un impuesto sobre gran parte de la proporción de estudiantes. Esto va en dirección contraria a esquemas exitosos de educación superior en el mundo, como en Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Corea del Sur y Estados Unidos, donde existen créditos contingentes al ingreso. Reitero: sería importante responder a preguntas como qué porcentaje de los ingresos totales del sistema se explica por las personas que pagan más que el costo de su carrera y cuál es la tasa de interés implícita en estos casos.
Muchas gracias.
Muchas gracias, don Juan José. Les propongo que escuchemos a los tres, aprovechando que estarán aquí en la mesa, y luego juntamos las preguntas. Mientras tanto, vayan anotando. No sé si notaron, pero ahora tenemos la fotocopia en color, a diferencia de los gráficos en blanco y negro que utilizábamos anteriormente, con el símbolo de la organización. Sí, pues, por eso era necesario que fuera en color. (Sí, el botoncito que está debajo del micrófono, ese, debe apagarlo don Juan José.) Tiene la palabra, entonces, don Cristóbal, por favor.
Muchas gracias también por la invitación. Para ir directo al punto, la idea es presentar algunas notas relacionadas con estudios. Nosotros tenemos distintos proyectos que hemos estado estudiando sobre el Sistema de Educación Superior y sus consecuencias, siguiendo el debate que han tenido la última semana. Originalmente, la idea es abordar cuatro puntos.
El primero es ofrecer, en unos 30 segundos, algunos datos de contexto, ya que en muchas discusiones el proyecto parece estar en el aire y se desconoce en cierta medida la configuración actual del sistema de educación superior.
En segundo lugar, se pasa muy rápidamente por el crecimiento y el estancamiento de la matrícula en los últimos años, pero se habla poco de la caída derivada de la concentración del mercado. Desde los años 90 en adelante, el mercado de educación superior es considerado, en términos técnicos, como un mercado más maduro: de 302 instituciones hace 30 años pasamos a tener 137.
El tercer punto es que el debate ha omitido señalar que en Chile se concentra el 85% de la matrícula en educación privada. Este dato es crucial, ya que ningún otro país presenta tal anomalía. En el caso de las universidades y los centros de formación técnica, por ejemplo, en estos últimos, si bien se alcanza un 2% de lo estatal, el 98% es privado y está concentrado en tan solo tres o cuatro instituciones.
Por último, el cuarto punto es que, en mercados altamente diferenciados y maduros, las instituciones tienden a jerarquizarse. Aunque se haya estudiado ampliamente la jerarquización entre instituciones, nuestro estudio revela que la segregación ocurre también al interior de la misma institución. ¿Qué significa esto en términos prácticos? Que, por ejemplo, estudiar medicina en una universidad y estudiar en una universidad pedagógica pueden representar experiencias y reconocimientos muy distintos.
Muchas gracias.
Son mundos totalmente distintos, tienen profesores distintos, sedes distintas, bancos distintos, mobiliarios distintos, etc. Y eso solamente se va a ir acrecentando porque las estrategias de mercado que se ocupan son precisamente la diferenciación al interior de las instituciones. Lo último, en términos del contexto, que también se habla —y creo que hay poco entendimiento aquí— es un esfuerzo de intentar entender las distintas formas y vías, y ahí, entre comillas, un sistema de financiamiento diversificado que habla de que tenemos distintos tipos y distintas fuentes. Parecerá ser que la única solución al problema, que yo diría que es real —el hecho de que no se puede cubrir el financiamiento total o la brecha que existe entre el arancel regulado y el arancel real—, consistiría en liberar el copago, lo cual es básicamente un enfumismo para “liberar” a las familias, de modo que continúen pagando. Primero hay que entender este esquema, lo cual significa que los aportes tienen distintas naturalezas.
A su vez, se observa un rol mucho más concentrado del Ministerio de Educación, aunque también existen muchos de los fondos que deberían venir; y, en efecto, todos sabemos que el financiamiento desde el Ministerio de Ciencias todavía es insuficiente. A pesar de esta diversificación —y por eso se ponen entre comillas— el 75% de los ingresos proviene todavía de un 52% gracias a la gratuidad y un 23% por otros beneficios y ayudas económicas. Es decir, el 75% aún se compone clásicamente como ingreso por la demanda. Ese es el estado de la cuenta de cómo estamos.
Considerando el estado de la discusión, la idea es entrar en dos puntos. La primera es el costo de la educación. Se habló en la presentación de la semana pasada también sobre el alto gasto, pero pareciera que se nos olvida cuál es la relación entre el gasto público y el gasto privado. Se toman los datos de la OCDE y de la CLADS del 2022, cuando ya estaba implementada la gratuidad. Cuando vemos este dato de hace 10 años —con una barra, no sé qué color quieran ponerle, verde o púrpura— era muchísimo más baja, lo cual evidencia que tenemos un alto gasto como país, pero ese alto gasto está sobre todo sostenido por el espacio privado, y espacio privado, de nuevo, es un eufemismo para referirse a las familias.
Esto nos lleva a la pregunta por los aranceles. Cuando se hace una comparación en paridad de poder de compra —la comparación más clara y precisa— se observa que en Chile el costo promedio de los aranceles, según el estudio de la OCDE, es de poco más de 8.000 dólares. Esto no es solamente alto en términos absolutos (otros ejemplos son Estados Unidos, Inglaterra e Irlanda), sino también en términos comparados. Si se coteja, por ejemplo, con el nivel de ingresos básicos, se muestra que Chile es el único país donde, además del poder de compra y los ingresos básicos, el costo de estudiar en educación superior supera por creces dichos ingresos, consideración que debe complementarse con los niveles salariales de los países.
Otro elemento que ayuda a entender los costos es la evolución de los aranceles. Se observa cómo las tres líneas —universidades, centros de formación técnica y educación superior— estaban inicialmente casi pegadas, ocupando alrededor de un 5% de brecha, pero, a medida que esta brecha se expande, especialmente a partir de 2015-2016, alcanza cerca de un 40%, considerando el IPC y el reajuste en el sector público. Es decir, básicamente, los aranceles son una locura.
Adicionalmente, se han evaluado otras cuestiones, por ejemplo, el gasto en publicidad. Hoy en día, este gasto ronda cerca del 18%, lo que demuestra que no es cuestión de que falte solamente dinero para investigar; lo que acontece es que las universidades se comportan como en un espacio de mercado y, por ello, presentan precios elevados, tanto en términos absolutos como en términos históricos, de modo totalmente desproporcionado respecto a la realidad chilena. Este es un primer punto importante, pues no se trata de discutir si las sensibilidades están o no —como lo evidenció el estudio presentado la semana pasada por la UCL—.
El segundo punto consiste en mostrar algunos datos, que, por haber sido ya discutidos, se pueden mencionar de forma más breve. Se observa, por ejemplo, en la línea roja —la misma del otro estudio— que el crecimiento máximo del CAE se da especialmente cuando se amplía la brecha en los costos de los aranceles. En ese contexto, se requiere mayor financiamiento, lo que se mitiga en cierta medida con la gratuidad y otras medidas, a medida que la brecha entre los aranceles reales se expande.
El IPC y la inflación por reajuste del sector público son las dos medidas más clásicas. Y la siguiente, por favor, y ahí yo creo que hay un dato bien coincidente con el que mostró la investigación anterior, pero lo que uno puede decir precisamente a partir de esto es otra interpretación bastante distinta: en realidad, el sistema del CAE es ineficiente e insostenible.
Yo creo que intentar mejorar o extraer las formas administrativas que trae el CAE –por ejemplo, el pago relativamente automático (en realidad, no es exactamente automático, pero sí relativamente automático)– no es una solución. El CAE, por diseño, tiene esta duda y lo hace sobre todo porque es importante solucionarlo para abordar un problema de Estado. Esto ya, yo creo, traspasa el gobierno.
Lo segundo parece ser que olvidamos la sobrecarga que ha implicado para los hogares. Hemos escuchado mucho a los rectores, a mi gusto, y poco a quienes viven esta realidad. En términos de deuda, después de la deuda de la vivienda, la deuda educativa es la mayor. Hay encuestas que lo demuestran. Hemos realizado algunos estudios cualitativos que muestran de manera tremenda cómo cambian las decisiones familiares: gente que se cambia de vivienda, personas que empiezan a venderla, o que la transfieren a un amigo, etcétera, para poder soportar la deuda del CAE. Y, obviamente, se ha dicho poco –especialmente en ciertos estudios– respecto a que es un sistema muy injusto no solo para los desertores, sino también para los grupos vulnerables y para las mujeres.
Pasamos de largo esos detalles. Para sintetizar, y en lo último que quisiera exponer, entre las cuestiones que creo podrían abordar los problemas y, quizá, también nuevos problemas que se puedan plantear, lo primero es que es insostenible seguir indiferenciando lo público y lo privado. El FES no cambia la lógica y, evidentemente, existe una traba constitucional; sin embargo, la distribución de la matrícula entre lo público y lo privado necesita ser repensada.
En educación escolar hicimos una ley y reconocimos que la asociación escolar preferencial –la base de la cual es que cuesta brindar estudio a estudiantes con distintos niveles de vulnerabilidad– no existe, al menos cerca de los 18 años. Cuando uno asiste a la institución, el mayor gasto que hoy tienen es precisamente en los equipos de apoyo, en los espacios, en los cursos remediales o complementarios para que los estudiantes puedan, qué sé yo, contar con sus capacidades básicas.
Lo segundo es que he errado al nombrar al FES como un impuesto; ahí se abre toda una discusión algo más académica. He errado por varios motivos, ya que en realidad lo que hace el FES es un reconocimiento de la justicia intergeneracional. Pareciera que nos cayó encima la discusión sobre natalidad, pero lo que realmente hace es entregar las capacidades para reconocer y construir un sistema autosustentable. No creo válido proponerlo como impuesto y, por lo tanto, la pregunta es: ¿cómo conciliamos un sistema que reconoce beneficios de entrada, como la gratuidad, con un sistema que grava y permite beneficios de salida, como el FESA? Efectivamente, tenemos un problema, porque, por ejemplo, si uno se encuentra en el 59% tiene gratuidad y, si está en el 61%, tendría FES; claramente, no son las mismas condiciones. Hay que hacer un arreglo para que esa continuidad sea más clara. Es un desafío, pero no creo que sea bueno llamarlo ni tratarlo como si fuera un impuesto.
Efectivamente, en muchos países –precisamente como los mencionados en la presentación anterior– se ha presentado este problema. Hoy en día, por ejemplo, el costo de los aranceles en Irlanda y en Inglaterra ha aumentado un 300% respecto a lo que existía hace 10 años, ya que, cuando el Estado asume la mayoría de los costos, las instituciones tienden a subir sus precios al saber que ese dinero se pagará. Hay que ver esos casos: Inglaterra, hace dos años, tuvo una huelga que duró meses, justamente de académicos, porque el sistema ya era totalmente insostenible.
Entonces, si lo que queremos es tener un sistema fiscal ordenado, yo diría que la solución en ningún caso es volver al FES. Lo tercero es abordar el problema de la autonomía. Cuando una institución recibe el 70%, el 80% o el 90% de sus ingresos por parte del Estado, necesitamos avanzar en regulaciones; es importante no solo abrir la cuestión de los costos.
Este dato, por ejemplo, de publicidad es fundamental, pero hay otro tipo de costos y, sobre todo, creo que necesitamos un esfuerzo conjunto entre estas instituciones y el gobierno, probablemente para distinguir de forma más clara la investigación de la docencia, hoy en día fundadas y separadas. Y lo último, que me parece un gran problema – quizá no es materia de este espacio –, es que el FED se ha visto solamente como un sistema de financiamiento; sin embargo, sabemos que los sistemas de financiamiento también marcan lógica. Entonces, ¿cómo se puede establecer en una estrategia a más largo plazo que estamos intentando cooperar para producir, por ejemplo, condiciones para que las instituciones tengan que aceptar a todos los tipos de estudiantes, generar las condiciones para que esos estudiantes se desenvuelvan en un espacio de cuidado y relacionarlo con el FED? Yo creo que hay una deuda también que se necesita.
Muchas gracias. Muchas gracias, don Cristóbal. Le damos la palabra entonces a don Gabriel Ugarte, investigador CEP y profesor de la Universidad Católica y la Universidad de Los Andes. Tiene la palabra, don Gabriel.
Muchas gracias, presidente. ¿Se escucha bien? Sí, se escucha bien. ¿Y se ve la presentación? Sí, se ve la presentación también. Perfecto.
Muchas gracias por esta instancia. Voy a partir con dos láminas de contexto para, posteriormente, enfocarme en el contenido del proyecto de ley y terminar con algunas conclusiones. Como contexto, quiero mencionar dos puntos. El primero es que hoy en día ya estamos gastando: existe un gasto público importante en educación superior. Como pueden ver, estos son los países de la OCDE. Chile gasta, actualmente, cerca del 30 % del gasto en educación en educación superior, lo cual está bastante por sobre el promedio de la OCDE y de muchos otros países desarrollados. Además, cuando se observa en términos del aumento del gasto público en educación superior, Chile es el segundo país que más lo ha incrementado en el periodo 2015–2021, que es el último disponible.
Entonces, ¿por qué es importante esto? Porque hay una competencia relevante por recursos frente a los desafíos y necesidades de los otros niveles de educación. Sabemos, por ejemplo, que la inversión en educación parvularia tiene un alto retorno, aunque actualmente enfrenta importantes debilidades, especialmente en cobertura; y, asimismo, existe un persistente problema de calidad y equidad en la educación básica y media, con un porcentaje significativo de alumnos en niveles iniciales. Ese es el primer punto que quería recalcar.
El segundo punto es que, en Chile, entre los países donde la educación superior muestra un mayor retorno, se evidencia que el premio salarial es el más destacado. Por ejemplo, si una persona que solo tiene educación media completa gana 100, en Chile la persona con educación superior gana 260, según estos promedios – los cuales, sin duda, esconden heterogeneidades importantes, pues dependen de la carrera que se estudia y de si se cursa en universidad, instituto profesional o centro de formación técnica. Esto es relevante para evidenciar que estudiar educación superior en Chile ofrece retornos sociales importantes, y también un retorno privado muy significativo, como se aprecia aquí.
Con ese contexto, quiero hablar sobre el proyecto de ley. Se abordan dos temas principales. Uno es la reorganización y condonación de la deuda actual de los créditos, que plantea, en esencia, una condonación inicial para todos los deudores que quieran cambiarse al FES, siendo obligatorio para aquellos con garantía ejecutada. Este punto se tratará brevemente para, a continuación, pasar al segundo tema, que es la creación del nuevo instrumento de financiamiento público.
Respecto al plan de condonación, observamos que el costo asignado es bastante acotado, lo cual es positivo. Se muestra una comparación entre lo que sería comprar la cartera total del CAE – casi 12.000 millones de dólares – y el costo indicado en el informe financiero. Sin embargo, es importante preguntarse: aunque el costo parezca muy bajo, estamos hablando de magnitudes enormes, por lo que habría que considerar si parte de esos recursos podría destinarse a otras urgencias sociales con mayor rentabilidad. Creo que ese es un primer punto importante. Además, es positivo que los créditos con garantía ejecutada estén obligados a incorporarse al nuevo sistema.
tema cuyo sistema de recaudación es mucho más eficiente y, si en algo a lo mejor también se pudiera mejorar este sistema, es que llama la atención que el diseño de la condonación no incluye un criterio socioeconómico, es decir, la condonación tiene como criterio fundamental si la persona es desertora o graduada, además de considerar la cantidad de cuotas que ha pagado; sin embargo, un criterio que uno pensaría que debería ser relevante es el nivel socioeconómico relacionado también con las posibilidades de pago del crédito.
Eso, respecto a la condonación y a la creación del nuevo instrumento de financiamiento público, se traduce en la creación de un nuevo esquema de financiamiento que reemplaza al CAE y sus objetivos. Aquí, las láminas que vienen se dividirán en tres partes: para los estudiantes, para aliviar la situación de los deudores; en cuanto a la situación fiscal, para mejorar la recuperación de los recursos públicos; y, en términos institucionales, para garantizar la sostenibilidad del sistema.
Vamos a ver cómo el diseño que hoy se plantea, en el fondo, avanza en algunos temas, pero en otros resulta deficiente para cumplir efectivamente los tres objetivos planteados. Respecto a los estudiantes, creo que es importante partir de la base de que el diseño del CAE actualmente presenta problemas. En el cuadro a la derecha pueden observar un estudio publicado el año pasado que reconoce al CAE como un instrumento que cumplió un rol importante en aumentar la cobertura de la educación superior; y, aunque su diseño se mejoró en 2012, todavía tiene falencias. Hay un porcentaje importante de deudores en etapa de pago que destinan más de un 10% de sus ingresos al amortiguamiento o, simplemente, no tienen ingresos para pagar. Además, en el estudio se detectó que un porcentaje relevante de las cuotas elegibles para reducir la tasa de interés, de aproximadamente el 6% al 2%, no estaba accediendo a ese beneficio, dado que el acceso a los beneficios está restringido a ciertos requisitos, principalmente a estar al día en los pagos.
Me traslado a la tabla que ustedes pueden ver, donde, en base a ciertos criterios clave relacionados con los estudios de créditos contingentes al ingreso, se analiza la diferencia entre el CAE y el FES. Se observa que, en términos de contingencia, el CAE es contingente al ingreso en un 10% pero excluye a los morosos, siendo su contingencia basada en el ingreso pasado y no en el actual. En contraste, el FES, que en el fondo es un avance, plantea una contingencia respecto a un 8% del ingreso como máximo y basada en el ingreso actual. El CAE no establece un umbral mínimo para el pago, mientras que el FES sí lo plantea: los ingresos menores a 500.000 aproximadamente están exentos de pago.
Aquí es donde surge el problema del sobrepago en el FES. En el caso del CAE, la persona termina pagando lo solicitado en el préstamo, fundamentado en el costo de la carrera, más una tasa de interés del 2%; pero en el caso del FES, el costo final que pagará la persona está completamente desanclado del costo de la carrera y no existe un tope para el sobrepago. De hecho, en términos de recaudación, el CAE presenta incentivos débiles que generan una alta morosidad, mientras que el FES incorpora el descuento por planilla.
Quisiera hacer especial hincapié en el tema del sobrepago, que considero uno de los principales problemas en el diseño actual del FES. Según las simulaciones realizadas por la profesora Lorraine Dierden, presentadas hace una semana, un tercio de los alumnos terminará pagando más que el costo de su carrera. En el gráfico se observa, en azul, ese 32% de estudiantes que termina pagando más; además, existe un porcentaje que paga un 50% más, otro que paga un 100% más, e incluso casos (aunque pequeños) en los que se paga un 400% o hasta un 900% más. Aun así, se evidencia que un tercio de los estudiantes estaría desembolsando más de lo que realmente costó la carrera, lo que genera un problema no menor relacionado con la economía política, la legitimidad del sistema y, asimismo, con los incentivos que puede producir.
Este tipo de sistemas. Y aquí es importante decir que estos datos incluso pueden estar subestimados. El estudio se basó en los datos del seguro de cesantía, que son datos de sueldos. Pero nosotros sabemos que el FES no es un 8%, no es contingente solo al sueldo, sino también a todos los otros ingresos, incluyendo los ingresos de capital. Algún emprendedor o alguna persona que a lo mejor fue exitosa en algún negocio va a tener que pagar el 8% sobre todos sus ingresos.
¿Y qué es lo que pasa con esto? Que probablemente esto requiere una mejora, pero esto va a requerir subsidios adicionales. Y entonces aquí nos metemos al tema fiscal, que en un escenario realista el sistema va a generar déficit. Como ustedes pueden ver en el cuadro de la izquierda, este es el escenario que se simuló en el estudio que fue encargado por la subsecretaría, donde aparece que el Estado va a recuperar incluso más que lo que desembolsó, un 3,6% más.
Pero el tema es que este escenario es bastante optimista y depende en gran medida de los altos sobrepagos que van a pagar algunos alumnos, pagando mucho más del costo de su carrera. Además, tiene una serie de supuestos, como que el crecimiento de los salarios va a ser un 2% y el costo de financiamiento para el Estado se define relativamente bajo. El estudio hace un análisis adicional de qué pasaría si no hay crecimiento real de los salarios y, automáticamente, la recuperación para el Estado baja un 66%, o sea, un 34% menos.
Entonces, la pregunta que surge acá es que parece ser necesario poder tener algunas sensibilidades respecto a las simulaciones y generar algún escenario más realista donde se incluyan límites para los sobrepagos, pensando en que es necesario ajustar eso. Y también la DIPRES, por ejemplo, en sus simulaciones para la reforma de pensiones utiliza un 1% de crecimiento de los ingresos en el futuro, mientras que en este estudio se está utilizando un 2%, por lo que en general es necesario realizar simulaciones para hacer sensibilidad.
En un escenario realista deberá existir algún subsidio, y el problema que tenemos es que hay una dificultad importante en generar mayores recursos públicos: por un lado, la débil situación fiscal que tenemos y, por otro, el ya alto gasto en educación superior que estamos haciendo como país en relación a los otros niveles educativos.
Ya voy terminando. El último efecto de las instituciones es que el proyecto FES profundiza un problema que ya tenemos en financiamiento. La educación superior hoy día tiene necesidad de mayor financiamiento. A nivel internacional hay costos crecientes y desafíos pendientes en Chile, como el bajo gasto en investigación y desarrollo, que es el gráfico que ustedes pueden ver en la izquierda. Chile es el país desarrollado, o sea, entre los países de la OCDE con menor gasto en investigación y desarrollo, tenemos un grave problema de deserción y necesitamos más recursos. El problema es que los aportes públicos al sistema ya son altos en comparación, y el aporte de las familias, que se vieron limitados con la gratuidad y los aranceles regulados—frecuentemente deficitarios—, se ve profundizado por el FES, ya que se elimina el copago (en el fondo, ya no se aplican los descuentos hasta el sexto, sino hasta el séptimo, octavo y noveno decil) y, al mismo tiempo, se limitan las matrículas.
Como conclusión, la condonación que se ofrece es acotada, lo cual es una buena noticia. Aún así, el monto sigue siendo elevado frente a otras urgencias sociales de mayor rentabilidad social. La focalización se podría mejorar. Tal como comenté, el diseño del CAE tiene problemas: hay un porcentaje relevante de deudores que no pueden acceder a beneficios de contingencia al ingreso y reducción de la tasa de interés, y cuenta con incentivos débiles para la cobranza. Se propone el FES, que avanza en la dirección correcta en varios sentidos, especialmente en un proceso de recaudación eficiente, pero a mi juicio el problema principal es que hay un tercio de los estudiantes que van a realizar un sobrepago importante para financiar esta redistribución. El costo fiscal del FES, que se suponía que se autosustentaba, será mayor al previsto en base a las simulaciones que se están haciendo; parecen ser escenarios muy optimistas, y se asume una importante redistribución entre estudiantes. Por último, el FES genera problemas importantes de financiamiento a las instituciones de educación superior: las instituciones van a sufrir una drástica reducción de ingresos al eliminar el copago de los deciles 7 y 9, lo que genera además una mayor dependencia del presupuesto fiscal, sus ciclos y las consecuencias negativas que ello conlleva.
Muchas gracias, presidente.
Gracias, don Gabriel.
Se abren entonces las palabras para quien tenga dudas para nuestros invitados. Diputada Rojas, diputado Mellado, subsecretario. Ya, yo voy a competir con el diputado Mellado a ver si tengo más cosas anotadas. Voy a partir de atrás para adelante con la...