Senado - Transportes y Telecomunicaciones - 4 de junio de 2025

En nombre de Dios y de nuestra querida patria, damos inicio a la sesión de transporte del Senado. Bienvenidos los senadores presentes, nuestra ayuda, la secretaria, la ayudante. Bienvenidos todos. Siempre se me olvida la cuenta. Tiene la palabra la señora Araceli Garrido. Presidente, tenemos dos documentos en la cuenta. El primero es una comunicación del director ejecutivo de Empresas Eléctricas, Asociación Gremial, señor Juan Merechis, mediante la cual solicita audiencia para la discusión del proyecto de ley que modifica la Ley General de Telecomunicaciones para facultar el retiro del cableado aéreo en desuso por parte de las municipalidades. Este proyecto está con discusión inmediata y ayer se renovó dicha discusión. En segundo lugar, también tenemos una comunicación de los representantes del sindicato Interempresa de Oficiales de Marina Mercantes y Mar, mediante la cual se da a conocer la preocupación de los marinos mercantes chilenos de naves mayores de alto bordo respecto del proyecto de ley que se encuentra en la tabla del día de hoy. Junto con lo anterior, quiero recordarles...

En la sesión pasada dimos cuenta de dos solicitudes de audiencia respecto del proyecto de cabotaje, una de Citrach y la otra de la Cámara Aduanera de Chile. Ya, perfecto. ¿Alguna consulta a los senadores sobre la cuenta? Varios. ¿Se ofrece la palabra para tratar algún tema de interés de algún señor senador o señora senadora? No, no viendo más temas que tratar, pasamos a la citación de hoy. La comisión se encuentra citada para iniciar el estudio de las indicaciones presentadas al proyecto de ley en segundo trámite constitucional, que modifica la Ley de Fomento a la Marina Mercante y la Ley de Navegación para fomentar la competencia en el mercado de cabotaje marítimo, con urgencia calificada de suma. No sé si fomenta a la Marina Mercante o no, pero es de otro gusto. ¿Intervenciones de algún senador al respecto? Buenos días, mucho saludar. Adelante, gracias, presidente, y aprovechar para saludar a los senadores presentes y a los asesores que están participando en esta sesión, para poder presentar en la comisión este proyecto de ley para fomentar la competencia en el cabotaje marítimo, que ya fue votado en general y también en la sala, y que ahora nos permite entrar a la discusión un poco más en cada uno de los incisos, los cuales estamos haciendo ajustes y atendiendo las indicaciones que se han ido recibiendo. Perdón, ministro, le doy la bienvenida a la comisión, que andaba buscando justo quién era el invitado. Así que bienvenido, don Juan Carlos Muñoz. Muy bien, don Alejandro. Muchas gracias, senador. Gracias por tenerme acá en la sesión. La presentación que voy a hacer tiene cuatro partes. Voy a exponer algunos antecedentes de la ley, presentar algunos aspectos centrales del proyecto de ley, su impacto económico y social, y finalmente algunas indicaciones del ejecutivo. Quisiera comentar que nos interesa mucho poder estructurar una mesa técnica con los asesores de los miembros de la comisión, de modo de ir trabajando algunas de las indicaciones que estamos incorporando y otros elementos que puedan ser de interés para la comisión. Y, mi propuesta, señor presidente, es que podamos estructurar esa mesa; de nuestro lado está todo el interés para avanzar con esto de la forma más rápida posible. Agradezco que podamos presentar hoy y que usted lo haya dispuesto con la premura con que esta urgencia exige. Los antecedentes: me gustaría comenzar mencionando respecto del cabotaje. El cabotaje, una palabra que es relativamente técnica, ¿verdad? Responde al transporte marítimo, fluvial o lacustre, y puede ser de carga o de pasajeros. Vamos a ver que algunas de las indicaciones tienen que ver con el transporte de pasajeros, pero el foco principal, cuando hablamos de cabotaje en general, es el transporte de carga entre puntos del territorio nacional y entre estos y artefactos navales instalados en el mar territorial o en la zona económica exclusiva. Es decir, todo el transporte que ocurre por vía marítima, fluvial o lacustre, dentro del territorio. El tipo de carga que se moviliza en Chile es muy importante. Los graneles: el 50% de los graneles de cabotaje que se mueven en Chile corresponde, por ejemplo, al transporte de combustibles dentro del país. Los otros graneles importantes son los graneles sólidos, que representan casi un 20%, y tenemos un 30% correspondiente a carga general, principalmente contenedorizada. Acá debemos entender esta distinción, ya que algunas de las indicaciones recibidas apuntan a tratar de hacer una diferenciación en cada uno de estos mercados. Dentro de las restricciones que operan en este mercado, hoy día tenemos la Ley de Fomento a la Marina Mercante, en la que se reserva el cabotaje estrictamente para naves chilenas. Se le denomina reserva de cabotaje y existen tres excepciones, de las cuales dos son de un uso prácticamente insignificante y una de ellas un poco más…

Y que han sido, por tanto, poco utilizadas en la práctica. Una de ellas es la reputación de naves, en la que se autoriza, por un periodo relativamente breve, que una nave extranjera pueda realizar este tipo de servicios. Existe un 0,14% relacionado con waivers y, la verdad, las licitaciones, que es el tercer mecanismo, casi no se utilizan; son muy pocas las veces en que hemos tenido alguna licitación en la que participe una nave o una empresa internacional ofreciendo el cabotaje dentro del país. Tenemos una Ley de Navegación cuyos requisitos son, en primer lugar, que hay que inscribir las naves en el registro chileno. Las empresas para ofrecer este tipo de servicios tienen que ser chilenas, deben tener sede principal en Chile, contar con presidente, gerente y mayoría de los directores chilenos, y más del 50% del capital debe ser nacional. Esto no solamente es exigible para las empresas que ofrecen servicios, sino también para los socios de dichas sociedades propietarias de las naves, es decir, aplica aguas arriba de la propiedad de la empresa. Muy importante también es que hay que mantener el pabellón nacional, y existe una exigencia aún más fuerte respecto de la nacionalidad de los tripulantes. Mientras que el Código del Trabajo exige un 85% chileno, en este caso es del 100%. Es decir, el capitán, la oficialidad y la tripulación deben ser 100% chilenos, lo que protege de forma notable a la industria nacional. Esto ha tenido un costo: el cabotaje marítimo, es decir, el movimiento de la carga por mar, ha sido cada vez menos relevante. De alguna manera, al proteger la industria, se está impidiendo que ésta se desarrolle y aproveche el tremendo potencial que tiene el transporte marítimo en un país con tantos kilómetros de costa. Son pocos los países en el mundo que tienen tal exposición al océano y, sin embargo, poseen una industria tan acotada, limitada y atorada, como para que realmente pueda desarrollarse el transporte marítimo. Aquí tenemos un gráfico del 2001 al 2023, que muestra cómo va aumentando el tonelaje movilizado en importaciones y exportaciones, pero el cabotaje marítimo permanece estancado, limitado a un par de empresas y a pocos clientes. Es una pena, porque la oportunidad es gigante, como vamos a demostrar. Se trata de un mercado altamente concentrado; por ejemplo, tenemos dos empresas que controlan el mercado de graneles líquidos y dos para el de granel sólido. En definitiva, existe una falta de competitividad que se traduce en costos elevados. Si hoy tengo que mover carga entre San Antonio y Punta Arenas, me cuesta 2.826 dólares, mientras que, en una ruta equivalente —por ejemplo, San Antonio a Callao, en la que sí pueden operar empresas internacionales—, el costo es de solamente 600 dólares. Es decir, las tarifas están 4,6 veces por encima de lo que podrían ser si existiera una competencia razonable comparable a la del mercado internacional. Acá se pierde competitividad a causa de la protección de la industria de la manera en que lo hemos venido haciendo, lo que a su vez genera ineficiencias operativas costosas. En Chile, las marejadas son habituales y, en consecuencia, ocasionalmente —y no de forma esporádica en algunos casos— hay que cerrar los puertos. Cuando un barco llega y el puerto está cerrado por condiciones climáticas, por paro portuario o por cualquier otra razón, la carga debe ser depositada en otro terminal o en otro puerto. Y dado que no contamos con un mercado de cabotaje lo suficientemente ágil, esa carga debe trasladarse necesariamente por vía caminera, ya que no existen servicios de cabotaje que la puedan ofrecer, ni siquiera es posible reposicionar la carga entre puertos chilenos a bordo de barcos con banderas de conveniencia, lo que sería lo natural. Además, debido a la falta de servicios de cabotaje y a que los que existen son tan caros, con frecuencia la carga que va de puerto a puerto y que, por ejemplo, tiene como destino La Paz, pasa por Callao, ya que las naves extranjeras no pueden realizar cabotaje.

Entonces, y no hay servicios. Esto de nuevo nos significa un aumento de los costos, una carencia de comprensión. Estos son algunos de los casos. Ahora, aspectos centrales del proyecto de ley: se trata de un proyecto que tuvo su origen en el gobierno previo, cuando el entonces ministro de Hacienda, junto con Claudio Agostini, un precioso economista, presentaron un proyecto de ley que propone la apertura total del cabotaje, en el que ya no existe la reserva de cabotaje para naves chilenas, permitiendo que cualquier nave ofrezca cualquier servicio entre puertos chilenos. Este proyecto de ley refleja la gran necesidad que tiene esta industria de enfrentar una mayor apertura. Como gobierno entendimos que este era un tema muy relevante al que queríamos dar continuidad; sin embargo, también comprendimos que el proyecto debía contar con habilidad política, por lo que hicimos algunos ajustes que permiten alcanzar gran parte de los beneficios del proyecto original, protegiendo elementos relevantes para la industria nacional y para el sector laboral. El proyecto se presentó para trámite en agosto de 2023 en la Cámara de Diputados, la cual mantenía la reserva de cabotaje y realizaba algunas modernizaciones en las excepciones que permitían a empresas internacionales operar en ciertos servicios. Con una amplia mayoría aprobada en la Cámara, el proyecto pasó al Senado, fue aprobado por esta comisión, y luego por la comisión de pesca y la comisión de trabajo. Fue a la sala y hoy estamos con el proyecto aprobado en general, entrando en la fase de recibir indicaciones para tener una discusión más detallada. Pasando al contenido principal del proyecto de ley, éste toca distintos cuerpos legales. Se mantiene la Ley de Fomento a la Marina Mercante, conservándose la reserva de cabotaje —exclusiva para navieras chilenas—, pero con una definición que nos resulta más adecuada respecto a lo que es una nave chilena. Se optimizan los mecanismos de excepción: en el caso de las licitaciones se elimina un 5% que impedía el interés de las empresas internacionales para participar o ganar; se amplía el waiver caso a caso de 900 a 3000 toneladas, y se cambia el tonelaje de registro al número de edades registradas, lo que permitirá que más naves internacionales puedan navegar y ofrecer servicios, sobre todo cuando los chilenos están interesados en hacerlo. Esto fomentará el uso y se focaliza en la zona norte del país, en el paralelo 41 al norte, entendiendo que en el área comprendida entre el paralelo 41 al sur se observa una mayor competencia entre puertos, con naves de características menores. Nosotros hemos aprovechado ese escenario para focalizar la apertura en las naves de mayor envergadura. Además, se crean dos excepciones nuevas: por una parte, el waiver anual, un permiso anual renovable solo una vez, limitado para naves con eslora mayor a 150 metros; y, en lo relativo a las naves que operan en el sector sur de Chile, se reduce este límite de 150 a 120 metros en aquellos lugares donde no existan servicios nacionales. Asimismo, la ruta de salida permitirá que naves extranjeras aprovechen su capacidad ociosa, pudiendo hacer cabotaje por el total de la carga de comercio exterior descargada en Chile, lo que contribuirá a disminuir los costos de nuestra economía. Respecto a la Ley de Navegación, se eliminan barreras administrativas para la constitución de empresas navieras en Chile; estas empresas, por supuesto, deberán cumplir con la ley laboral chilena y tributar en Chile. Esto es fundamental para entender la apertura que estamos contemplando. Se mantiene, asimismo, la ley vigente de la Reserva Naval, ya que únicamente las naves chilenas formarán parte de ella.

Todo es esperado. Acá, dentro de los mayores impactos, vamos a tener mayor competencia, mayor productividad, transporte marítimo nacional y mayor efectividad logística por todo el mundo de la zona norte. Nosotros creemos que las tarifas de los fretes deberían disminuir entre un 20 y un 39% para el caso de Ocanelli, y entre un 19 y un 39% en la carga general. O sea, es razonable que las líneas que no aporten mayor competitividad deban reducir sus tarifas, lo que generaría un ahorro anual de hasta 245 millones de dólares producto de dichas menores tarifas. Importante también será reducir los costos para la empresa, especialmente en Ipime, y de ese modo disminuir los precios finales que pagan los consumidores, aumentando la eficiencia en el movimiento de carga, potenciando la apertura de nuevas rutas y aprovechando la capacidad ociosa de las naves en los vuelos anuales de rutas de salida. Creemos que acá pueden haber ahorros por las nuevas excepciones que estamos planteando. Estimamos en 20 millones de dólares anuales la eliminación de los costos de tambor solo en Callao, como consecuencia de ese hábito frecuente del comercio que va hacia Bolivia y que permitiría aumentar la competitividad de esa carga. Al mismo tiempo, la creación del waiver anual debiera generar beneficios anuales de entre 48 y 116 millones de dólares. Se reducen, por supuesto, emisiones de CO₂ al favorecer el uso del modo marítimo, el cual en términos de emisiones por kilómetro recorrido es menor que los modos camineros. Así obtenemos, además, un beneficio anual de 35.000 toneladas y un ahorro en competitividad para empresas estatales, en CODELCO, de 27 y 21 millones de dólares anuales, que son los principales clientes o los que movilizan la carga en Chile por vía marítima. En cuanto a indicaciones, me gustaría ir ahora a cada una de ellas para después pasar a la discusión; me imagino que podremos entrar a la votación, espero, presidente, en la próxima sesión. Dentro de las indicaciones del Ejecutivo, respecto del artículo 3 de la Ley de Fomento a la Marina Mercante, tenemos una definición de cabotaje que simplificamos para que la carga de comercio exterior entre puertos chilenos no sea considerada como cabotaje. Esta modificación recoge las sugerencias tanto de Campur como de la… Asociación Nacional de Amadores, el MASUR, y busca asimismo mejorar la armonía del proyecto con la normativa agua al aire. Segundo, respecto del waiver anual, se propone la corrección para reemplazar “naves” por “navieras”, de manera que el permiso se otorgue a la naviera y no a cada nave, evitando usos prolongados más allá de lo permitido. Es decir, una naviera no podrá simplemente ir cambiando de nave para mantener un waiver anual mucho más allá de lo razonable, sino que se mantendrá el espíritu de que, si una naviera se hace cargo de un servicio –independientemente de la nave que utilice–, el permiso se otorgará por un año renovable, siempre que se requieran servicios prestados por empresas chilenas. Esta es también una sugerencia recogida del diálogo que hemos tenido con Ana, en el marco de las conversaciones con distintos actores: sector empresarial, armadores, exportadores y representantes laborales, siendo un proyecto ampliamente conversado con todos los involucrados en el cabotaje en Chile. Asimismo, como ya lo anticipé, modificaríamos el límite de eslora de 150 a 120 metros. Esto permite no restringir las oportunidades que existen actualmente al norte del país, manteniéndose el objetivo de otorgar protección al sur austral. Además, hemos verificado que este cambio no afecta la seguridad; decidimos bajarlo de 150 a 120 metros al identificar algunos casos en la zona centro-norte del país en que se requerían naves de entre 120 y 150 metros para ciertos servicios de cabotaje, lo cual resulta razonable manteniendo la aplicación para el sur austral. En la ruta de salida se introduce una corrección formal para reemplazar la palabra “agencia” por “agentes de nave”, con el fin de mantener la terminología del Código de Comercio, precisión que fue solicitada por la Armada. Asimismo, se incorpora, de modo caso a caso, un waiver al límite de 120 metros de eslora, reforzando la protección al sur austral, solicitud realizada por los gremios de trabajadores mercantes, quienes consideran importante que estas excepciones no se apliquen en el sur, donde ya existe un buen mercado. Quisiera referirme de nuevo a la definición de cabotaje mencionada anteriormente, la cual se simplifica para que la carga de comercio exterior entre puertos chilenos no sea considerada como cabotaje. Esto permitiría que, por ejemplo, si un puerto se encuentra cerrado y una nave tiene que depositar la carga en otro puerto, dicha carga, al tratarse de comercio exterior, pueda ser gestionada por otra nave de comercio internacional o de conveniencia internacional.