Senado - Hacienda - 27 de mayo de 2025

En nombre de Dios y de la patria, se abre la sesión. Señora Secretaria, tenemos cuenta. Sí, presidente. Se recibió un informe de la Biblioteca del Congreso sobre la evolución del salario mínimo en Chile. La Asesoría Técnica Parlamentaria de la Biblioteca del Congreso realizó un informe sobre la evolución del salario mínimo en Chile y en países de la OCDE. Para Chile, el análisis cubre el período desde 1999 hasta 2025, expresado en pesos corrientes, pesos constantes y en porcentajes de variación anual. Para la comparación internacional se analizó el período desde 2015 hasta 2023. Este documento se envió por...

A los miembros de la Comisión: asimismo se recibió una invitación para los parlamentarios para registrarse en Vincula, que es un espacio de encuentro entre universidades y el Congreso Nacional que busca impulsar el intercambio de conocimiento entre investigadores, académicos y académicas con miembros del Congreso Nacional para beneficio de ambas comunidades. Esto también fue enviado por correo electrónico a los miembros de la Comisión, presidenta. Muy bien, muchísimas gracias. Damos la bienvenida al señor Ministro de Hacienda, don Mario Marcel; a la Subsecretaria de Hacienda, Heidi Berner; a la coordinadora legislativa del Ministerio de Hacienda, señora Consuelo Fernández; a la coordinadora macroeconómica, señora Pilar Cruz, quien estará vía Zoom desde el Ministerio de Trabajo y Previsión Social; y al subsecretario, don Pablo Chacón. Muchas gracias. Podemos invitar a nuestros asesores a ingresar. Hemos sido citados para efectos de abocarnos al estudio del proyecto de ley que reajusta el monto del ingreso mínimo mensual, la asignación familiar y maternal, el subsidio único familiar y modifica otras leyes. El señor Ministro de Hacienda tiene preparada una presentación, por lo que a continuación le vamos a ofrecer inmediatamente la palabra, considerando que a las 16 horas debiéramos estar en la sala para votar unas designaciones que también son de enorme interés. Ministro, le ofrecemos la palabra. Muchas gracias, presidente. Tenemos la presentación para la pantalla. Muy buenas tardes a los senadores integrantes de la Comisión. Corresponde discutir el proyecto de ley que reajusta el ingreso mínimo y los beneficios sociales, particularmente la asignación familiar y el subsidio único familiar. Para ello vamos a tocar cinco puntos. Primero, la evidencia que tenemos sobre el impacto económico de los salarios mínimos. Ministro, perdón, ¿podremos tener ese documento? Lo están imprimiendo ya; veo poco en la pantalla, pero no nos digan que no. Muchas gracias. Pero, ministro, continúe nomás, a pesar de la interrupción. Ok, entonces, primero vamos a ver algo sobre la investigación que ha habido en el mundo y en Chile en relación al efecto económico de los salarios mínimos; luego, el contexto macroeconómico y del mercado laboral en que se hace esta propuesta; los datos básicos sobre el ingreso mínimo y la asignación familiar; lo que consta en el protocolo de acuerdo con la central de trabajadores y las medidas en favor de las mipymes; y, finalmente, el contenido del proyecto de ley. Con respecto a lo primero, tenemos un documento como referente para la evidencia a nivel internacional, que es un survey, es decir, una revisión de la literatura sobre salarios mínimos, bastante reciente, del 2024, y que recoge estudios desde los años 40 en adelante. Como se señala, los primeros estudios sobre esta materia – en esa época, el aspecto metodológico no era fácil de resolver, ya que cuando se modifica el ingreso mínimo se altera una parte de toda la estructura de remuneraciones de la economía. No se trata simplemente de suponer una relación entre remuneraciones y empleo, sino de analizar cómo el salario mínimo incide sobre las remuneraciones, incide sobre los precios y los costos de la firma y, por otro lado, sobre la demanda, pues también forma parte de los ingresos de los trabajadores y alimenta la demanda. Los estudios iniciales no contaban con la capacidad de separar el impacto directo del ingreso mínimo sobre quienes lo perciben y sobre quienes no lo reciben. Sin embargo, desde los años 90 en adelante, se han realizado estudios cuasi experimentales en los que se compara la situación de un grupo afecto al salario mínimo con un grupo de control no afecto, para analizar los efectos sobre el empleo. En todo caso, los estudios más tradicionales no fueron concluyentes.

Respecto de la existencia de una relación negativa entre salario mínimo y empleo. Por otra parte, en la lámina siguiente vemos una serie bastante larga de cómo han evolucionado los salarios mínimos en relación a las remuneraciones promedio de la economía en distintos países. Observamos que en algunas economías ha habido aumentos importantes, como en el caso del Reino Unido (representado por la línea azul en la pantalla), lo mismo ocurre en Brasil o en España. En contraste, en otros países, como Estados Unidos y en el caso de la India (también presente en el gráfico), se ha registrado una reducción importante. En general, el salario mínimo se ubica más o menos en el 50% del salario promedio: países como Reino Unido, India, Alemania y Francia se sitúan por encima de ese 50%, mientras que Estados Unidos, China y algunos estados de Estados Unidos se encuentran por debajo. Para entender cómo inciden los salarios mínimos sobre la economía, es fundamental comprender también la justificación. Los salarios mínimos han ganado popularidad como medida de política, sustentándose principalmente en razones de equidad, es decir, en la necesidad de mejorar las remuneraciones de aquellos trabajadores de menores rentas que carecen de poder de negociación o que se encuentran en situaciones donde la oferta de trabajo es muy inelástica y los empleadores ejercen un poder monopsónico, dominando, por así decirlo, el mercado. Esto resulta esencial para interpretar luego los resultados de las investigaciones en la materia. Las estimaciones realizadas mediante el análisis de diferencia en diferencias, que separa a los grupos afectados por el salario mínimo de los grupos de control, se han focalizado en los momentos en que se modifica dicho salario. Si se observa series de datos muy largas, no se aprecia tanta diferenciación entre trabajadores afectados o no por el ingreso mínimo. Esa ha sido, en esencia, la metodología aplicada. Como ejemplo, en la lámina siguiente se ilustra el caso de Estados Unidos, que posee la ventaja de ser un mercado relativamente integrado, aunque con políticas de salario mínimo que varían de un estado a otro. En esta presentación se reporta un estudio que analizó 47 alzas de salario mínimo en distintos estados entre 1998 y 2019, las cuales, en promedio, fueron del orden del 21%. Al evaluar los efectos sobre el nivel de empleo, no se observan diferencias estadísticamente significativas como resultado de los cambios en el salario mínimo. Asimismo, se han analizado segmentos de la población con mayor probabilidad de verse afectados por el salario mínimo, en particular los jóvenes y los trabajadores con menor nivel de educación. En estos grupos se tiende a observar un efecto positivo sobre las remuneraciones, sin que se produzca un impacto negativo en el empleo. También se ha evaluado, en función de los momentos en que se modificó el salario mínimo, lo que ha sucedido en términos de pérdida o creación de empleo. Como se puede apreciar en el gráfico, las pérdidas y ganancias de empleo tienden a equilibrarse. Este estudio abarcó 138 cambios en el salario mínimo a nivel de estado en Estados Unidos entre 1979 y 2016. La evidencia internacional, en definitiva, no es concluyente en cuanto a una relación negativa entre salario mínimo y empleo. Más adelante se abordarán posibles explicaciones de este fenómeno; pero antes, es pertinente repasar algunos estudios realizados para Chile. En ello se destacan, por ejemplo, cuatro investigaciones: una de Navarro y Tejada, que relaciona los efectos con las fricciones en la búsqueda de empleo (es decir, cuanto más ágil es el mercado laboral, menores son los efectos de las modificaciones en el salario mínimo), y otro estudio de tres autores —Sánchez, Finón y Villena—, que subraya la baja elasticidad de la oferta de trabajo de las mujeres.

Lo cual asocia la idea de una oferta de trabajo más bien inelástica que hace relevante la existencia de un salario mínimo, porque cuando la oferta de trabajo es muy inelástica, no es el mercado el que va a presionar a que las remuneraciones suban. Luego, hay un estudio de José Gregorio de Itagua, en el que argumentan que el sueldo promedio en Chile es más alto de lo que se muestra normalmente en las comparaciones; particularmente, en el caso de la encuesta CACENA, existen subdeclaraciones de ingresos más altos y, además, cuando se toman bases administrativas, normalmente se comparan aquellas que consideran las remuneraciones imponibles, las cuales tienen un límite. Por lo tanto, todo lo que está sobre ese límite no se considera al momento de calcular esos promedios. BAGLI, Canales, Berson, Tapia y Blyzuc, que son todos del Banco Central, muestran que una fracción importante de trabajadores se cambia a empleos en firmas con menor productividad de la que tenían antes y también a empleos que no necesariamente involucran una mayor remuneración. Cuando vimos este proyecto en la Cámara de Diputados, en la Comisión de Hacienda, se preguntó por un recuadro incluido en el informe de política monetaria del Banco Central de diciembre de 2024, el cual indicó que, cuando subió el sueldo mínimo en años recientes, se observó una reducción del empleo en industrias con mayor concentración de trabajadores que ganan el mínimo. Esto es, en realidad, un análisis de equilibrio parcial, ya que no pretende explicar por qué ambas variables se mueven en la dirección observada, sino que basta con considerar cuáles son los sectores más intensivos en salario mínimo para darse cuenta de los otros factores que estuvieron en operación y que explican, en buena medida, estos resultados. Uno es el sector de la construcción, que, como sabemos, ha estado expuesto desde la pandemia a una serie de shocks y factores adversos, tales como los costos de financiamiento, el costo de los insumos, el aumento de tasas de interés y, por lo tanto, la reducción del crédito hipotecario y la menor demanda por vivienda. Por estos motivos, dicho sector ha perdido un número importante de empleos, pero por factores propios de esa industria. En el caso del comercio, que también es bastante intensivo en salario mínimo –ya que muchos trabajadores tienen una remuneración donde, como sueldo base, se les aplica el salario mínimo a la que se suman comisiones–, se ha observado que, después de la sobreexpansión del consumo y de la actividad comercial durante la pandemia, producto de los retiros de fondos de pensiones y de los masivos subsidios fiscales, vino una estabilización del sector con un periodo de varios trimestres en el que creció poco o nada. Esto nuevamente tiene que ver con la dinámica particular que ha tenido el consumo en la economía chilena en este periodo. Entonces, aun cuando se observe esta relación que menciona el Banco Central, sin separar esos efectos es difícil deducir de ahí una relación de causalidad. Ahora, un dato relevante es qué relación tiene el ingreso mínimo con la estructura de remuneraciones en la economía. Existe un informe de la Universidad de Diego Portales, que salió al comienzo de la discusión de este proyecto, y que mostraba el salario mínimo en Chile como el más alto de Sudamérica expresado en dólares, a paridad de poder de compra. Sin embargo, en Sudamérica hay países con distintos niveles de desarrollo y distintos niveles de ingreso per cápita; por lo tanto, lo adecuado no es analizar el valor absoluto convertido a dólares, sino el valor relativo. En el gráfico de la derecha se observa que, al establecer esa relación, el salario mínimo en Chile equivale aproximadamente a un 46% del ingreso per cápita, situándose en la medianía de la escala en la que se ubican nuevamente los países de Sudamérica. O sea, es muy distinto elaborar un ranking con valores absolutos que hacerlo considerando los valores relativos respecto del ingreso per cápita. Como en los estudios...

Sobre el tema, tiende a compararse el salario mínimo con el ingreso promedio, el salario promedio y el salario mediano. Acá, en el gráfico siguiente—en la lámina siguiente—tenemos tres comparaciones posibles: una con la base de seguro de cesantía, otra con la encuesta suplementaria de ingresos y una tercera que es un cálculo hecho por la OCDE en base a la encuesta CACEN. En todos ellos vemos un valor del ingreso mínimo de 529.000, que es el que se fijaría a contar de mayo y que fluctuaría entre 42% y 46% del salario promedio, que, como recordaremos del gráfico que se mostró antes respecto de un conjunto de países, está también más o menos en la medianía de esos países. Es decir, al menos en términos relativos, en Chile no tenemos un salario mínimo que esté, por así decirlo, disparado en relación a la estructura de remuneraciones de la economía. Luego, para concluir respecto de la relación con el empleo en particular, uno pensaría que, dado que el ingreso mínimo se aplica solo a trabajadores formales—es decir, a trabajadores con contrato—si uno tuviera un aumento desproporcionado del salario mínimo, lo que se produciría sería un movimiento de trabajadores desde el sector formal hacia el informal. Pero lo que ha ocurrido en este periodo es exactamente lo contrario. Hemos tenido un aumento del empleo formal y una caída del empleo informal. Por lo tanto, el empleo informal, como proporción del empleo total en Chile, en las últimas mediciones del INE, está en mínimos históricos, situándose en 25,8%, por debajo de cifras que llegaron a acercarse al 30% hacia el 2017-2018. Concluyendo en esta parte analítica, es importante recordar que los ingresos mínimos legales buscan generar un efecto distributivo en favor de los trabajadores de menor renta. Su efectividad depende de la existencia de márgenes de ajuste en los empleadores, derivados de un desequilibrio en el poder negociador entre trabajadores y empleadores a la hora de determinar las remuneraciones. Esto incide sobre el empleo de los sectores más afectados, ya que tanto la capacidad para mejorar los ingresos laborales como la posibilidad de hacerlo sin un costo de destrucción depende de los niveles de formalidad del mercado del trabajo. En Chile, el ingreso mínimo se encuentra en un punto intermedio en comparación con otros países latinoamericanos, en términos relativos, y el escaso impacto de ajustes pasados del ingreso mínimo sobre el empleo parece explicarse por la limitada cobertura de la negociación colectiva; es decir, si se mide como población sindicalizada, está en el orden del 15-20%, lo que se debe, en parte, a la inelasticidad de la oferta de trabajo—especialmente de mujeres—y a la aplicación de medidas compensatorias en favor de las empresas de menor tamaño desde el aumento del ingreso mínimo del 2022 en adelante. Ahora, cuando llevamos esto al análisis de lo que se está proponiendo en este proyecto de ley, hay un dato muy importante que veremos posteriormente graficado: el aumento propuesto para el ingreso mínimo básicamente compensa la pérdida de poder adquisitivo que se produciría durante todo el próximo año a causa de la inflación, y lo mantiene, al final del periodo —es decir, en abril del 2026— en términos de poder adquisitivo en el mismo valor de 500.000 pesos mensuales que alcanzó en julio del 2020. Por lo tanto, aun si se creyera que existe una relación negativa entre salario mínimo y empleo, en este caso el salario mínimo real, a lo largo de este periodo, no presentará variaciones importantes y, por lo tanto, no debería tener un efecto negativo sobre el empleo. Si uno no quisiera hacerle caso a toda la evidencia empírica y a los estudios mencionados, aún así se llegaría a esa misma conclusión. Bueno, luego, pasando al contexto macroeconómico, lo que observamos es que, en el contexto en el que se propone este aumento de ingresos mínimos, hace más de un año y medio que la economía chilena se está expandiendo de manera sostenida, siguiendo una tendencia bastante similar—incluso algo por encima de las tendencias previas a la pandemia—y sobrepasando el producto tendencial. Esto resulta especialmente notorio cuando se mide el crecimiento del PIB o el IMASEC no minero desestacionalizado en 12 meses, durante los últimos dos trimestres.

Es decir, el cuarto trimestre del 2024 y el primer trimestre del 2025 hemos estado más cerca del 3% que del 2%. Estas cifras exceden el promedio trimestral del IMASEC entre el 2013 y el 2019, es decir, la referencia histórica más cercana, y también están por arriba del crecimiento tendencial, el cual el Banco Central estima en 1,8%, mientras que el comité del Ministerio de Hacienda convoca un rango entre 2 y 2,2%. Por supuesto, estamos en una coyuntura especial que tiene que ver con el efecto que van a tener sobre la economía mundial los aumentos de aranceles en Estados Unidos y la guerra comercial con China, dependiendo, por cierto, de la dirección y la intensidad que esta tome. Sin embargo, si observamos las proyecciones del Fondo Monetario dadas hace pocas semanas, se aprecia que, mientras dicho Fondo estimó para Estados Unidos un recorte en el nivel de producto de casi un punto porcentual durante el 2025, en el caso de Chile se situó más bien cerca de entre 2 y 3 décimas. En ese gráfico se incluye a América Latina y el Caribe, que en promedio tienen una caída mayor en el crecimiento que la que se estima para Chile, lo mismo ocurre a nivel mundial, y de manera aún más marcada en el caso de México, que se ve mucho más afectado por la situación de Estados Unidos. Por el lado de la inflación, lo que observamos es que el IPC sin volátiles se ha desacelerado por tres meses consecutivos, ubicándose por debajo del 4% en los últimos dos meses y se espera que se mantenga así por lo menos durante los próximos seis, si se excluye el efecto de los aumentos de tarifa eléctrica. Asimismo, se evidencia que el IPC en los últimos 12 meses ha estado en 3,7%, y las expectativas para los próximos 12 meses oscilan entre un 3,6%, según la encuesta de expectativas económicas del Banco Central, y un 3,8% en los seguros de inflación. Existen varios factores que explican una menor sensibilidad de la economía chilena ante un choque externo en el escenario actual. Chile está menos expuesto que otros países por encontrarse, en las cadenas de valor, más bien aguas arriba, es decir, por producir materias primas y productos agroindustriales. Hoy en día, el conflicto entre Estados Unidos y China se concentra en el sector tecnológico y en la manufactura, pero al mismo tiempo ambos países necesitan a Chile para proveer sus industrias de materias primas. Aunque Chile es un país chico, es un exportador relevante en muchos productos; cuenta con más de 60 productos en los cuales se posiciona entre los tres mayores exportadores a nivel mundial, lo que dificulta la sustitución de sus productos. Además, el país posee un conjunto amplio de acuerdos comerciales con más de 60 naciones, representando el 85% del producto mundial. Tenemos una mayor resiliencia en el sector financiero. Recientemente, la comisión recibió a la presidenta del Banco Central acompañada del informe de estabilidad financiera, en el que se mostró cómo ha mejorado la capitalización de la banca con la adopción de las normas de Basilea III. También se observa un balance externo más equilibrado, ya que el déficit promedio de cuenta corriente en la balanza de pagos de Chile, históricamente de 3,5%, cayó a un 10% del producto en el momento más álgido de los efectos del COVID-19, y en la actualidad se sitúa en 1,6% del producto. Por ello, cuando existe el riesgo de un shock externo, es precisamente en estas condiciones en las que uno quisiera estar, con una balanza de pagos poco expuesta. Contamos además con una macroeconomía normalizada, que está creciendo en su tendencia sin recalentamiento, y se esperan importantes inversiones de largo plazo. Muchas de estas fortalezas se reflejan en nuestro mercado bursátil, ya que el IPSA chileno es la bolsa de valores que ha registrado el mayor incremento en el mundo desde el comienzo del año; y aunque, comparado con Estados Unidos, la diferencia es notable, en comparación con países emergentes se ubica varios puntos por encima de lo observado en ellos. Ahora, en cuanto a nuestras vulnerabilidades, en esta lámina se observa claramente dónde están concentradas.

En el sentido de producto, hay aquellos en los cuales Chile es más relevante para las importaciones de Estados Unidos o donde las exportaciones hacia ese país representan la parte más importante de las exportaciones chilenas. Entonces, vemos que la combinación más alta se presenta en el caso del salmón, con exportaciones cercanas a los 3.000 millones de dólares. En cuanto al cobre, Chile pesa mucho en las importaciones estadounidenses, particularmente en lo que respecta a los cátodos de cobre (recordemos que a China le vendemos concentrado de cobre, mientras que a Estados Unidos le suministramos cátodos). En el caso de los productos agrícolas (cítricos, uvas, cerezas frescas, etc.), producimos en comparación con Estados Unidos, de modo que existe poca competencia y, en cambio, una notable complementariedad. Además, los informes presentados como parte de la investigación especial sobre el cobre en Estados Unidos indican una alta valoración de Chile como socio comercial, considerándolo un abastecedor seguro y confiable de cobre para la industria norteamericana. Pasando al mercado del trabajo, el empleo ha crecido fundamentalmente en las categorías formales, como se aprecia en el gráfico de la izquierda (línea celeste), mientras que los empleos informales han disminuido, situando la tasa de informalidad cerca del 25% en lugar del 30%. Esto se relaciona también con las tasas de participación laboral por estratos de edad. Las participaciones más altas se dan entre los 25 y los 64 años, pero se observa un cambio en las brechas entre hombres y mujeres. En el tramo de 25 a 54 años, la notable caída en la tasa de participación femenina se revirtió por completo, alcanzando actualmente casi el 75% frente al 72% previo a la pandemia, lo que indica que todas las mujeres que se habían retirado de la fuerza de trabajo han regresado. Por otro lado, los jóvenes—quienes al inicio del periodo tenían tasas de participación de 32% para las mujeres y cerca de 40% para los hombres—se encuentran hoy por debajo de esos niveles. De igual forma, los trabajadores de mayor edad han experimentado cambios; por ejemplo, en el caso de hombres de 65 años o más, la tasa ha pasado del casi 39% al 33%. Esto indica que ha habido una recomposición de la oferta de trabajo en Chile, un cambio que probablemente será permanente, ya que a diferencia de lo ocurrido en otros países—donde el mercado laboral se restableció gradualmente tras la pandemia—en nuestro caso coincidió con la expansión de la gratuidad en la educación universitaria y con la creación de la PGU. Según las encuestas de empleo, la principal razón para no participar en el mercado laboral entre los jóvenes es estar estudiando, mientras que, para los adultos mayores, es la jubilación. Por ello, cuando se habla de la emergencia laboral y se sigue contabilizando una diferencia de alrededor de 150.000 empleos en comparación con la situación previa a la pandemia, se debe tener en cuenta este cambio en la oferta de trabajo, que no se revertirá; de hecho, volver a la situación anterior implicaría un aumento del empleo informal, con adultos mayores y jóvenes ocupados en lugar de dedicarse a sus estudios o disfrutar de una jubilación. En cuanto a las condiciones macroeconómicas, la tasa de desempleo en la última observación fue de 8,7% en el trimestre terminado en marzo, y la duración del desempleo se sitúa en 6,1 meses, un valor algo inferior al promedio quinquenal, como se aprecia en el gráfico del medio; a continuación se presenta la composición en el gráfico de la derecha. Por último, en mi intervención —y luego continuará el ministro del Trabajo— se presentaron datos sobre el ingreso mínimo. Se indica que actualmente, el número de personas afectadas por el salario mínimo es de aproximadamente 921.000; en 2024 se mantiene en torno a ese mismo valor, siendo algo menor que el registrado en 2023, aunque prácticamente sin cambios.