Senado - Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía - 14 de mayo de 2025

Ya, nos ponemos de pie. Muy buenos días, en el nombre de Dios y la patria, damos inicio a esta comisión de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía. Le damos la bienvenida a los señores senadores Tomás de Armentería y Carlos Cuchel; así como a la señora ministra Jessica López, de Obras Públicas; al jefe de Gabinete, señor Cristian Rojas; al coordinador del Área Hídrica, señor Carlos Esteves; al coordinador legislativo, señor Tomás Mendoza, de la Fundación Chile; y a la subgerenta de sustentabilidad y directora de Escenarios Hídricos 2030, señora Ulrike Broche. Secretario: ¿Tenemos cuenta? Secretario: Sí, presidente. Se ha recibido una comunicación del señor superintendente de Servicios Sanitarios, con información de contratos suscritos por la Superintendencia con entidades privadas a fin de apoyar el proceso de tarificación de los servicios sanitarios rurales. A su turno, la señora directora del Instituto Nacional de Derechos Humanos ha hecho llegar el informe INDH: “DH en terreno, derecho al agua y saneamiento en la provincia de Limarí, Región de Coquimbo”. Antecedentes que ya se remitieron a vuestros correos. Presidente: ¿Damos cuenta del proyecto de ley que vamos a ver el día de hoy? Senador: Perfecto. Señor presidente, el día de hoy está en tabla el proyecto de ley en primer trámite constitucional que crea la Subsecretaría de Recursos Hídricos, en el Ministerio de Obras Públicas, y una nueva institucionalidad nacional de recursos hídricos, modificando los cuerpos legales que indica. El objetivo del proyecto es fortalecer la gobernanza, planificación, regulación, inversión en infraestructura y gestión de los recursos hídricos, así como facilitar la administración de la información y la fiscalización del sector. Este proyecto ya fue visto, en primer término, por la Comisión de Obras Públicas, que lo aprobó en general, y posteriormente pasó a esta comisión, la cual realizó dos sesiones en los meses de enero y marzo del año 2022, en las que el exministro Moreno presentó los antecedentes fundamentales del proyecto. También participaron la Fundación Eco Sur y la Fundación Neuenco, quienes hicieron llegar sus opiniones respecto a esta materia. En esta ocasión, además de invitar a la señora ministra de Obras Públicas, se invitó también a la Fundación Chile, representada por la subgerenta de Sustentabilidad y directora de Escenarios Hídricos 2030, señora Ulrike Broche. Lo que correspondería sería proceder, como se estableció en la citación, a escuchar a la ejecutiva y a la Fundación Chile, votar en general esta iniciativa y, una vez aprobada en general, remitirla a la sala para los mismos efectos. Presidente: Perfecto, entonces le damos la palabra a la señora Ministra de Obras Públicas. Ministra de Obras Públicas: Gracias, presidente. Saludo a los integrantes de la Comisión y agradezco esta ocasión. Este es un proyecto que fue presentado en el año 2021 y aprobado en general en la Comisión de Obras Públicas del Senado, para luego ser enviado a esta Comisión de Recursos Hídricos, donde se encontraba radicado desde marzo del 2022. Solo señalar una cuestión práctica, presidente: cuando a uno le toca adentrarse en la institucionalidad pública, en particular en el ámbito del agua, como es mi caso a través del Ministerio de Obras Públicas…

La constatación principal tiene que ver con que probablemente el 80 o 90 % de las decisiones y la gestión del agua en Chile se ejecuta a través de algún organismo del Ministerio de Obras Públicas. Paso a enumerar la Dirección General de Aguas, donde se encuentra el registro de los derechos de aprovechamiento de agua, la fiscalización del uso y las diversas autorizaciones que se solicitan a dicha dirección cuando cualquier obra que afecta a un cauce se realiza, así como el otorgamiento de derechos cuando es posible, en relación con los organismos usuarios del agua, la Junta de Vigilancia y las asociaciones canalistas. También tenemos a la Dirección de Obras Hidráulicas, encargada de construir la infraestructura hídrica de Chile, ya sea a través de la Ley 11.23, del propio Ministerio o mediante la Dirección de Concesiones. Cuando hablamos de infraestructura hídrica, nos referimos a toda la infraestructura para la recolección y conducción de las aguas lluvias, para hacernos cargo de los cauces de los ríos –enrocados, encausamientos y demás obras que protegen tanto la infraestructura como a las personas ante activaciones de quebrada y el control aluvional–, y además la infraestructura de riego que, a través de un proyecto de ley aprobado de forma rápida, nos permitió pasar de infraestructura de riego a infraestructura multipropósito, si recuerda, senador. Asimismo, se aborda la responsabilidad del agua para el consumo humano a través de la Subdirección de Servicios Sanitarios Rurales, la cual se encarga del agua potable en las zonas rurales de Chile. Aquí se trabaja en el fortalecimiento de más de 2.400 servicios sanitarios rurales (APRs), y en la inversión para nuevos servicios, así como en la mantención, reparación y reemplazo de los antiguos. Recordemos que este es un programa iniciado en 1964, con 60 años de trayectoria, lo que implica una demanda permanente de inversión. Por otro lado, la Superintendencia de Servicios Sanitarios, dentro de un modelo de concesión de servicios prestado por empresas sanitarias, actúa como organismo fiscalizador del aprovisionamiento de agua potable y del saneamiento en todas las ciudades de Chile. Finalmente, se destaca la existencia del Instituto Nacional de Hidráulica, organización del Ministerio enfocada en el estudio y la ingeniería hidráulica. Cuando uno observa la cantidad de funciones y organismos que conforman el Ministerio de Obras Públicas, se hace evidente, Presidente y Senadores, la necesidad de contar con un órgano que coordine todas estas actividades, orientadas a garantizar la seguridad hídrica de Chile, aunque no esté expresado textualmente en nuestra legislación. Por ello, el proyecto de ley que se plantea —el que crea la Subsecretaría de Recursos Hídricos— resulta una medida lógica para coordinar las distintas instituciones existentes en el Ministerio, sin olvidar la participación en todos los comités interministeriales y otros foros pertinentes.

Significación de los recursos hídricos. Entonces, como concepto, la creación de un organismo coordinador dentro del Ministerio de Obras Públicas es algo que cae de maduro. Hoy día no existe esta subsecretaría, pero tenemos que contar con una mesa coordinadora, ya que es esencial. No es posible hacer inversiones sin que estén presentes los servicios agrario, rurales, sanitarios y todas las obras hidráulicas, es decir, todo lo que acabo de mencionar de la Dirección General de Agua. Como concepto, senador, y en mi calidad de presidente de esta comisión, creo que legislar sobre este tema es esencial. Esta es también una recomendación que viene expresada hace muchos años por el Banco Mundial, en términos de que la institucionalidad, aunque concentrada en el Ministerio de Obras Públicas, está demasiado dispersa conceptualmente. Por lo tanto, nos parece un buen proyecto y al menos una buena discusión para esta comisión. Gracias, Ministra. Le ofrezco la palabra a Carlos Esteves. ¿Tiene algo que añadir? —No, Presidente. Yo creo que la Ministra fue muy clara. Muchas gracias. Perfecto. Le ofrecemos la palabra a la sugerente y directora de Escenarios Hídricos 2030, la señora Ulrike Broche. Muy buenos días, Presidente. A través de su intermedio, saludo a los senadores de la comisión, a la ministra, y agradezco el espacio y la invitación. Voy a presentarles una mirada que representa el trabajo realizado desde Fundación Chile en distintas instancias y, particularmente, en lo último respecto a una iniciativa llamada Escenarios Hídricos 2030. ¿Se ve bien la presentación? Ahí está. Esta iniciativa de Escenarios Hídricos 2030 ha sido liderada por Fundación Chile, la Fundación Futuro Latinoamericano y Fundación Avina, junto con el BID, SOMALAB y más de 200 organizaciones públicas, privadas, del mundo académico y también organizaciones no gubernamentales a nivel país. Se trató de integrar las propuestas existentes, desarrollar un diagnóstico y realizar una co-construcción colectiva que identificó los principales desafíos. Desde ahí, voy a mostrar algunos de esos hallazgos y brechas que la actual institucionalidad debería abordar en el proceso que se inicia aquí y que se trabajará en la comisión. Asimismo, como Fundación Chile, hoy día estamos participando en una iniciativa de la Fundación de Encuentros del Futuro, que se realiza junto con el CRUCH, la Academia y múltiples organizaciones a nivel nacional. Se está trabajando en este momento en una propuesta con miras al futuro, que contempla una nueva institucionalidad en materia de recursos hídricos y también el desarrollo de escenarios futuros, de tecnologías y de soluciones que podemos impulsar. Desde ese espacio, y habiendo escuchado las diversas visiones de los distintos actores relacionados con la gestión de los recursos hídricos, resulta evidente que necesitamos, de manera urgente, una institucionalidad hídrica robusta. Tenemos que analizar algunos datos para constatarlo.

...la ministra, y la pregunta luego es para qué necesitamos esta institución hídrica robustecida, cuáles son los ámbitos y brechas que tenemos que abordar para mejorar la gestión actual, de manera de también aprovechar el conocimiento y la experiencia que existe ya en esta materia, y así optimizar una propuesta que pueda ser ágil y ser lo más efectiva posible. Todos en esta comisión que trabaja en recursos hídricos saben que Chile es uno de los países que ha sido indicado como de los más afectados a futuro, ¿cierto?, por escasez de agua. Ahí aparece un mensaje del WRI en su análisis, señalando que somos el único país latinoamericano que está en una condición de escasez hídrica extrema a futuro. Nosotros, como país, cumplimos siete de los nueve criterios de vulnerabilidad ante el cambio climático; por lo tanto, somos un país que, en el escenario futuro, sí enfrentará escasez de agua. Por otro lado, sabemos hoy que este problema se extiende a lo largo del territorio nacional y no es solamente un inconveniente concentrado en algunas zonas. Tradicionalmente mirábamos la zona norte, ¿cierto? Últimamente hemos estado analizando también la zona sur, afectada con escasez. Sin embargo, es importante señalar que este problema se está trasladando al sur y a la zona austral de Chile, lo que es bastante preocupante y nos indica que se trata de una materia de alcance nacional. La geografía diversa de nuestro país exige que las soluciones sean específicas para las distintas realidades territoriales; no existen soluciones únicas o mágicas que puedan resolver el problema en su totalidad, sino que se requiere una combinación múltiple de opciones integradas con una mirada adaptada al territorio. En un año tan lluvioso como el pasado, con fenómeno del Niño, la Dirección Meteorológica de Chile indica que, aun en un año calificado de lluvioso, se registró un déficit de precipitaciones respecto de los años históricos, tanto en la zona norte como en la zona sur, tal como se observa en el mapa mostrado a mano derecha. Quizás exista la percepción de que "llovió", pero al analizar los datos y promedios históricos se evidencia una condición claramente compleja. Por último, es importante mencionar que esta situación no solo tiene que ver con la escasez y la sequía, sino también con la forma en que usamos y gestionamos las intervenciones sobre los recursos. Según datos de monitoreo de la Dirección General de Aguas y en un análisis realizado de escenarios hídricos, la mayoría de los pozos analizados presentan una tendencia negativa. Es decir, para sostener el desarrollo económico nacional estamos apoyándonos en reservas de agua, pero estas reservas subterráneas están descendiendo debido a que se recargan menos que el agua que se extrae. La pregunta es cómo podemos sostener estas reservas y promover su recarga para un desarrollo futuro, y qué ocurrirá cuando, en algunas zonas del país, estas reservas se agoten, dado que nuestro desarrollo actual requiere más agua de la que disponemos. Asimismo, al revisar los indicadores de reportabilidad a nivel de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), en especial el ODS 6.5 de gestión integral de recursos hídricos, que evalúa el avance en políticas públicas, institucionalidad, arreglos institucionales y el marco normativo, se observa que, según el último reporte del 2024, Chile lamentablemente está quedando atrás en materia de gestión e implementación de la gestión integral de recursos hídricos, situándose en los últimos valores entre los países iberoamericanos, junto con Ecuador. Si observamos el mapa mundial, se evidencian claramente estas preocupantes tendencias.

Estamos en las condiciones de más bajo avance. Y bueno, uno de los estudios más referenciados, como mencionó la ministra, ha sido el del Banco Mundial del 2013, que realizó uno de los diagnósticos de la situación. Este ha sido muy mencionado, probablemente porque proviene de una institución internacional que ofrece una mirada crítica. Entre los hallazgos más relevantes se encuentra la dispersión institucional: 43 instituciones, por ley, tienen atribuciones para gestionar los recursos hídricos, lo que genera superposición, duplicidad o incluso vacío de funciones. Se identificaron 101 funciones, las cuales se agrupan en liderazgo, operación y apoyo. Es importante destacar que actualizamos este estudio en el año 2021 y constatamos que, de los 43 organismos, ahora contamos con 56. Esta creciente dispersión se debe, en parte, a la aparición de nuevos ministerios, como el Ministerio de Energía, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y algunas divisiones ministeriales nuevas en el Ministerio de Medio Ambiente. Son 56 organismos públicos con atribuciones para la gestión en estas funciones. Al analizar el desempeño, se evidencia que las funciones operativas y de apoyo tienden a rendir mejor, mientras que las de liderazgo presentan mayores debilidades. Esto sugiere que, con una mayor coordinación de las funciones de liderazgo, el funcionamiento general podría ser más eficiente, sin que las funciones de operación y apoyo necesariamente requieran cambio, pero sí una concentración y coordinación más efectiva en cuanto a liderazgo. Se destaca, en particular, que la Dirección General de Aguas concentra la mayor cantidad de funciones y, sobre todo, de liderazgo entre todas las instituciones evaluadas, lo que evidencia un potencial considerable para una coordinación más eficaz. En relación a las brechas identificadas en estos análisis—integrando 50 informes de diagnóstico a nivel nacional—se evidencia un extenso trabajo previo en este tema. Entre los principales problemas recurrentes que este proyecto de ley y la propuesta institucional deberían abordar, se encuentra la definición de una política pública de recursos hídricos, junto con su plan, ya que, aunque se han implementado estrategias y políticas, la ausencia de metas y compromisos ha dificultado el seguimiento. Es necesario, por tanto, contar con una política pública de Estado que trascienda las administraciones, tal como ha ocurrido en otras áreas, como en el sector energético. Asimismo, se resalta la deficiente coordinación institucional y la fragmentación de las instituciones, una toma de decisiones excesivamente centralizada en Chile, y la falta de jerarquía en la Dirección General de Aguas para explotar plenamente sus atribuciones. También se observa la ausencia de mecanismos de participación en la toma de decisiones, aspecto crucial para que las localidades y territorios participen formalmente en la planificación y formulación de estas políticas públicas. Por último, se identifica una gobernanza desconectada en distintos niveles, tanto a nivel local como central.

Entre sectores públicos y privados, y en materia de instrumentos de gestión, el insuficiente financiamiento es otra brecha que se detecta. Se definen, en estos diagnósticos, la ausencia de gestión integral a nivel de las cuencas, la falta de consolidación y acceso a información hídrica, y la deficiente fiscalización. Dentro de la institucionalidad, un componente relevante que se va a ir explicitando tiene que ver con la participación de los territorios, las regiones y las organizaciones locales. Esto se evidencia y se manifiesta, por ejemplo, en otro indicador del ODS 6.51, en materia de la existencia o no de organizaciones a nivel de cuenca para la gestión integral de recursos hídricos o de acuífero. Chile se encuentra muy abajo en este tema, y en el mapa se puede ver que somos pocos en el mundo, siendo el único país de la OCDE que no cuenta con estos organismos para la gestión y la gobernanza local a nivel de cuenca. Han habido muchos estudios, diagnósticos y propuestas. Este tema surge de manera reiterada cada cierto tiempo, y no es que, lamentablemente, las lluvias generen un alivio y una percepción tal vez errada de nuestra situación hídrica nacional, sino que nunca ha faltado la presentación de propuestas en materia de institucionalidad. Algunas de ellas se evidencian en este proyecto de ley, específicamente en la propuesta emanada del proceso último de la Mesa Nacional de Agua, junto a otras que han ofrecido visiones complementarias. Ahora bien, ¿cuáles son las características y funciones o atributos que se deben considerar en el desarrollo y acompañamiento de este proyecto de ley, habiendo entendido que sí necesitamos una institucionalidad y avanzar en distintos niveles? Primero, es necesario reconocer la multiplicidad de organismos existentes en distintos niveles y la necesidad de una mirada más sistémica. La invitación es que la visión de este proyecto de ley sea más amplia, más allá del enfoque centrado únicamente en el nivel nacional, y que proponga un sistema nacional de gestión de recursos hídricos amplio y multinivel, óptimo para una gestión descentralizada. Además, debe reconocer todas las organizaciones que hoy existen y que tienen atribuciones a nivel local y regional para la gestión de los recursos hídricos, con el fin de ser más efectivos en el actuar de esta institucionalidad. Se entiende que, en realidad, se trata de un sistema nacional, más que de una institucionalidad puntual. Los fundamentos principales de esta propuesta deberían tener un carácter de coordinación sistémica y transversal, sin sesgo hacia ningún sector en particular, ya que lo que se requiere es unificar y coordinar efectivamente las diversas miradas sobre el recurso hídrico para el desarrollo sustentable de todos los sectores. Es, por último, muy relevante que esta coordinación se efectúe con una verdadera mirada sistémica. La estructura que se proponga debe ser descentralizada, pues, si bien hoy es difícil presentar un proyecto que abarque todos los niveles de manera lineal, a nivel local existen capacidades para iniciar, de manera paralela y no lineal, una gestión de recursos hídricos. Dada la urgencia que enfrentan los territorios y los problemas actuales, es fundamental articular estas visiones regionales con los gobiernos regionales, los municipios y las organizaciones de usuarios de agua.

Al agua potable rural en su conjunto para que agilice la entrada de acciones concretas que resuelvan estos problemas. Entonces, esta estructura sin duda tiene que ser planteada desde una mirada de descentralización, con espacios formales de participación, sobre todo en los niveles locales, donde se considera la cuenca como la unidad base para la gestión hídrica, tal como se reconoce a nivel mundial. Debe tener una mirada puesta en el futuro para la sustentabilidad y la resiliencia ante los efectos del cambio climático, con un financiamiento claro y una capacidad técnica para la toma de decisiones. Dentro de sus principales roles se debe considerar la implementación de la política pública con metas claras y planes, tanto a nivel nacional como local; dar soporte técnico; promover la instalación de gobernanzas a nivel de cuenca; y crear, implementar y monitorear instrumentos de gestión para apoyar efectivamente las políticas, así como para coordinar a todos los organismos que están en distintos ministerios, con funciones operativas y de apoyo, para que puedan realizar bien ese trabajo y cumplir esas funciones. Para concluir, la pregunta que quiero plantear respecto del proyecto de ley que se presenta y el inicio del proceso de discusión sobre esta propuesta es: ¿esta subsecretaría va a tener una jerarquía suficiente para la coordinación efectiva y para generar los acuerdos frente a otros ministros? Es decir, ¿la jerarquía de una subsecretaría será capaz de incidir sobre los lineamientos de otras carteras ministeriales? Por otro lado, se ha comentado en otras comisiones respecto de la neutralidad del Ministerio de Obras Públicas para gestionar el recurso hídrico universional. Es importante señalar que, según ciertas miradas, existe un sesgo en este ministerio, con una concentración en tecnología y soluciones de obras de infraestructura—especialmente infraestructura gris—para la gestión de la oferta de agua, y no tanto un enfoque en la gestión de la demanda, en el uso del agua, en la eficiencia hídrica, en el reuso de aguas o en soluciones basadas en la naturaleza para la resiliencia climática. Además, se evidencia un sesgo en el consumo humano, posiblemente debido a que cuenta con divisiones ministeriales con atribuciones directas para velar por el consumo. Sin embargo, es fundamental que, si este ministerio asume el tema, pueda considerar un espectro amplio de soluciones y actores en conjunto, abarcando tanto el consumo humano como los ecosistemas, las fuentes naturales de agua—nuestras reservas—y los sectores productivos y de desarrollo. Esto es algo muy importante que necesitamos monitorear: ¿cómo se logra esta coordinación efectiva y la mirada de conjunto en los distintos niveles? Se han desarrollado espacios de comités interministeriales en distintas administraciones, y resulta interesante evaluar cómo han funcionado estos comités de gestión de aguas interministeriales a lo largo del tiempo para incorporar los aprendizajes en cuanto a coordinación efectiva y visión sistémica. Por otro lado, si esta subsecretaría va a actuar por mandato en relación con las atribuciones y funciones que se le definan, la pregunta es: ¿existen algunas atribuciones ausentes que limiten su capacidad para tomar decisiones? Por ejemplo, en la gestión integrada de recursos hídricos, en los planes sectoriales de otras carteras, en el ordenamiento territorial, en la participación en la planificación del ordenamiento territorial en las regiones ante conflictos entre sectores, en el manejo de instrumentos económicos, y en la promoción de una cultura de agua y la participación social. Hasta ahora, sería importante ver cómo se ha funcionado con la integración de distintas soluciones y obras de infraestructura dentro de este ministerio, como lo es la eficiencia hídrica y el reuso de aguas residuales tratadas.