El señor Castillo hizo llegar su renuncia y, por lo tanto, corresponde elegir presidente de la Comisión Especial Mixta. Ese cargo tiene que recaer en un senador o senadora. ¿Hay alguna proposición?
Senador García.
Yo me lo arruino. Yo estoy de acuerdo. Estamos de acuerdo. Los diputados también. También. Gracias, colegas, diputados, senadores.
Bueno, estamos citados hoy, secretario, no sé si tiene cuenta.
– No, no hay cuenta, presidente.
Les pido a todos los colegas; voy a darle inmediatamente la palabra a la senadora, con excusas por la sala: había un lanzamiento en la biblioteca, que es donde generalmente recibimos al Consejo Fiscal Autónomo, así que les damos las excusas del caso por lo apretados que estamos hoy en esta sesión.
Antes de dar la palabra a los consejeros y a su presidente, la senadora Proboste me ha pedido la palabra, así que, senadora.
– Sí, presidente. Un punto, antes de iniciar esta comisión, solo comentar, porque este es el espacio en donde tenemos que hacer la petición. Exactamente hace una semana la bancada transversal de descentralización y regionalización tuvo un encuentro con los gobernadores regionales. Uno de los acuerdos a los que arribamos, y que fue además una promoción que, particularmente, hizo el senador José Miguel Insulza, es la necesidad de poder contar con una subcomisión mixta especializada en los temas de gobiernos regionales. La realidad es que hoy, en la discusión del presupuesto, los presupuestos de la partida de los gobiernos regionales se encuentran en una subcomisión que tiene que compartir su tiempo con la revisión de otras carteras ministeriales, lo cual limita no solo el tiempo, sino también la profundidad del análisis que permite examinar a cabalidad el contenido de las partidas de los gobiernos regionales. Y esto, muchas veces, ha impedido poder identificar con claridad las particularidades y problemáticas que son propias del gasto regional, así como también el impacto diferenciado en los territorios. Por ello, hemos presentado una solicitud para crear una subcomisión especial que permita dedicar de manera íntegra el análisis de la partida exclusiva de los gobiernos regionales. Entonces, me gustaría, presidenta, dejar por escrito esta solicitud que ha sido firmada, además, de manera muy transversal, como parte de la propia transversalidad de esta bancada. Gracias, senadora Proboste.
El diputado Millado me ha pedido la palabra.
– Sí, presidente, solo un tema para dejar en acta: si el Senado no cuenta con salas apropiadas para hacer algo así, está la Cámara de Diputados. La verdad es que esto es una comisión mixta del Senado y la Cámara de Diputados. Y en las salas de la Cámara de Diputados, en las tardes, no se sesiona. Entonces, bien podríamos, quiero dejarlo en acta, porque podríamos sesionar allí; hay mayor espacio y podemos hacerlo bien. Por eso, digo, no deben apropiarse solo los senadores de este tema, sino que también están los diputados. Muchas gracias, querido diputado.
Hemos tomado nota de la solicitud que nos hace llegar la senadora Proboste; se la he entregado a la secretaria.
Señora secretaria, sobre la solicitud de la senadora Proboste: la Comisión Especial Mixta se subdivide en comisiones para facilitar su funcionamiento y ha sido una tradición la forma en que se distribuyó el trabajo en las cinco subcomisiones y las partidas que cada una de esas subcomisiones conoce. No hay ninguna regla escrita al respecto, pero entiendo que está el senador Coloma; lo vi. La verdad es que, desde hace algunos años, se ha intentado alterar la distribución de las partidas en las subcomisiones y no ha sido posible, porque no es un asunto que dependa de las secretarías. Entonces, habrá que darle curso y tendrá que conversarse por quienes correspondan. Perfecto, senador Coloma y senadora Proboste.
En esa línea, presidenta, yo también quiero sugerirle a la…
Nosotros hicimos una sugerencia formal respecto de cómo cambiar el criterio de la composición, precisamente, de las subcomisiones, porque, dicho sea de paso, esto fue, efectivamente, algo histórico. Pero además, a medida que fueron sumándose ministerios, se incorporaron de hecho algunas materias a las comisiones. Lo razonable es, a mi juicio, realizar un reacomodo. Nosotros le hicimos un planteamiento a la Cámara de Diputados hace unos dos años, y en su momento no lo acogieron. Sin embargo, creo que sería interesante revisarlo; por último, permitir alguna modificación, ya que, si uno observa la forma de distribuir, las comisiones no son equivalentes. Por lo tanto, es una propuesta que, si no seguimos como estamos, sería bueno que se evalúe para lograr una mayor eficiencia en el trabajo de esas subcomisiones.
El diputado declaró: “La iniciativa surge precisamente después de analizar el reglamento del Senado y, en donde, efectivamente, como lo plantea la Secretaría, no está escrito en piedra el número de comisiones. Por lo tanto, corresponde una presentación formal, cuestión en la que ha concurrido un grupo amplio y transversal de senadoras y senadores. Así se ha recogido; lo vamos a trabajar.” Diputado Romero y senador García.
A continuación, otro orador afirmó: “A ver, yo recuerdo que efectivamente se hizo una solicitud, pero nosotros, por lo menos desde la Cámara, pedimos que, ya que habíamos iniciado la revisión de los presupuestos de acuerdo a la composición de esas comisiones, lo que correspondería —tal vez, Presidenta— es plantear esto mismo para el próximo periodo, ya no este año, dado que, en términos generales, todos manejamos los temas de nuestras comisiones y subcomisiones. Por eso, decíamos: no innovemos, pero sí establezcámoslo, tal vez, para el próximo periodo como propuesta antes de que comience la revisión. Lo que señala la senadora es claro; es de toda lógica. Hoy en día, los gobiernos regionales administran recursos cuantiosos. Pero, asimismo, en este mismo contexto —y dada la crisis que tenemos, por ejemplo, en temas de seguridad y salud— yo pediría que se analice, con mucho detalle, la partida de salud y, con igual rigor, lo que corresponda en materia de seguridad. Tomo nota del planteamiento que nos ha hecho la senadora Proboste y de lo que han agregado los colegas, a fin de revisar el tema y elaborar una propuesta en conjunto con diputados y senadores. ¿Les parece?”
Procedemos, entonces, a darle la palabra al Presidente del Consejo Fiscal Autónomo para que nos haga la presentación del informe de mayo del 2025. Don Jorge Rodríguez.
“Muchas gracias, Presidenta. Muy buenas tardes a todos y todas, señores y señoras parlamentarios. Como nos corresponde, presentaré el informe semestral del Consejo Fiscal Autónomo sobre el ejercicio de sus funciones y atribuciones correspondiente al mes de mayo del 2025. Voy a revisar que todo funcione correctamente… Perfecto.
Quisiera comenzar señalando que esta presentación es un resumen del informe; además, se les hará llegar el informe completo. Tanto la presentación como el informe representan el análisis consensuado de los cinco integrantes del Consejo Fiscal Autónomo. En esta ocasión, el informe incluye elementos especiales para la coyuntura actual, ya que el Ministerio de Hacienda ha anunciado una propuesta de cambio al decreto de metas de política fiscal y, además, ha presentado recientemente acciones correctivas ante el desvío en el cumplimiento de la meta de balance estructural del año pasado. Estas son dos situaciones que no se presentan habitualmente en nuestros informes, pero en este contexto —tanto por mandato legal como por el interés que despiertan— las hemos incorporado.
Por lo tanto, en esta presentación abordaremos, primero, el análisis de la situación fiscal actual; luego, examinaremos las acciones correctivas planteadas por el Ministerio de Hacienda; en tercer lugar, analizaremos los principales riesgos fiscales identificados; a continuación, evaluaremos la propuesta de cambio en el decreto de política fiscal; y, finalmente, haremos una breve presentación de un análisis de sostenibilidad fiscal a muy largo plazo, en el que se contempla un escenario base y algunos escenarios alternativos ante distintos shocks. Cerraremos este informe con recomendaciones especiales para la coyuntura presente. En este último punto, hago notar y recordar que la misión del Consejo Fiscal Autónomo es contribuir al manejo responsable de la política fiscal del Gobierno Central y que, en ese sentido, nuestras recomendaciones tienen gran importancia.”
No vinculantes. Nosotros hacemos este tipo de análisis, nuestras recomendaciones, nuestro rol es ser no vinculante; por lo tanto, nuestra tarea es tratar de convencer a todos los tomadores de decisiones de que son recomendaciones que vale la pena considerar.
Respecto de la situación fiscal actual, en primer lugar, queremos destacar que identificamos una persistencia de déficits estructurales por varios años. No solamente del año pasado, que es un incumplimiento de la meta, sino que por varios años llevamos teniendo déficit estructural. Esto significa que estamos gastando más que nuestros ingresos estructurales. De hecho, en 15 de los últimos 17 años hemos gastado más que nuestros ingresos estructurales. Esto ha hecho, como consecuencia, que nos hemos ido acercando cada vez más al nivel prudente de deuda que, como ustedes saben, está fijado por el Ministerio de Hacienda en 45% del PIB. Cuando empezó esta tendencia de tener déficit estructural, estábamos bastante lejos de ese nivel, pero cada año nos hemos ido aproximando —a veces a mayor velocidad, a veces a menor velocidad— a ese límite. De persistir el desequilibrio fiscal en estas magnitudes, en las magnitudes de años recientes, y como mostraremos en un gráfico, en unas láminas más adelante, se superará el nivel prudente de deuda de 45% del PIB.
Si se continúa esta tendencia, se va a superar el nivel prudente de la deuda, es decir, el 45% del PIB. Esta situación de estrés fiscal prolongada no solamente se refleja en esta mayor deuda, sino también en que las holguras de gasto para el mediano plazo son negativas en algunos escenarios, en otros escenarios cero y, en muy pocos escenarios, son levemente positivas en algún año. Básicamente, podríamos decir que no hay holguras para ningún gasto extra en el mediano plazo, que abarca todo el próximo período de gobierno.
El tercer elemento que demuestra esta situación de estrés fiscal es que el Fondo de Estabilización Económica y Social (FES) se encuentra en un nivel muy bajo, de hecho, mucho más bajo que el que se tenía en ese fondo para enfrentar las crisis más grandes de los últimos años, como la pandemia y la crisis financiera del año 2008. En este gráfico se observa claramente que, desde el año 2008 en adelante —salvo en dos oportunidades— hemos tenido déficits estructurales. Este es un tema que a nosotros, como CFA, nos preocupa, no solamente por lo ocurrido en años recientes, sino por la acumulación de lo sucedido en un período bastante más largo de tiempo.
Aunque Chile mantiene un nivel de deuda pública todavía relativamente bajo comparado con otros países, específicamente con las economías emergentes, este es uno de los argumentos que se da en la discusión y que nosotros tenemos presente. Efectivamente, nuestro nivel de deuda es relativamente bajo o, al menos, comparable al de esos países; el punto problemático es que la tendencia ha sido un aumento sostenido en la deuda pública en los últimos 17 años. A diferencia de otros países que, si bien partieron de un nivel más alto, han tenido aumentos más moderados o incluso una estabilización de su deuda, lo que queremos enfatizar es que la tendencia actual nos llevará a superar el nivel prudente de deuda.
A su vez, estos constantes desequilibrios en el balance estructural —con gastos persistentemente por sobre los ingresos fiscales estructurales— evidencian que no se ha estado cumpliendo uno de los principios básicos de la responsabilidad fiscal, a saber, que los gastos permanentes se deben financiar con ingresos permanentes. La regla de balance estructural acepta que algunos años se tengan mayores déficits, pero para que funcione en el mediano y largo plazo es necesario compensar eso con superávits en algún momento del tiempo. Por lo tanto, 17 años en los que únicamente en dos se han registrado leves superávits no son suficientes para que esa regla funcione con la compensación adecuada.
En el gráfico que presentamos, se ilustra la comparación con otros países emergentes. Aquí se han incluido países con la misma calificación crediticia que Chile y, si se observa, Chile es la línea más oscura en la parte inferior. Chile partió de un nivel muchísimo más bajo que la mayoría del resto de los países, pero no ha hecho más que aumentar su nivel de deuda desde el año 2007 en adelante. Incluso ya estamos en mayor deuda que algunos otros países. Todavía se puede argumentar que estamos por debajo de ellos, pero si se fijan en los últimos cinco años, los otros países han mantenido una deuda relativamente estabilizada y nosotros hemos continuado aumentando. Eso es lo preocupante y, extrapolando esa tendencia, señalamos que se va a superar el nivel prudente de deuda.
Además, identificamos que, cuando se realizan proyecciones de mediano plazo, las proyecciones de gastos fiscales requieren una mayor explicación por parte del Ejecutivo. En particular, nos preocupa el elemento de la inversión pública, ya que la proyección de mediano plazo de la Dirección de Presupuestos considera bajos niveles de inversión pública comprometida, lo cual no sería adecuado para el crecimiento económico del país.
Como ustedes saben, la inversión pública, cuando es socialmente rentable, a la larga contribuye al crecimiento económico del país, uno de los desafíos que enfrentamos. En consecuencia, existe un primer elemento de preocupación. Un segundo elemento tiene que ver con los criterios utilizados para clasificar las distintas transacciones en activos financieros en dos categorías: las que se registran sobre la línea (que corresponden a gastos) y las que se registran bajo la línea (que no corresponden a gastos, pero igualmente requieren financiamiento). De todas maneras, las transacciones bajo la línea han contribuido tanto a la presión de deuda como a su tendencia ascendente, aspecto señalado en varios de nuestros informes anteriores.
La DIPRES nos informó que durante el primer semestre de este año publicará un estudio al respecto. Consideramos que sería conveniente que esta comisión también conociera dicho estudio, ya que se trata de una de las materias identificadas en varios informes como de riesgo y que requiere mayor información.
En efecto, midiendo la deuda en términos concretos, podemos afirmar que la trayectoria de DESI en el pasado, junto a otros requerimientos de capital —estos movimientos bajo la línea y otros requerimientos de capital— se sitúa por encima del promedio histórico del 2% del PIB en 2024, en comparación con el 1,2% del PIB registrado entre 2010 y 2023. Esto ha provocado un aumento sostenido de la deuda bruta y neta, incrementándose en 37,7 puntos y en 44,7 puntos respectivamente. Recordemos que la deuda neta es la deuda bruta menos los activos financieros del Tesoro Público. Así, no solo se ha incrementado la deuda desde 2007 en adelante, sino que también se han reducido los activos del Tesoro Público, en algunas ocasiones debidamente justificados —como se ha señalado en los informes del CFA para enfrentar crisis—, pero en otros años, sin crisis, estos incrementos han resultado menos justificables, como ocurrió en 2024.
En este contexto, nos preocupa la evolución de la deuda bruta, la deuda neta y los activos financieros. La conclusión de este diagnóstico es que la falta de acciones urgentes ante la situación de estrés fiscal descrita podría tornar insostenible la trayectoria fiscal a lo largo del tiempo. En efecto, si se mantiene una trayectoria de déficit estructural en torno al 2% del PIB —tal como proyecta la DIPRES para 2025— y no se implementan medidas correctivas adicionales, la deuda pública podría superar el 45% del PIB tan pronto como en 2027. Algo que, aunque se veía lejano, hoy se proyecta a tan solo dos años, a menos que se adopte un cambio de rumbo más sustantivo.
Respecto de la situación actual, es relevante señalar dos aspectos vinculados al año 2024 y las proyecciones para 2025. En 2024 se incumplió la meta autoimpuesta de balance estructural establecida por el gobierno, cuya meta era un déficit estructural del 1,9% del PIB. Cabe recordar que, si bien se trataba de una meta deficitaria, la trayectoria apuntaba a la consolidación fiscal; sin embargo, el déficit fiscal efectivo fue de 3,3% del PIB. El Consejo presentó un informe especial sobre esta materia hace un par de meses, en el cual se señaló que tal desviación constituía un desvío extraordinario en magnitud para un año sin crisis. Aunque en años de crisis se han registrado desvíos mayores, en un año sin crisis este resultado es especialmente preocupante, como ha insistido el CFA.
Además, dicha situación tiene implicaciones para el presente año 2025, ya que la ley obliga al Ministerio de Hacienda a presentar medidas de mitigación, tal como se evidencia en su reciente informe de finanzas públicas, el cual será analizado en el capítulo siguiente. La principal razón del desvío del año pasado fue la sobreestimación de los ingresos fiscales, situación que se replicó en el presupuesto de 2025. Este fenómeno, que podríamos llamar un error de arrastre, se originó al haber estimado de manera excesiva la base del 2024; de forma similar, cuando se discutió la Ley de Presupuestos para 2025 en octubre, se consideraron ingresos mayores a los que actualmente reconoce la DIPRES, lo que condujo a la aprobación de niveles de gasto elevados.
Mayores a los que son compatibles con los ingresos que de verdad ahora se espera que se van a tener. El año pasado, igual, el CFA reconoce y valoró en su minuto que hubo un ajuste de gasto de 800 millones de dólares. El CFA, insisto, valoró eso, pero fue insuficiente para compensar la caída de ingresos. De hecho, se hubiese necesitado un esfuerzo muchísimo mayor de 4.600 millones de dólares para haber podido cumplir la meta el año pasado. Como ven, el desvío de la meta es bien significativo: entre un –3,3 puntos del PIB y un –1,9 puntos del PIB que correspondía a la deuda; por eso, esa cantidad de dólares tan importante era la que se requería.
Acerca del año 2025, como señalaba, existe un riesgo a la baja en las estimaciones de ingresos. Ese riesgo se evidenció cuando se preparó la ley de presupuestos para este año, riesgo que fue advertido por el CFA y discutido en este congreso. En parte por ello, se firmó un acuerdo marco entre el Ejecutivo y el Congreso, en el cual se comprometieron a realizar un primer ajuste de gastos reconociendo que podían haber menores ingresos. En su reciente actualización del informe de Finanzas Públicas, la DIPRES reconoce efectivamente que habrá menores ingresos, lo cual consideramos positivo, ya que finalmente se ha reconocido esta realidad. Hubiera sido ideal que ese reconocimiento se hiciera antes, cuando se preparaba la ley de presupuesto; en este caso, se realizó ahora y, bueno, más vale corregirlo ahora que nunca. Obviamente, como les mencionaba, eso dejó un gasto aprobado que ya no es compatible con las nuevas proyecciones de ingresos.
Por esa razón, el Ministerio de Hacienda está proponiendo cambiar las metas fiscales para este año y el próximo, pues reconoce que hay menores ingresos y que el esfuerzo fiscal que se requeriría para cumplir la meta antigua no es posible, al no poder realizarse un ajuste de gasto de esa magnitud. Creemos que estos problemas se podrían haber minimizado si se considerara esta situación en octubre del año pasado.
En este sentido, aprobar un presupuesto con proyecciones poco realistas llevó a comprometer un gasto sin contar con los recursos para financiarlo, haciendo que hoy en día resulte mucho más difícil ajustar el gasto de una ley ya aprobada. Esto lo dejamos como reflexión para cuando se discuta la ley del 2026, pues es más sencillo no aprobar gastos para que sean consistentes con la meta que aprobarlos y tener que recortarlos después, ya que, una vez que ciertos gastos están asignados o existen expectativas de ejecución de programas o beneficios, se complica considerablemente el ajuste en términos de economía política.
Nosotros hemos denominado a toda esta situación una situación de estrés fiscal. Expresamente, en otras ocasiones hemos evitado hablar de crisis, optando por el término estrés fiscal. El punto es que queremos remarcar que este estrés fiscal se ha vuelto prácticamente, o derechamente, permanente y se proyecta que continúe para el 2025, el 2026 y en el mediano plazo.
Incluso, las proyecciones de la Dirección de Presupuestos para 2025 y 2026 muestran que tampoco se cumplirán las metas de balance estructural. Para 2025, la autoridad fiscal ha reconocido que no cumplirá la meta vigente. La meta vigente para este año es un déficit estructural; fíjense que, aunque seguimos en un escenario deficitario, en la meta vigente de un déficit de un 1,1% del PIB, el Ministerio de Hacienda ya ha señalado que no será capaz de alcanzarla y que plantea una nueva meta de un déficit de un 1,6% del PIB. Sin embargo, incluso con esa nueva meta, la proyección del Ministerio de Hacienda en el Fondo de Finanzas Públicas es que se registre un déficit estructural para este año de un 2% del PIB – es decir, tenemos la meta original de –1,1%, la nueva propuesta de –1,6%, pero la proyección actual es de 2% del PIB.
A la vez, para 2026, el Ministerio de Hacienda también plantea ajustar nuevamente la meta. Lo que se propone es que la meta para el 2026 sea de un –1,1% del PIB, es decir, la meta que era originalmente para el 2025 se traslada al 2026, retrasando en un año el calendario de convergencia. Sin embargo, las proyecciones de la DIPRES muestran que, considerando los gastos ya comprometidos, la mejor expectativa para el 2026 es un déficit estructural de un 1,7% del PIB; en otras palabras, incluso la nueva meta para el 2026 no se podría cumplir.
Por supuesto, cuando se presente la ley de presupuestos para el 2026, no podrá presentarse un presupuesto que incumpla la meta. Lo que esperamos es que, al momento de esa presentación, se haya logrado una reducción de gastos que permita cumplir la meta o, alternativamente, se logre una combinación con mayores ingresos estructurales que lo posibiliten, ya que la situación actual implica que no se cumplirán las metas ni para el 2025 ni para el 2026, sumado al incumplimiento del año pasado.
Ante esta situación y por mandato de la ley sobre responsabilidad fiscal, el Ministerio de Hacienda ha presentado acciones correctivas. Estas acciones correctivas deben entenderse como una innovación en la normativa. La ley sobre responsabilidad fiscal se actualizó, fue aprobada en este Congreso y fue publicada en agosto del año pasado. En esta ocasión se debutan varias normas que, en general, fortalecen la institucionalidad fiscal, ya que facilitan una mayor rendición de cuentas y promueven la adopción de medidas concretas, en lugar de limitarse a declarar el incumplimiento de la meta.
El Ministerio de Hacienda, en su informe de Finanzas Públicas, presentó un informe complementario en el que agrupó dichas acciones en dos tipos: administrativas y legislativas. El Consejo Fiscal Autónomo considera valioso y pertinente que existan ambos tipos de acciones, ya que ciertos gastos requieren medidas correctivas legales para poder ajustarse efectivamente, mientras que otros, de carácter administrativo, están bajo el control directo del gobierno.
En este sentido, el CFA valora la exploración de ambos caminos, pero hace una advertencia: las medidas administrativas son controladas por el gobierno, mientras que las legislativas, como bien señala Pedro Grullo, deben ser aprobadas en este Congreso. Esto implica dos riesgos desde el punto de vista del efecto fiscal. El primero es la demora en la aprobación, situación sobre la cual se recomienda a Hacienda que establezca un cronograma para la aprobación de las medidas legislativas, ya que no es lo mismo aprobar una ley en mayo que en diciembre, por el distinto impacto fiscal. El segundo riesgo es que las medidas legislativas puedan sufrir modificaciones; además, existe el riesgo de que dichas medidas no sean aprobadas, lo cual es una atribución del Congreso.
Se identifican, sin entrar a analizar cada proyecto de ley en detalle, riesgos inherentes al sistema democrático legislativo. Por ello, Hacienda no puede contar con certeza los recursos necesarios para cumplir las metas establecidas, ya que solo tiene control directo sobre las medidas administrativas. En consecuencia, se ha diferenciado el efecto fiscal bajo tres escenarios: cumplir únicamente con las medidas administrativas, cumplir con ambas (administrativas y legislativas) o no cumplir ninguna.
Hacienda estipula de manera correcta que, a la fecha, solo puede hacerse cargo de las medidas administrativas, proyectando un déficit estructural del 2% del PIB para el presente año en su escenario base. No obstante, el contrapunto es que, si bien la meta planteada es de -1,6% del PIB, Hacienda reconoce que no puede controlar de forma certera el cumplimiento de dicha meta a través de las medidas legislativas. Por ello, debe contar con un plan alternativo para alcanzar esa meta, ya que no puede sostenerse que en caso de que el Congreso no apruebe su parte, el gobierno se exima de la responsabilidad.
En términos del paquete de acciones correctivas en conjunto, se han distinguido tres componentes conceptuales. El primero corresponde a la meta vigente para este año, que es un -1,1% del PIB estructural, para la cual Hacienda cuenta con acciones administrativas de control directo. El segundo grupo lo constituyen las acciones legislativas, que deben ser negociadas y aprobadas en este Congreso. Finalmente, el tercer componente representa las acciones que Hacienda decide no implementar este año, correspondientes a la diferencia entre la meta original de -1,1% y la nueva meta de -1,6% del PIB, es decir, un 0,5% del PIB que queda sin cubrir.
Para el próximo año. Entonces nosotros estamos calificando ese tercer componente, que es un componente de ajuste que se traslada explícitamente para el próximo año, que el próximo año es principalmente una próxima administración.
En cuanto al ajuste administrativo propiamente tal, nosotros ya hemos señalado que es insuficiente, o sea, es matemáticamente insuficiente para cumplir la meta de un 1,6% del PIB, y las acciones que son legislativas contienen los riesgos que yo he señalado, quiero volver a enfatizar, riesgos propios del sistema democrático y, por lo tanto, es incierto y no del control de Hacienda que se vaya a cumplir esa materia.
El resumen: ahí hay un cuadro resumen de los efectos de las medidas, de las acciones correctivas. Para el año 2025 las acciones correctivas en total son un 0,42 puntos del PIB; de ese 0,42 puntos del PIB, 0,17 puntos corresponden, un poco menos de la mitad, a acciones administrativas, que son las que controla el Ejecutivo, y 0,25 puntos del PIB a medidas legislativas que se van a tener que discutir en este Congreso por una serie de proyectos de ley. Ni siquiera estamos hablando de un paquete unificado, sino que son proyectos uno por uno, lo cual puede hacer aún más difícil que se logren todas de manera oportuna. Además, en la penúltima fila se encuentra el cambio de meta de balance estructural, que es lo que, en el fondo, hace que el esfuerzo no sea completo este año, sino que parte del esfuerzo se traslade al próximo.
Ahí hay un detalle mucho más específico de medida por medida, en el que, para efectos de tiempo, no entraré en detalles. Y aquí está el resumen de los balances estructurales esperados en estos tres escenarios que hemos identificado: el primer escenario sería cumplir la meta vigente de un -1,1% del PIB; el segundo escenario es que se aprueben todas las acciones correctivas, administrativas y legislativas, en cuyo caso el gobierno sí cumpliría la nueva meta que se propone; y el escenario intermedio es que solo se ejecuten las medidas administrativas, lo cual daría un -2 puntos del PIB.
Si pensamos, las acciones correctivas no son solamente para tener efecto en el año 2025 y en el año 2026, sino que también inciden en el mediano plazo. Porque si uno hace un ajuste, es importante considerar que las medidas correctivas que el CFA ha querido enfatizar no son simplemente postergaciones de gastos. En particular, hemos puesto énfasis en que no se posterguen inversiones; si son inversiones que el país necesita, que tienen rentabilidad social y están debidamente evaluadas, no es un verdadero ahorro simplemente decir "no hago esta inversión este año, la hago el próximo o el subsiguiente". De hecho, eso resulta dañino para el crecimiento económico. Nosotros lo que hemos pedido es que haya ganancias de eficiencia permanentes en el gasto público. Por ello, es importante también considerar el efecto en el mediano plazo de las acciones correctivas. Y, efectivamente, ahí es donde valoramos que también se implementen medidas legislativas, ya que, una vez aprobadas y en funcionamiento, pueden hacer más permanente este tipo de ahorros a lo largo del tiempo.
Ahora, para el mediano plazo, que en esta ocasión la DIPRES proyecta hasta el 2029, ésta proyecta efectivamente que se irá convergiendo a un equilibrio estructural, es decir, que se alcanzará un 0% estructural como porcentaje del PIB, lo cual se lograría en el año 2029. Además, la DIPRES proyecta que, durante todo el período, la deuda se mantendría por debajo del nivel prudente del 45% del PIB. Ese es el escenario base del Ministerio de Hacienda, en la medida en que se cumplan las medidas de mitigación.
El punto es que, si logramos eso, superaríamos de alguna manera el estrés fiscal, siempre que seamos capaces de hacerlo como país y evitemos entrar en la zona crítica o zona roja, tal como se ilustra en nuestro gráfico. Sin embargo, debemos ser muy conscientes de que esto requiere un esfuerzo muy significativo; no es trivial. Obviamente, en los gráficos se puede mostrar esa trayectoria, pero en términos de esfuerzo, resulta muy exigente, ya que las holguras para el 2026-2029 son muy acotadas en algunos casos, llegando incluso a ser negativas. De hecho, en el escenario base, los gastos ya comprometidos superan el nivel de gasto compatible con las metas en un 0,3% del PIB anual, lo que equivale a aproximadamente 1.130 millones de pesos anuales en promedio hasta el año 2029, de gastos que ya están comprometidos.
Por cierto, las holguras fiscales serían aún más negativas si no cambiamos las metas fiscales. Con las metas originales, ese 0,3% del PIB promedio sube a un 0,5% del PIB. Es decir, tanto con las metas vigentes como con las nuevas, que son menos exigentes o que postergan la convergencia fiscal, las holguras para el mediano plazo en promedio son negativas. En otras palabras, la administración que asuma, sin importar su orientación, no tendrá espacio para nuevos gastos ni nuevos ingresos, tal como indican las proyecciones oficiales del Ministerio de Hacienda.
Esto demuestra que las metas fiscales requieren, para cumplirse, un esfuerzo sustantivo en la próxima administración. Si llevamos eso a porcentaje de crecimiento del gasto público, el crecimiento real del gasto compatible con las nuevas metas para el año 2026 —el próximo año— sería de un 0,7% de crecimiento. Ustedes, especialmente aquellos que llevan varios años aquí aprobando leyes de presupuesto, recordarán que muy escasamente se ve un presupuesto que crece un 0,7% de un año al otro. De hecho, el promedio de crecimiento de los presupuestos entre 2010 y 2024 es de 4,9%, lo que queremos enfatizar para demostrar lo difícil que es cumplir la convergencia fiscal.
La convergencia es posible, según muestran las proyecciones de la DIPRES, pero requiere un esfuerzo muy sustantivo. Esta cifra es paradigmática: solamente podríamos crecer un 0,7% el próximo año y 1,5% si tomamos el periodo 2026–2029, lo cual se compara con el ritmo acostumbrado en los últimos 15 años de un 4,9%, es decir, apenas cerca de un tercio, todo en cifras reales.
Ahí se muestra un gráfico para ejemplificar cómo las holguras fiscales hasta el año 2029 se sitúan, en la mayoría de los escenarios, en terreno negativo, mientras que en algunos pocos aparecen muy levemente positivos —por ejemplo, 0,1 o 0,3 del PIB—, es decir, en promedio cercanos a 0 o negativos. Una tabla resume las mismas estadísticas presentadas en el gráfico.
Además, si bien el esfuerzo para el mediano plazo se revela como muy difícil, necesario pero complejo, existen una serie de riesgos fiscales que podrían hacer aún más complicado lograr la convergencia fiscal. Varios de estos riesgos ya han sido mencionados en informes anteriores; a continuación, se presenta un listado resumido (que podrá ser ampliado en consultas al final de la presentación):
1. El primer riesgo, y más sustantivo, es que se sigan incumpliendo las metas de balance estructural. En 2024 se incumplió esta meta, y partí la presentación señalando que las proyecciones para 2025 y 2026 indican que también podrían incumplirse. Si se incumplen las metas de balance estructural al mismo ritmo que en 2024, se superará el nivel prudente de deuda.
2. Unido a lo anterior, el siguiente riesgo es que no se concreten las medidas de mitigación planteadas por el Ministerio, en especial aquellas que, al ser de naturaleza legislativa, no están bajo su control.
3. Un tercer riesgo es la profundización de la guerra comercial, cuyos efectos inciertos a la fecha no han sido incorporados en el escenario macroeconómico y fiscal de la DIPRES. Cabe destacar que la Dirección de Presupuestos realizó su cierre estadístico antes de que se hicieran los primeros anuncios por Estados Unidos sobre el inicio de esta guerra comercial. Aunque hoy se vislumbran noticias más alentadoras en torno a posibles acuerdos, el escenario se mantiene muy incierto.
4. Existe, además, un riesgo derivado de estar menos preparados fiscalmente ante choques. Lo hemos mencionado en numerosos informes, pero es importante subrayar que contamos con muy poco margen para endeudarnos si se materializa un shock, dado que el Fondo de Estabilización se encuentra en un nivel mucho más reducido que en crisis anteriores.
5. Un riesgo más específico es el efecto del tipo de cambio en nuestro nivel de deuda. Cuando ya estamos tan cerca del 45% del PIB, podría suceder que, según la dirección que tome el tipo de cambio, se supere —o en ocasiones se logre rebajar— ese nivel prudente. Actualmente, más de un tercio de la deuda se encuentra emitida en moneda extranjera; en 2014 representaba un 16% del total y hoy es un 36%, lo que incrementa nuestra exposición a riesgos cambiarios.
6. El sexto riesgo se refiere al creciente peso que tiene el gasto en intereses dentro del gasto público. Los intereses de la deuda pasaron de representar 0,7% del PIB (o el equivalente al 2,8% del gasto público total) en 2015, a 1,2% del PIB en 2024, lo que equivale al 4,9% del gasto público total. Es decir, el año pasado, de cada 100 pesos del presupuesto público, 5 se destinaron al pago de intereses, reduciendo el espacio para otras prioridades presupuestarias.
7. Por último, la situación de estrés fiscal incrementa el riesgo de que los vencimientos de la deuda se renueven en condiciones menos favorables.
Estos riesgos subrayan lo complejo que será alcanzar la convergencia fiscal en el mediano plazo.
El Ministerio de Hacienda tiene todo un equipo dedicado a la gestión de deuda; ellos están conscientes de esta situación. Nosotros solamente los estamos citando. Entre el año 2025 y el año 2035 se concentra aproximadamente un 65% del vencimiento de nuestro stock total de deuda en ese periodo de 10 años. De hecho, entre el 25 y el 30 se concentra el 38% de los vencimientos de nuestro stock. Entonces, esas deudas que se van a vencer tendrán que ser renegociadas; no es que nuestra situación fiscal nos permita simplemente no pagarlas. Aquellas que tengan que ser renegociadas corren el riesgo, dependiendo de nuestra situación de riesgo país y de la incertidumbre internacional, de ser renegociadas a un costo más alto.
Para resumir esta parte, la situación fiscal de mediano plazo sigue siendo muy estrecha. Es posible converger y seguir manteniendo la deuda pública bajo un nivel prudente, pero con mucho esfuerzo, es decir, con un crecimiento del gasto sustantivamente menor que en los últimos 15 años. Además, se pueden activar cualquiera de los riesgos que menciono y que podrían hacernos aún más compleja la situación.
Voy a pasar ahora a un capítulo especial, que también es un capítulo que está debutando en esta ocasión, que es el análisis a la propuesta de cambio de decreto de política fiscal.
Primero parto diciendo que las reglas y las metas de política fiscal se las autofija siempre el gobierno. La Ley sobre Responsabilidad Fiscal, desde su inicio en el año 2008, establece que cada gobierno, en sus primeros tres meses de funciones, tiene que dictar un decreto que indique cuál será su política fiscal, en el que se plantean metas para el balance estructural y para el nivel prudente de deuda. Esto lo hace cada gobierno a su comienzo.
Esta ley, como mencioné, fue modificada en agosto del 2024 mediante la Ley 21.683, la que señaló que para cambiar el decreto de política fiscal durante la administración se debían cumplir ciertas reglas. En el pasado era libre; es decir, el gobierno dictaba su decreto inicial y, durante el transcurso de su mandato, lo podía cambiar sin mayores obligaciones que simplemente rendir las cuentas que le parecieran convenientes al escrutinio público. Pero ahora la ley especifica que el decreto se puede cambiar únicamente bajo ciertas condiciones.
El punto es que esa ley establece dos caminos para cambiar el decreto. Un camino consiste en invocar cláusulas de escape, las cuales están debidamente normadas: se pueden modificar solamente cuando existan hechos ajenos al accionar del gobierno, que tengan un impacto significativo en las finanzas públicas o en la economía y que sean transitorios. De hecho, existen artículos especiales que regulan estas cláusulas de escape. En esta ocasión, el Gobierno nos está invocando una cláusula de escape, es decir, se está yendo por ese camino.
La ley estableció otro camino que permite cambiar el decreto por, y cito, “otras causales extraordinarias”. El problema es que la ley no especifica más detalles respecto de estas otras causales extraordinarias, y la implementación de esta norma está debutando. Por ello, hacemos un llamado a reflexionar sobre ese camino. Consideramos que existe una alta asimetría entre estos dos caminos. Durante la discusión de la ley hicimos varias recomendaciones, algunas de las cuales fueron acogidas; sin embargo, en específico esta no fue aceptada, pues sosteníamos que debía existir un solo camino, el de las cláusulas de escape, dejando el segundo camino sin definiciones específicas.
El Gobierno optó por este camino para proponer ahora un cambio al decreto dentro del marco legal, sin que ello implique cuestionar el cumplimiento del marco legal. En el marco del cambio legal, el Ministerio de Hacienda planteó una serie de argumentos que procederé a analizar a continuación.
Queremos dejar en esta primera parte la reflexión de que, dado que esta ley está debutando en este aspecto, se podría evaluar que este segundo camino no exista a futuro, tal como fue nuestra recomendación original.
Voy ahora a analizar brevemente, uno por uno, los argumentos que presentó el Ministerio de Hacienda como causales extraordinarias. Lo primero que menciona es que hay un impacto de la actualización del escenario macroeconómico que lleva a un empeoramiento en la posición estructural sin una mejora en la posición efectiva, a juicio del CFA.
El deterioro de los ingresos estructurales, que ya hemos mencionado en varias ocasiones, refleja errores de proyección y cambios en los datos macrofiscales, pero dentro del marco regular del cálculo del balance estructural. La mayor parte del deterioro en los años 2024 y 2025 se debe a errores de proyección del propio Ministerio de Hacienda y a las correcciones que ahora, en buena hora, están realizando; en parte, también, a que se contrató una asistencia técnica del Fondo Monetario Internacional, cuyo informe final ya fue publicado, y, en menor medida, a factores metodológicos dentro de la misma metodología pública del balance estructural.
Asimismo, el Ministerio de Hacienda informa que incidieron las actualizaciones de las cuentas nacionales, que realiza cada año el Banco Central. En ese sentido, nosotros decimos que, efectivamente, estas actualizaciones tuvieron un impacto en las cuentas nacionales, de solo 0,1 puntos del PIB, además de tratarse de algo que ocurre todos los años, por lo que no lo consideramos, a nuestro juicio, especialmente extraordinario.
Además, hay otros cambios que el Consejo hace notar, que corresponden a aspectos metodológicos, por ejemplo, lo que llamamos la tasa RIOMA, que es la tasa que se aplica para el impuesto del Royalty a la minería. Todas estas materias son específicas de la metodología del cálculo del balance estructural, y, aunque no entraré en detalles, la visión del Consejo es que, si hay problemas en dicha metodología, estos debiesen corregirse mediante mejoras metodológicas al cálculo del balance estructural y no cambiando las metas.
El segundo argumento implícito es que, dado el incumplimiento de la meta el año pasado, cumplir con la meta este año implica un esfuerzo fiscal muy significativo. Nosotros medimos el esfuerzo fiscal en la mejora que presenta el balance estructural de un año a otro. Si el balance estructural del año pasado fue de -3,3 % del PIB y la meta vigente hoy es de 1,1 % del PIB, la mejora a lograr es de 2,2 % del PIB. El Ministerio de Hacienda indica que esa mejora es muy sustantiva en términos históricos y, en efecto, contamos con un gráfico donde se aprecia que dicha mejora es relativamente alta históricamente. En el gráfico se observan las mejoras en la parte superior del eje cero y los empeoramientos en la parte inferior.
Por ejemplo, si se observa una mejora de 2 puntos del PIB, al comparar con el histórico, se pueden ver mejoras de 1,1 puntos del PIB en los años 2010 y 2011, de 1 punto del PIB en el año 2015, y otras mejoras de 0,2, 0,3 o 0,6 puntos. Destaca el año 2022, en el que la mejora del balance estructural fue de 10,9 puntos del PIB, un año en que se evidenció un gran esfuerzo fiscal al retirarse gran parte de las medidas extraordinarias implementadas por la pandemia. Es decir, fue un año que salió de la norma, en el que se retiraron dichas ayudas extraordinarias producto de un acuerdo político.
De este modo, decimos que, efectivamente, el Ministerio de Hacienda tiene un punto: para cumplir la meta actual, el esfuerzo de mejorar el balance estructural en 2,2 puntos del PIB es significativo. Sin embargo, junto con reconocer la matemática de este esfuerzo, es necesario reflexionar que ese 2,2 % de esfuerzo se origina en el incumplimiento sustantivo de la meta del año anterior, la cual se debió principalmente a una sobreestimación de los ingresos. Es, pues, un esfuerzo matemáticamente significativo, pero que ha sido autoinfligido por el incumplimiento anterior.
El segundo argumento que menciona el Ministerio de Hacienda es el impacto de la diferencia en la estimación de la recaudación del 2024 y el perfeccionamiento de la metodología de proyección de ingresos en el horizonte de mediano plazo. En este sentido, Hacienda explica que se está mejorando la predicción de ingresos, reconociendo que anteriormente se tenía una sobreestimación, y que, tras realizar un estudio con el Fondo Monetario Internacional, se ha iniciado un plan para mejorar estas proyecciones. Todo esto es bienvenido, siempre que se reconozca un error y se tomen las medidas correctivas necesarias.