Bueno, en nombre de Dios y de la patria, abrimos esta sesión conjunta de las Comisiones de Hacienda de la Cámara de Diputados y del Senado. Esta sesión, colegas, se ha citado para el objeto de escuchar al Ministro de Hacienda y a la Directora de Presupuestos respecto del Informe de Finanzas Públicas. Señora Secretaria, no hay nada más que informar. Si les parece, entonces le damos la palabra al Ministro y a la Directora de Presupuestos. Esta sesión la presiden conjuntamente el Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, el Diputado Boris Barrera y quien habla. Señor Ministro, tiene la palabra.
Muchas gracias, Presidente. Muy buenos días, Presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, y a las diputadas e integrantes de ambas comisiones. En esta oportunidad vamos a hacer una presentación relativamente inusual, ya que, junto con el Informe de Finanzas Públicas del primer trimestre del 2025, estamos incluyendo todo lo que tiene que ver con las acciones correctivas relacionadas con el incumplimiento de la meta fiscal en el 2024 y, además, incorporamos los resultados del informe del Fondo Monetario Internacional sobre las proyecciones de ingresos fiscales en Chile. Así que hay mucho material, y a esto se le suma una coyuntura económica global que es particularmente desafiante.
El diputado estaba solicitando que tuviéramos la presentación para proyectarla. No nos ha llegado, Ministro. ¿Ya llegó? Si les parece, esperamos a que llegue para que pueda continuar el Ministro. Aprovechen, colegas, de pedir café, té o agua.
Recording stopped.
¿La recibieron todos, colegas? Sí, ahora están. ¿La recibiste, Camí? Sí, estamos.
Bueno, Presidenta, en esta coyuntura se confluyen varios temas: uno es el informe de Finanzas Públicas tradicional; otro tiene que ver con las acciones correctivas en función del incumplimiento de la meta fiscal en 2024; además, está el informe sobre proyección de ingresos fiscales del Fondo Monetario. También enfrentamos una coyuntura global particularmente desafiante.
Existen ciertas opciones metodológicas que se han tomado y que se irán desarrollando en el curso de la presentación. A esta altura, lo importante es destacar que este informe es mucho más amplio, contiene muchas más variables de lo habitual y, probablemente, necesitaremos más tiempo para discutirlo. Vamos a tratar de ir siempre al grano, aunque en este caso hay mucho grano.
Lo primero es que debemos recordar que esta discusión se desarrolla en un contexto en el que se están aplicando todas las modificaciones a la Ley de Responsabilidad Fiscal que se aprobaron hace unos meses, producto del despacho de la reforma de dicha ley, la cual recibió varias indicaciones y modificaciones en su tramitación legislativa respecto al proyecto originalmente presentado por el Gobierno del Presidente Piñera.
En particular, se incluyó la incorporación de una nueva regla fiscal de ancla de deuda bruta de mediano plazo; es decir, ahora nuestra regla fiscal pasa a ser dual, con una meta no solo de balance estructural del año, sino también de relación deuda/PIB. En segundo lugar, se han establecido metas anuales explícitas en el decreto de política fiscal. Anteriormente, dicho decreto fijaba únicamente una meta al final del periodo de gobierno, y con la reforma de la Ley de Responsabilidad Fiscal, se incorporaron metas anuales. Por ello, se habla ahora de desvío respecto de la meta que teníamos en 2024, ya que en el esquema anterior no habríamos contado con el equivalente a una meta decretada con esas características.
La reforma de la responsabilidad fiscal incluye, además, cláusulas de escape de la regla en diversas situaciones, aunque en este caso no se están invocando. Un cambio importante introducido por esa norma fue el abandono tácito y temporal de la regla durante la crisis del COVID-19, junto con la incorporación de mecanismos de control y corrección de desvíos en caso de incumplimiento.
Esta comparecencia se realiza ante las comisiones de Hacienda.
Del Senado y de la Cámara se efectúa, precisamente, en cumplimiento de esa norma establecida en esta reforma legal y, luego, respecto del rol del Consejo Fiscal Autónomo sobre las metas fiscales, donde se agregó evaluar y monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales y entregar su opinión frente a eventuales desviaciones. Entonces, todo esto es nuevo y lo estamos, en la práctica, estrenando en esta oportunidad. Este informe de finanzas públicas, por lo tanto, no es solamente –es decir, esta presentación no solo da cuenta del informe de finanzas públicas–, sino que también abarca un documento de acciones correctivas del Ministerio de Hacienda, de la División de Presupuestos, el informe de asistencia técnica del Fondo Monetario sobre proyecciones de ingresos y un informe de la OSD sobre revisiones selectivas de gasto en Chile. Así que, a lo largo de la presentación, iremos viendo referencias a estos documentos.
Lo primero que vamos a citar es, precisamente, el informe del Fondo Monetario sobre métodos de proyección de ingresos fiscales en el proceso presupuestario. Este informe dice que muchos, cierto, planteaban que esto iba a tratar sobre si el gobierno se equivocó o no; sin embargo, ese no es el objetivo del informe. Su objetivo es evaluar los métodos de proyección que tenemos en Chile y proponer mejoras. Se trata, en definitiva, de una tarea de mucha mayor profundidad y proyección que discutir un dato particular de un solo año.
Lo primero que surge es que una característica de nuestro sistema tributario es que la tributación a las rentas corporativas (el impuesto de Primera Categoría) tiene en Chile una participación muy alta en la recaudación total. Recordemos que, en las comparaciones internacionales, aparecemos con una tasa más alta de impuesto a la renta corporativa que en otros países, pero, al mismo tiempo, con mayor volatilidad. Esto se observa en el gráfico que compara, por un lado, la participación del impuesto a la renta en la recaudación total y, por otro, la volatilidad de dicho impuesto, evidenciándose en Chile –representado por puntos rojos– tanto una participación más alta como una mayor volatilidad en comparación con la mayoría de los países.
Por otra parte, si observamos este otro gráfico, también tomado del informe del Fondo Monetario, vemos la evolución de los ingresos por recaudación tributaria a lo largo del tiempo, comparando a Chile con otros países, en particular con Canadá, con el promedio de la OECD, con Nueva Zelanda y con Australia, precisamente por tratarse de países que cuentan con una base de recursos naturales importante. Lo que se evidencia es que, en el caso de Chile, la volatilidad de los ingresos tributarios totales es mayor que en esos países. Esta volatilidad se debe, en parte, a la importancia que tienen los ingresos provenientes de la minería para la tributación en la renta, pero también a una base económica que tiende a ser más volátil que en otros países.
Finalmente, cabe destacar el elemento más coyuntural: entre fines de 2021 y mediados de 2023 se registraron shocks macroeconómicos sin precedentes en la economía mundial y, en particular, en la chilena. Sin embargo, en ese mismo periodo en Chile se combinaron cambios en la estructura tributaria. Entre 2019 y 2022 se implementaron cerca de 50 modificaciones tributarias distribuidas en tres leyes aprobadas durante el gobierno anterior, incluida la última, que financió la creación de la PGU. De este modo, en el mismo lapso se observa tanto una gran volatilidad macroeconómica como modificaciones tributarias que afectan la recaudación, haciendo especialmente difícil distinguir entre lo que corresponde propiamente a las modificaciones legales y lo que responde al ciclo económico.
va a proponer una serie de mejoras metodológicas, que las vamos a ver a continuación, y que tienen que ver con cómo usar más microdatos y series de tiempo para poder afinar las proyecciones fiscales. Cabe destacar que este problema –tanto de la volatilidad de los ingresos fiscales como de los cambios en el transcurso de la crisis del COVID-19– no es exclusivo de Chile. En el informe del Fondo Monetario se identifican varios países en los que las desviaciones de las proyecciones fiscales se acentuaron con la pandemia, una situación que aún continúa. Se comparan casos como los de Canadá, Francia y Corea, en los que se evidencian diferencias entre las proyecciones y la recaudación efectiva. Por ejemplo, en Canadá se proyectaba un aumento de la recaudación, pero se produjo una caída en el 2024; en Francia se registraban diferencias muy significativas, de más de 1,4% del producto, y en Corea, de 1,2% del producto.
Ahora, vengo llegando de Brasil, donde el déficit fiscal es de 8,5% del producto y donde en intereses de la deuda se paga el 8% del producto. Por supuesto, son casos diferentes, pero lo interesante es que en todos estos países –Canadá, Francia y Corea– este tipo de comportamiento y las brechas entre las proyecciones y la recaudación efectiva han llevado a una reflexión profunda sobre si ha habido algún cambio estructural en el comportamiento de los contribuyentes que esté modificando el desempeño de la recaudación tributaria en el ciclo.
Por esa razón, el informe del Fondo Monetario advierte que es posible que ciertos cambios estructurales en la economía, durante y después de la pandemia, estén amplificando las desviaciones de los modelos de proyección. Una observación importante del informe se refiere también a la necesidad de usar microdatos a nivel de contribuyente para proyectar la Operación Renta. Como sabemos, la Operación Renta tiene la particularidad de que interactúan créditos y débitos originados en distintos años fiscales. La recaudación corresponde a hechos económicos que se produjeron durante el año anterior, lo que a su vez generó pagos provisionales; y luego, en la Operación Renta, esos pagos provisionales se deducen del impuesto que corresponde pagar, el cual incorpora en su determinación una serie de créditos invocados por los contribuyentes. Entonces, la verdad es que tratar de estimar el impuesto a la renta únicamente basándose en alguna regularidad en la variación de un año a otro genera mucha imprecisión en las proyecciones, y por eso el Fondo Monetario recomienda –y así hemos empezado a trabajarlo– usar simulaciones basadas en microdatos para hacer este tipo de estimaciones.
Con esto, el informe del Fondo Monetario contiene 13 recomendaciones para mejorar la calidad de las proyecciones de los ingresos fiscales, la mayor parte de las cuales está focalizada en el impuesto a la renta. Hay recomendaciones en materia de institucionalidad, de metodología de estimación y de análisis de diferencias. En materia de institucionalidad, se plantea la elaboración de un documento interno del proyecto que describa el proceso de proyección de ingresos: cuándo se inicia, quiénes proporcionan información, etcétera. Luego, se recomienda mejorar y sistematizar el proceso de archivo y registro de datos para garantizar que se transmita el conocimiento, ya que las proyecciones de ingreso, tradicionalmente, han sido bastante artesanales, lo que dificulta su transmisión de un periodo a otro, de un equipo a otro o de un jefe a otro. En tercer lugar, se sugiere buscar alternativas para acceder a los datos de las declaraciones juradas en la Operación Renta, dado que una característica del régimen tributario semi-integrado es que requiere muchas declaraciones juradas, las cuales, a su vez, inciden sobre el resultado final de este proceso. Finalmente, en cuarto lugar, se recomienda asegurar una adecuada coordinación entre los equipos que realizan las proyecciones de ingresos y las estimaciones del impacto en las reformas tributarias, ya que estas reformas suelen ir acompañadas de informes financieros elaborados en el Departamento de...
de estudios de la Dirección de Presupuestos y, por otro lado, las proyecciones de ingresos en los presupuestos las realiza la División de Finanzas Públicas desde hace algunos años.
En quinto lugar, se propone realizar y publicar revisiones periódicas ex ante y ex post de las proyecciones de las mediciones de impacto en la recaudación de cambios discrecionales.
Sexto, hacer reuniones periódicas con los organismos proveedores de información, particularmente del Servicio de Impuestos Internos y de estudios, como por ejemplo del propio Consejo Fiscal Autónomo.
Séptimo, aumentar la transparencia publicando periódicamente tablas, resúmenes y documentos con los supuestos modelos y análisis ex ante de los datos que se usan para proyectar.
En cuanto a las metodologías de estimación, aquí vienen las recomendaciones más sustantivas. Usar con cautela las estimaciones de elasticidad en la recaudación tributaria para poder reflejar los cambios discrecionales que se producen, por ejemplo, como producto de modificaciones tributarias o de modificaciones legales con variables dicotómicas, a falta de una estimación de impacto. Luego, usar variables proxy que representen mejor las bases tributarias, por ejemplo, el consumo privado para el IVA, el PIB no minero o el excedente de explotación para el impuesto de primera categoría.
Y décimo, usar modelos alternativos a los de serie de tiempo para comparar los resultados y seleccionar el mejor modelo a utilizar. Es muy común, ocurre en general en todas las instituciones que hacen proyecciones, que se emplea una metodología para las proyecciones de corto plazo y otra para las de largo plazo, y la conciliación entre ambas no es evidente cómo se logra. Esto es un tema que también tienen otras instituciones; típicamente el Banco Central trabaja con dos modelos y dos formas de proyectar hacia el corto y hacia el mediano o largo plazo.
Y al momento de analizar diferencias, recomendación 11: proyectar los impuestos expresados en UTM en lugar de usar el IPC. En segundo, dado que la recaudación se va actualizando en UTM, esto implica que de un mes a otro, por ejemplo, pueden producirse diferencias entre un tipo de deflactación y la otra. Estimar el impacto de cambios discrecionales de política y de administración con cautela y de manera crítica, considerando las reacciones de los contribuyentes y, especialmente, la electricidad de cada tipo de impuesto. Y número 13, proyectar la recaudación de empresas productoras de litio y de cobre con micro simulación, pero hacerlo de manera separada.
Entonces, a partir de estas recomendaciones, la Dirección de Presupuestos elaboró un plan con 14 acciones para recoger la totalidad de las recomendaciones del fondo, las cuales se están incorporando al proceso de proyección de ingresos efectivos de la Dirección de Presupuestos. Parte de esto ya se refleja en las actualizaciones de las proyecciones de ingresos que se presentaron en el Informe de Finanzas Públicas del cuarto trimestre del 2024, y hay cuatro acciones concretas que recogen seis de las trece recomendaciones que realizó el Fondo Monetario.
Hay una serie de recomendaciones que tienen un horizonte de implementación más largo que lo que se puede recoger en este Informe de Finanzas Públicas, y estas se irán incorporando sucesivamente en los próximos informes, materializándose en 10 acciones adicionales a las ya implementadas. Entonces, ahí tenemos, en ese cuadro, la lista de 14 acciones con el plazo de implementación y la recomendación del Fondo Monetario con la que se relaciona cada una de ellas. Esta es la traducción que hemos hecho nosotros de las recomendaciones del fondo a su implementación en Chile.
Así que estamos en plena implementación de estas recomendaciones, pero hay cuatro, particularmente, que vale la pena destacar, porque ya están siendo implementadas con mejoras metodológicas a nivel de impuesto a la renta (minero y no minero) y con la evaluación ex post del efecto de cambios en la política tributaria. La primera tiene que ver con el uso de microdatos para la revisión de expos de cambio al sistema tributario. Esto se usa, digamos, y tenemos que pensar que, al momento de proyectar ingresos tributarios, hay, por así decirlo, tres capas de temas que uno debe considerar. Primero, cómo va evolucionando la base de un impuesto, de acuerdo a ciertas regularidades que se pueden identificar con variables macroeconómicas, en fin. En segundo lugar, hay modificaciones legales que incidirán sobre el rendimiento de un impuesto. Y en tercer lugar, hay…
Hay eventos que ocurren que van a afectar la recaudación de un impuesto que no tienen que ver ni con variables macroeconómicas ni con temas legales. Por ejemplo, si hay una fusión de dos empresas muy significativas, donde se realiza un pago importante de una a otra, eso genera una recaudación considerable de impuesto a la renta, que no responde a algún fenómeno macroeconómico. Recordemos, por ejemplo, toda la discusión en torno a la compra de La Escondida hace unos cuantos años, donde se generó una recaudación que superó los mil millones de dólares en una sola operación. Estos son tres tipos o capas distintas de factores que inciden sobre la recaudación tributaria.
La primera acción se refiere a la revisión expuesta de cambios al sistema tributario, es decir, a la segunda capa mencionada en este informe de finanzas públicas. Se actualizó la estimación del efecto de la depreciación instantánea sobre los ingresos tributarios, con una revisión significativa a la baja a partir de 2024 en adelante. Recordemos que en 2019, como parte de las medidas de reactivación frente al estallido social y al shock del COVID-19, se implementó la medida de depreciación instantánea. Esta depreciación genera una caída de recaudación en el corto plazo, ya que se aplica toda la depreciación de golpe al concluir el impuesto a la renta, pero posteriormente, al no utilizarse los créditos por depreciación en los años siguientes, se espera un aumento en la recaudación respecto de lo estimado. Más adelante se presentarán las cifras que evidencian la diferencia respecto a lo proyectado cuando se legisló sobre esta materia.
En segundo lugar, se utilizó microdatos para proyectar la recaudación asociada a la minería privada, considerando a las 10 mayores compañías privadas de cobre. Al tratarse de un grupo reducido, tiene sentido emplear una microsimulación en lugar de utilizar datos más agregados. Para este informe de finanzas públicas se implementó un modelo de micro simulación para las grandes empresas mineras, utilizando la información de la declaración de impuestos del 2024, lo que permitió proyectar la declaración anual del impuesto de primera categoría y del nuevo royalty para el periodo 2025-2029.
La tercera acción consistió en emplear nuevos modelos de serie de tiempo para los ingresos tributarios no mineros, refiriéndose al comportamiento y a la estimación de los ingresos provenientes de la Operación Renta y todo el sistema de pago que la rodea.
Por último, se aumentó la coordinación con el Servicio de Impuestos Internos. En este aspecto, se ha observado que el Departamento de Estudios, que había venido debilitándose, se está fortaleciendo, y se ha trabajado de forma más intensa para compartir supuestos, modelos y prácticas para la proyección de ingresos, además de acceder a microdatos tributarios, tal como se describió. Asimismo, se mejoró la clasificación de los movimientos del crédito con aval del Estado. En el proceso de trabajar la reforma del crédito con aval del Estado —que implicó el fin del CAE y su reemplazo por un nuevo sistema de financiamiento— se revisó el tratamiento contable vigente y se constató la duplicación en el registro de algunos ingresos, tanto en la línea como fuera de la línea. Aunque esta duplicación no alteraba el resultado total, era una anomalía que debía corregirse.
Hay una parte importante del CAE que se recupera por tesorería. Se había venido registrando esos movimientos como parte de la recaudación tributaria y no como el pago de una deuda, como realmente corresponde hacer. Entonces, en este cuadro, vemos los ajustes que se hicieron para lograr una lectura más correcta de la importación de los ingresos, distinguiendo lo que es previamente tributario y lo que es crédito donde corresponde.
Con ello, damos cuenta del informe del Fondo Monetario, las recomendaciones que de allí surgen y cómo las estamos incorporando en las proyecciones que venimos haciendo desde el informe de Finanzas Públicas del último trimestre del año pasado y aún más en el actual.
Simplemente quisiera agregar que el informe del Fondo Monetario, cuando se refiere a diferencias en las proyecciones, utiliza precisamente esos conceptos: diferencias, desviaciones, no errores. El Fondo Monetario entiende, como puede entender cualquier persona con sentido común, que cuando se proyectan ingresos fiscales con más de un año y medio de anticipación, las diferencias no necesariamente corresponden a un error.
Ayer, creo que vi un titular en un diario que hablaba de error respecto a las diferencias en las estimaciones de evasión tributaria, simplemente porque hay un informe definitivo de un estudio encargado por el Servicio de Impuestos Internos que presenta una diferencia de 3 o 4 puntos del producto respecto a su versión preliminar, y eso lo tildaba de error de la Dirección de Presupuesto. Entonces, si queremos mejorar las finanzas y la gestión de las finanzas públicas, y las proyecciones de ingresos, tenemos que tomar las cosas como son: las proyecciones a largo plazo son inciertas y debemos perfeccionar nuestras metodologías para estimarlas, pero seguirán siendo estimaciones. Aquí no hay leyes de la física que determinen cuál será la recaudación tributaria de un año, ya que depende del comportamiento de los contribuyentes y de ciertas características de la economía y del ciclo en que ésta se encuentre.
Pasamos entonces al cierre fiscal del 2024 y al desvío de la meta de balance cíclicamente ajustado. Tenemos en este cuadro las cifras finales, las cifras definitivas para los resultados fiscales del 2024, considerando la actualización de las Cuentas Nacionales, o más particularmente, las cifras oficiales en contraposición a aquella estimación basada en los IMASEC presentada a finales del año.
Dado que el crecimiento del producto fue mayor a lo estimado, existe un cambio en el denominador de muchos de estos coeficientes respecto al PIB, pero también se presentan diferencias en los deflactores y en las cifras nominales. Esto se debe a que, cuando hay cambios importantes en el tipo de cambio, estos inciden no solo sobre el numerador, por ejemplo en el caso de la deuda, sino también sobre el denominador, debido a que el PIB debe deflactarse considerando además lo ocurrido con los precios externos convertidos a pesos.
Como resultado, dado que el PIB fue mayor que lo estimado en el cierre preliminar, todos los coeficientes respecto al PIB se reducen. La reducción más importante corresponde a la relación deuda-PIB, que se había informado preliminarmente como un 42,3% del producto, y la cifra definitiva de las Cuentas Nacionales es de 41,7%. Aquí es donde se evidencia claramente el impacto, pues no solo tiene que ver con los datos de crecimiento de la economía, sino también con los datos de precios y del tipo de cambio.
Esto es importante, ya que en su momento se tuvo preocupación por esa cifra de más de 42% del producto, y ahora se observa que en realidad es menor. En cuanto al balance cíclicamente ajustado, se realizó un ajuste que elevó en 0,1% del producto el déficit estructural, lo que se explica por la medición de las brechas de actividad, en particular con los nuevos datos de las Cuentas Nacionales, generando esa diferencia de una décima respecto al dato estimado inicialmente.
Preliminarmente, de esta manera, mientras en 2024 la relación deuda-PIB se mantuvo ampliamente por debajo del límite prudencial de 45%, la meta de balance cíclicamente ajustado se incumplió en 1,4 puntos porcentuales del producto, lo que, como gobierno y como Ministerio de Hacienda, hemos reconocido como un desvío importante dentro de una senda de consolidación que había sido ampliamente positiva en 2022 y 2023. Recordemos que en 2022, al comparar el balance cíclicamente ajustado estimado con el resultado efectivo, se registró una diferencia de 3,5% del producto, una variación muy significativa a favor. En 2023, la diferencia fue, creo, de una décima respecto a las metas del año.
Por supuesto, habiendo transcurrido todo ese proceso, debemos mirar con preocupación la desviación registrada en 2024 e implementar las medidas correctivas correspondientes. Cabe señalar que, a pesar de dicho incumplimiento, es probable que al cierre de este periodo de la administración se registre un aumento de la deuda pública considerablemente menor que en las tres administraciones anteriores.
¿Qué explica, entonces, el desvío del balance cíclicamente ajustado? Se debe a menores ingresos tributarios –excluyendo los mineros– y a los ingresos por litio, respecto de lo proyectado en la elaboración de la Ley de Presupuesto del 2024; además, un tercio de la desviación correspondió a la mayor brecha en el precio del cobre. Al calcular el balance estructural se toman los datos efectivos de ingresos y gastos, y se corrigen los ingresos por la brecha entre el producto efectivo y el potencial, y en el caso del cobre, entre el precio efectivo y el de largo plazo, basándose en consultas con comités de expertos. Sin embargo, al ejecutar el presupuesto puede suceder que cambien las cifras de las cuentas nacionales –como efectivamente ocurrió ahora y en menor medida en años anteriores– o que el precio efectivo del cobre resulte distinto al estimado.
En la lámina se observa lo sucedido con el ajuste cíclico del cobre: pasó de un efecto positivo a uno negativo. Asimismo, el mejor PIB no minero ajustó a la baja el resultado estructural; es decir, cuando el indicador se acerca o supera los parámetros estructurales, el ajuste para alcanzar el balance estructural es menor o incluso cambia de signo, generando una diferencia en la estimación sin que se haya tomado ninguna decisión de gasto.
En materia de ingresos por litio, para ese caso en particular, solo por los contratos de arrendamiento se dejó de percibir más de 0,2% del producto respecto a lo proyectado originalmente –ya considerando que se esperaban menores ingresos que en años anteriores. En el gráfico de la izquierda se muestra la evolución del precio del litio entre 2021 y 2024, y en el gráfico de la derecha se compara el presupuesto con los datos efectivos de 2022 y 2024.
Observamos que en 2022 se presentó una sorpresa muy positiva; recordemos que esto solo incluye las rentas de la propiedad, sin incorporar la parte tributaria de los ingresos por litio, y se recaudaron más de 2.500 millones de dólares adicionales a lo estimado. En 2023 se ajustó al alza la estimación de ingresos por litio en el presupuesto, lo que se trató de moderar, y nuevamente los precios efectivos se situaron muy por encima de lo proyectado. Para 2024 se había incorporado parte de esa mejora observada en 2023, considerada justa y prudencial, razón por la cual no correspondía gastar; sin embargo, los precios efectivos resultaron sustancialmente menores, generando ingresos de cerca de la mitad de lo presupuestado.
Prácticamente de un tercio de lo que había habido en 2023. Entonces, bueno, tenemos, como nos pasa muchas veces con la minería, ciertas fluctuaciones muy grandes de precios; en el caso del litio, son mucho más pronunciadas que las del cobre, y esto implica un desafío para las proyecciones fiscales. Eso es parte de la razón por la cual se incluyó este ajuste prudencial, que se acordó, por lo demás, con el Consejo Fiscal Autónomo. Pero aún así, tuvimos una sorpresa a la baja significativa.
Ahora, un tercio de la desviación de los ingresos tributarios, de los ingresos tributarios no mineros respecto de lo proyectado, corresponde al efecto de la depreciación instantánea sobre los ingresos fiscales. Entonces, aquí, como explicaba, en línea con las recomendaciones del Fondo Monetario y del Consejo Fiscal Autónomo, la DIPRES implementó un modelo de microsimulación para realizar una estimación ex post del efecto sobre los ingresos fiscales que tuvo la implementación de un régimen transitorio de depreciación instantánea, vigente entre 2021 y 2023. Este modelo arroja un ajuste a la baja significativo en la estimación del impacto de este régimen sobre los ingresos del impuesto a la renta desde 2024 en adelante, respecto a lo que se estimó en el informe financiero que acompañó esa iniciativa.
Vemos, en el cuadro que está abajo, la descomposición de la estimación de la recaudación de depreciación instantánea, y se observa que en los años 2024 en adelante tuvo un efecto positivo, aunque muy inferior al estimado en su momento al proponerse esta iniciativa. La Directora de Presupuestos puede explicarlo en mayor detalle a continuación.
Esto es parte de un cuadro más general, en el que se observa la necesidad de actualizar las estimaciones contenidas en los informes financieros de proyectos de ley, particularmente tributarios, en lugar de incorporarlas mecánicamente en las proyecciones anuales. Habitualmente, y como era una práctica de larga data, se proyectaba una recaudación base, a la que se le sumaban los efectos de las leyes en proceso de aplicación, según lo reportado en el informe financiero. Hasta el informe del tercer trimestre del 2024 se estimaba el efecto de 54 medidas de política tributaria implementadas desde la monetización tributaria de 2020. En la mayoría de los casos, se utilizaban las proyecciones de los informes financieros sin actualizar a partir de evidencia expuesta.
Esto ha dado lugar a un proceso de revisión del efecto de dichas medidas, acotando el seguimiento a las 19 más importantes; esto lo hemos estado haciendo ahora, y en varios casos hay indicios de una sobreestimación en el impacto de los cambios de política tributaria. Por ejemplo, se asumía que, desde 2024 en adelante, la versión de depreciación instantánea que estuvo vigente entre 2020 y 2022 implicaría mayores ingresos fiscales por 1.200 millones de dólares. Dicho monto ya se había ajustado a la baja respecto del informe financiero respectivo, que hablaba de una cifra más cercana a los 1.500 millones de dólares. Aquí se hizo un ajuste a la baja, quedando en 1.200 millones en las proyecciones más recientes, pero la diferencia fue muy significativa respecto a la cifra que veíamos anteriormente, de 200.000 millones de pesos, cifras de ese orden de magnitud.
Entonces, vemos en el cuadro abajo a la izquierda el efecto de la depreciación instantánea, según el informe financiero de 2020, y el cambio en el efecto de las medidas de política tributaria, incluyendo las proyecciones de ingresos; en este cuadro ya se incluyen las 19 medidas a las cuales le hemos estado dando un seguimiento más inmediato, y se observa que para 2024 la diferencia al actualizar las estimaciones de la recaudación es de 1,3% del producto, una diferencia muy significativa. También se observó una diferencia similar en 2025, la cual ya se incorporó en la actualización de proyecciones de ingresos, según el informe de finanzas públicas del cuarto trimestre del 2024, correspondiente a las proyecciones para 2025.
A partir de aquí, le ofrezco la palabra, por su intermedio, la Presidenta, a la Directora de Presupuestos.
Para que se refiera a la senda que está definida por la ley para actuar ante un desvío fiscal y, luego, la actualización del 2025 y las acciones correctivas en esa dirección. Déjenme señalar, respecto de la actualización del 2025, un punto muy importante desde el punto de vista metodológico y de la discusión que tendremos acá.
Nosotros lo que hicimos para este Informe de Finanzas Públicas es tener un escenario macroeconómico de continuidad. Aquí no hemos hecho cambios para dar cuenta del eventual impacto de las medidas arancelarias en Estados Unidos ni del conflicto comercial con China en estas proyecciones. Esto lo hicimos por dos razones: una, por transparencia; y dos, por motivos metodológicos. Primero, porque la situación externa es todavía muy fluida, con medidas en direcciones opuestas que se suceden casi a diario. Ayer, el Fondo Monetario publicó el World Economic Outlook con sus proyecciones para el año y, en el mismo día, Estados Unidos anunció que rebajó las tasas arancelarias a China, las cuales estima que son muy altas, en 145%. Por otro lado, hace apenas 24 horas conocimos las nuevas proyecciones del Fondo para la Economía Mundial; además, al revisar el World Economic Outlook, se evidencia que el propio organismo advierte sobre una elevada incertidumbre.
Dado que se están haciendo cambios a las proyecciones fiscales como producto del cierre del 2024 y de las medidas correctivas, nos parece más útil para su comprensión mantenerlas separadas del análisis del eventual impacto de la coyuntura actual. Hay que tomar en cuenta que, dado el carácter exógeno del shock actual, gran parte de su efecto fiscal será captado por los estabilizadores automáticos del presupuesto en lugar de reflejarse en la medición del balance cíclicamente ajustado. Por esa razón, lo que veremos como proyecciones presentan únicamente diferencias derivadas de la revisión de las cuentas nacionales y de algunas variables de precio, sin incorporar de lleno un escenario alternativo de guerra comercial. Este aspecto se analizará al final de la presentación, en un apartado dedicado a los eventuales impactos de cambios en las variables macroeconómicas.
Para poder contar con una actualización plena de proyecciones, necesitamos disponer de datos más sólidos en los que apoyarnos. Dejo este punto como anticipo de lo que vendrá en la proyección de las cifras para el 2025 y de las acciones correctivas.
Perfecto. Si le parece, la directora.
Muchas gracias, presidenta. Siguiendo la presentación, probablemente en algún momento tendré que cambiar la tablet porque me queda poca batería en el computador, pero continuamos con la exposición. Según nuestra nueva Ley de Responsabilidad Fiscal, una vez que se revisa el cumplimiento de la meta de balance estructural y, además, también la meta de deuda bajo un nivel prudente, se determina si existen condiciones para sustituir o no el decreto, es decir, sustituirlo en términos de cláusulas de escape. ¿Se acuerdan que legislamos sobre cláusulas de escape que, ante eventos extraordinarios, transitorios y ajenos al accionar de la administración, podían gatillar dichas cláusulas? Asimismo, la ley establece otro camino en el caso de que se deba adoptar una nueva trayectoria de política fiscal: se debe emitir un nuevo decreto de política fiscal con justificación fundada, en el cual el ministro exponga en el Congreso la razón del cambio y las medidas para restaurar una trayectoria sostenible mediante lo que se llaman acciones correctivas. Esto debe ser informado al Congreso y al Consejo Fiscal Autónomo.
Acá dejo de compartir mi pantalla.