¿Está, secretario? Señor Presidente, ha llegado la carta del señor rector de la Universidad de Concepción, mediante la cual formaliza la invitación que había formulado nuestra entidad para que sesione en recintos de esa universidad sobre temas energéticos y mineros. Gracias. ¿Se lo acarto? Sí, presidente.
Dado que es probable que hoy se cambie la tabla de sala en cuanto a uno de los proyectos de ley que se va a plantear en comité, si le parece, hagamos un esfuerzo colectivo para que el proyecto de subsidio eléctrico pueda ascender al segundo lugar y, de esa manera, tenga posibilidades de ser despachado hoy mismo.
En segundo lugar, quisiera solicitar que, a raíz de todos los cambios tarifarios que se han producido en el sector, abordemos dos aspectos: primero, que en otra sesión se pida al Ejecutivo explicar con mayor precisión los alcances del alza a contar del segundo semestre, tanto por el tipo de cambio como a raíz del sistema de adecuación del VAT, de modo que se establezca un horizonte de claridad para los usuarios y para el poder legislativo respecto a sus efectos; y segundo, que, si lo tiene bien la Comisión, la Biblioteca nos ilustre con un estudio propio en el contexto latinoamericano y de los países de la OCDE, indicando cuál es el rango de variaciones tarifarias que ha tenido Chile en el contexto internacional en estos últimos 10 años, tema en el que se han presentado los mayores problemas y polémicas, tanto en torno al congelamiento de tarifas en su momento como a los mecanismos de alza posteriores. Esas dos solicitudes, presidente.
Gracias, senador. Yo, por lo menos, estoy de acuerdo con lo planteado. Vamos a estar en comité por un tema familiar, pero a la persona encargada lo voy a indicar y le haré saber que apoya la moción que usted está formulando. Me imagino que la senadora también estará de acuerdo en los tres temas: subsidio, alza de tarifa en el segundo semestre y el informe de la Biblioteca para observar las variaciones tarifarias tanto en el continente como con la ONU. ¿Estamos de acuerdo? Acordado, entonces, el senador aprueba.
Presidente, quisiera decir: “Mire, no me haga, no me provoque”. Hemos conocido la información de que el rector de la Universidad de Atacama, Forlín Aguilera, ha sido convocado a integrar el Comité Consultivo de Alto Nivel para la Estrategia Nacional de Minerales Críticos. Creo que, además, esto se produce en un momento en que la Escuela de Minas está celebrando 168 años, lo cual nos parece un buen reconocimiento al esfuerzo de tantas generaciones en la formación de la Universidad de Atacama. Quisiera, si lo tiene bien la Comisión, hacer extensivas las felicitaciones al rector, y, junto con ello, solicitar que el Ministerio de Minería nos indique quiénes son las personas convocadas en este Comité Consultivo de Alto Nivel para la Estrategia Nacional de Minerales Críticos. Por una parte, se tomará el acuerdo oficial al Ministerio de Minería para que nos informe los nombres de los integrantes, además del rector de la Universidad de Atacama. Y me hago atractivo también: felicito al rector por los 168 años de la Escuela y por su nombramiento en la institución. Acordado, entonces.
Presidente, yo sé que hoy toda nuestra atención estará en nuestros invitados, correspondientes a la última ronda de audiencia para el proyecto de subsidio en la energía eléctrica, pero nosotros seguimos con un tema que está pendiente.
Que son las patentes mineras y, particularmente, los problemas que esto ha generado en los pequeños productores mineros, mineros artesanales y pirquineros de Atacama y de otras regiones del país. Nosotros, solo en nuestra oficina, ya llegamos al centenar de pequeños productores mineros que están enfrentando una situación muy crítica. Entonces, tenemos en esto una diferencia entre lo que se aprobó en la ley y lo que finalmente se fijó en el reglamento. El reglamento señaló que, para explotaciones bajo las 500 hectáreas, igual tenían que ir a este trámite de la solicitud de condonación. Esto no fue informado adecuadamente, y además hemos estado recibiendo —me imagino que usted, presidente, también el informe en derecho sobre la ley, en particular el artículo 142 bis del Código de Minería— avisos de remate de patentes mineras en Taltal; y esto es como que ya llega hasta los límites de la Región de Atacama.
En esto ha sido un esfuerzo de ambos parlamentarios y también de la propia Comisión, cuando estuvimos en la región; se acuerda del presidente de ese momento, el senador Castro, que este es un tema muy complejo. A la ministra se lo plantearon el día que fue a entregar la política de fomento minero en la región; de eso ya han pasado más de 30 días y no tenemos ninguna propuesta del Ejecutivo para resolver este problema. Y, de verdad, presidente, solo en nuestra oficina hemos recibido más de un centenar de problemas; más de 100 productores mineros se han acercado con datos, con información y con los detalles de lo que ellos pagaban antes, frente a los costos que están teniendo que asumir, los cuales son imposibles de cubrir para ellos. Entonces, creo que esta es una situación bastante crítica y el gobierno aún no toma ninguna resolución al respecto.
Gracias, senadora. Solo informar que el día de ayer conversé con el ministro Marcelo sobre este tema, donde le pedí que hiciera un análisis —que también se lo había dicho a la subsecretaria de Hacienda— de cuánto recaudaba el Estado antes con respecto a esta ley en los pequeños mineros, sin abordar otra materia, y que, en base a eso, pudiéramos conversar. Porque, de verdad, el daño se estaba ocurriendo, era muy grande, y que, si querían matar a la pequeña minería, que lo dijeran de una; pero no estar con estas situaciones complejas, ya que hoy son las economías locales de las regiones mineras del norte las que mueven esta actividad. Entonces, quien debe hacer el estudio, y cuando lo tenga, lo vamos a invitar aquí a la comisión para que venga a exponer lo que usted ha planteado. Así que, en eso estamos de acuerdo, pues la situación es crítica.
¿Algo más en puntos varios? Sí, tal como lo ha dicho usted, presidente, y saludar a todos los distinguidos académicos y profesionales que están acá presentes y que vamos a escuchar hoy. Como la materia toca temas que son parte del interés público, pero también es de interés privado, tenemos el deber de consultar a cada uno, como ha sido la tónica en esta comisión, si existe vínculo, contrato o relación preferente con alguna de las empresas interesadas que son afectadas por la legislación que vamos a abordar. Entonces, quisiéramos en ese sentido ser muy taxativos para efectos de cada una de las disposiciones y lo que ustedes declaren, haciendo mención a lo que hemos conversado.
Así que, a don Carlos Peña le ofrezco la palabra.
Bueno, muchísimas gracias, presidente. Mi presencia en esta comisión, como ustedes seguramente saben, deriva del hecho de que yo he emitido un informe en derecho acerca del proyecto de ley que está siendo tramitado. En este momento, ese informe en derecho fue encargado por los abogados de una de las...
Concernidas por el proyecto de ley, recibí los antecedentes relativos al proyecto que ustedes están deliberando, me formé una opinión independiente y entonces decidí emitir el informe en derecho. Carezco, por supuesto, de vínculos o de intereses particulares con la empresa que ha encargado el informe mediante los abogados que la representan, claro está.
Ahora bien, el informe que yo he emitido y que, como digo, justifica mi presencia en esta sesión, tiene por objeto dilucidar un problema que suele presentarse cuando un proyecto de ley cambia el estatuto de una cierta actividad económica. Y el problema, como digo, que cabría dilucidar es si acaso una ley puede alterar el contenido de contratos vigentes. Es decir, supuesto que hay contratos celebrados válidamente al amparo de una cierta legislación, la pregunta que cabe formular —y que es habitual en las escuelas de derecho, por supuesto— es qué ocurre cuando esa legislación, a cuya sombra se celebró y se perfeccionó un contrato cuyo contenido normativo ya está finiquitado, es cambiada por otra ley que la deroga, la sustituye o la modifica, y si acaso los preceptos de la segunda ley, al aplicarse a los contratos celebrados bajo el amparo de la antigua, acaban modificándolo. Esta es la cuestión.
En otras palabras, se trata de saber si acaso es lícito al legislador modificar acuerdos voluntarios entre particulares que, cuando fueron celebrados, cumplieron rigurosa y cabalmente lo previsto en la ley en ese momento vigente. Esta es la pregunta.
Se trata, como digo, de un problema relativamente sencillo, aunque de largo alcance, que forma parte del conocimiento convencional—digamos, de las escuelas de derecho, por supuesto. ¿Cuáles son, entonces, las respuestas frente a ese problema? La pregunta de si acaso el legislador puede, y bajo qué condiciones, modificar un contrato en curso, válidamente celebrado —repito, bajo el amparo de la ley vigente en el momento de su perfección— admite en principio, prima facie, sin perjuicio de las razones que luego voy a formular, una respuesta negativa. Es decir, en principio y a primera vista, lo que se responde en el derecho en las reglas constitucionales en Chile vigente, y lo que se verifica en la práctica constitucional, la legislación y la práctica comparada, es que no es posible modificar contratos en curso por las razones que ahora voy a intentar explicar.
¿Cuáles son, cabría preguntarse, las razones que fundamentan la negativa a esa pregunta? Y qué tan terminantes, por supuesto, son esas razones. Esta es la cuestión fundamental. Hay tres razones que uno puede encontrar en la literatura y en la práctica legal para sostener que no es razonable, ni es correcto jurídicamente hablando, modificar contratos en curso.
La primera es que se admite, de forma unánime en la práctica legal, que los contratos son una fuente de derecho subjetivo y que estos derechos se incorporan al patrimonio de quien celebró el negocio o el contrato. En consecuencia, se trata de derechos que están cubiertos o protegidos por la garantía de la propiedad que posee rango constitucional. Este es el primer argumento explicado sencillamente. Es decir, no se discute en la literatura ni en la práctica —esto no tiene discusión alguna— que los contratos son fuente de derechos subjetivos. Esto era así en la regla del Código Andrés Bello, por supuesto; fue así durante la Carta del año 33, durante la Garantía Constitucional de la Propiedad de la Carta del 25 y, en forma incluso más explícita, en la Constitución de 1980. Es decir, los contratos originan derechos subjetivos, que son cosas incorporales respecto de las cuales hay propiedad, como lo declara, por lo demás, explícitamente hoy día la regla constitucional de la Carta de 1980. En consecuencia, los derechos subjetivos surgidos del contrato —la titularidad del derecho del que se trata, el objeto sobre el que este recae y las facultades inherentes al derecho de dominio— están protegidos constitucionalmente y cualquier alteración sustancial de ellos prevé la regla del número 24 del artículo 18.
no equivale a un acto expropiatorio. Esto es lo que dice esta regla. De manera que prima facie, la alteración a contratos de concurso lesiona la propiedad. Este es un punto, repito, inconcurso en la literatura, y lo es también en el derecho comparado. Estas son las regulaciones expropiatorias del derecho angloamericano y son casos de regulaciones que se han estimado ilícitas en el derecho europeo.
Esta es una primera razón en la que podríamos abundar después, si es necesario, y que es posible constatar, permítanme reiterarlo, tanto en la práctica jurisprudencial habida a la sombra de la Constitución de 1925 durante todo el Estado de Compromiso. Esta no es una novedad neoliberal; es un principio que aparece durante toda la vigencia de la Carta de 1935, desde el año 1932 hasta el golpe de Estado que interrumpe la vigencia de la Carta Constitucional, y luego también es posible constatarlo en la práctica del Tribunal Constitucional, con los matices que luego podríamos conversar, durante la vigencia de la Carta de 1980.
Déjenme citar algunos casos. En el año 1968, a propósito de la reforma agraria impulsada por el gobierno de Dorofrey Montalva, se modificaron los contratos de arrendamiento de precios rústicos y, asimismo, se modificó el plazo de dichos arrendamientos. Se planteó entonces el problema de si la modificación de ese plazo podía aplicarse a los contratos entonces vigentes o si solo podía aplicarse la ley para los contratos futuros. La Corte Suprema, en fallo unánime, dijo que únicamente podía aplicarse para los contratos que se celebraran con posterioridad a la publicación de la ley, sin afectar aquellos perfeccionados bajo el amparo de la regla antigua. Este criterio se mantuvo unánimemente, sin alteraciones, durante toda la jurisprudencia del artículo 10, número 10 de la Carta de 1925, y luego se reiteró, bajo la vigencia de la Carta de 1980, en una multitud de casos que podríamos luego revisar.
Esa es la primera razón de por qué no es posible, ni correcto jurídicamente, alterar contratos de concurso. En otras palabras, el poder colegislador y el gobierno deben discernir las políticas públicas que, en su mejor juicio, les parezcan más adecuadas para el bienestar social. Sobre eso no cabe ninguna duda. Y, para llevar adelante esas políticas, pueden derogar las leyes o modificarlas; sin embargo, lo que no pueden hacer es lesionarlas derechos fundamentales previamente incorporados al patrimonio de las personas. Esto es lo que dice prima facie, repito, la regla.
La segunda razón, que no es menor, es que se admite unánimemente en la legislación y en la práctica comparada —y ustedes lo podrán convenir de inmediato— que un rasgo básico del Estado de Derecho es la previsibilidad de la propia conducta y de la conducta estatal. De ello se sigue que el cambio legislativo no puede ser sorpresivo, extemporáneo ni imprevisible, porque, de lo contrario, se lesiona un valor fundamental, no solo del Estado de Derecho, sino de las reglas mismas. Las reglas: las formulamos, las conocemos, las abrazamos y nos apegamos a ellas, pues gracias a ellas sabemos exactamente qué conducta en la interacción social será admitida y cuál no. Por ello, las reglas tienen por objeto la planificación del futuro.
El gran jurista y tratadista de derecho civil chileno, Luis Claro Solar, hace una observación notable a propósito de las obligaciones condicionales relativas a la cuestión del futuro. Dice que el derecho tiene por objeto domesticar el futuro, es decir, proveer a las personas de un esquema que disminuya la contingencia del comportamiento futuro. Sabemos, desde Aristóteles, que hay cosas que necesariamente ocurrirán y otras que necesariamente no ocurrirán, pero la mayor parte de lo que pueblan el tiempo futuro puede ocurrir o no ocurrir. Y, dado que la vida social no puede desenvolverse bañada de contingencia e incertidumbre, tenemos reglas, y las reglas lo que hacen es disminuir la incertidumbre si se cambian a su amaño, desconsiderando las expectativas...
Que las personas se forjaron al amparo de las reglas antiguas está lesionando este valor fundamental del Estado de Derecho. Por lo loables que sean los objetivos que usted persiga, por estimables los valores que abraza o por justo que sea el contenido de la regla, no puede, al perseguir la justicia, al alcanzar la eficiencia o al distribuir mejor la riqueza, lesionar este valor. Esta condición fundamental de las sociedades es tener reglas. Como este es un valor que ha sido maltratado en el último tiempo, yo creo, señor Presidente, que es necesario subrayarlo: las reglas importan.
Usted no puede subordinar la obligatoriedad de las reglas a valores prudenciales; no puede cumplir las reglas solamente cuando le conviene, cuando es bueno hacerlo o cuando satisface el bienestar, y en consecuencia abandonar su cumplimiento. Las reglas establecen, mientras están vigentes, deberes categóricos de conducta para la autoridad y para las personas.
Este principio, fuertemente asentado en la jurisprudencia constitucional comparada, se vería lesionado si de pronto se alteran sorpresivamente contratos en el curso. Esa es la segunda razón. Llevamos dos: la primera es la lesión a la propiedad, en el sentido que antes mencioné; la segunda, la lesión a este valor fundamental de la interacción social que subyace en el Estado de Derecho.
Dicen ustedes que, en la jurisprudencia constitucional comparada, se ha concluido que las reglas irretroactivas, en principio, son inconstitucionales, aunque no exista una norma constitucional que lo establezca, pues se argumenta que lesionan la condición de posibilidad misma de la existencia de las reglas. Esta es la primera cuestión.
La tercera razón que cabría mencionar es que, en principio, no es correcto alterar el principio de igualdad en las cargas públicas. Imponer un gravamen a un actor del sistema productivo o económico para mejorar la posición relativa de otro implica trasladar riqueza de un sector de la sociedad a otro, sin considerar el principio de igualdad en las cargas públicas. En general, el logro de los objetivos económicos y sociales legítimos de cualquier gobierno se alcanza mediante rentas generales. Aunque un economista neoclásico —por ejemplo, el profesor Bravo— pudiera denominar esto la regla de Pareto, no es razonable mejorar la situación de alguien empobreciendo a otro. Las sociedades tienden, en cambio, a orientarse hacia criterios de eficiencia del tipo Galdor-Hicks, es decir, cuando existen excedentes de riqueza, se recurre a rentas generales.
Ahí tiene usted tres razones, señor Presidente, para considerar que la alteración de contratos es incorrecta, jurídicamente hablando. Esto, al margen del contenido de justicia de los proyectos de ley y de lo estimable que sea el objetivo de política pública que se persigue, porque, insisto, las reglas constitucionales son límites a las decisiones de política pública. De modo que no se puede esgrimir la bondad de la política pública para saltarse la regla, ya que las reglas son límites ex ante a dichos objetivos.
Concluiría señalando, aún sin agotar el tema y pudiendo conversar si fuera necesario, que ninguna de las tres razones mencionadas —la lesión a los derechos subjetivos surgidos del contrato, el deterioro de la certeza o de la previsibilidad en la interacción, y la alteración del principio de igualdad en las cargas públicas— debe ser considerada por sí sola a la hora de examinar el proyecto de ley. Se trata, en definitiva, de ponderar este criterio constitucional general del derecho comparado cuando se analiza un proyecto de ley.
Delante suyo y está intentando discernir qué tan correcto o no lo es desde el punto de vista constitucional. De lo que se trata es de ponderarse: ¿existe algún mecanismo alternativo que, lesionando menos los derechos en competencia, permita alcanzar el mismo objetivo de política pública? Esto es lo que en la literatura se llama el principio de necesidad o de ponderación. Se considera, en general, que una regla no es satisfactoria desde el punto de vista constitucional, no solo cuando hay una contradicción semántica entre el contenido de la regla y el contenido de la Constitución, sino también cuando se lesiona un derecho constitucional para alcanzar un objetivo de política, olvidando que existen mecanismos alternativos que, siendo menos lesivos a los derechos constitucionales, permiten alcanzar el mismo objetivo. Esto que llamamos principio de ponderación me parece que también debe ser considerado a la hora de juzgar, como digo, las reglas, particularmente de derecho temporal del proyecto de ley que es considerado en esta comisión. Nada más, señor presidente. Muchas gracias.
Muchas gracias, señor presidente. Muchas gracias, don Carlos, por su exposición. Vamos a seguir con don David Bravo, para que nos haga su relato de exposición. Él tiene una presentación, la única que tenemos.
Muchas gracias, señor presidente, senadoras y senadores presentes. En mi caso, no tengo vinculación alguna con el sector. De hecho, cuando me llegó hace unos días la invitación, me dio curiosidad saber por dónde se podría requerir mi opinión. Así es que, con mucho interés, leí el proyecto y traté de entenderlo lo más posible, por lo tanto me voy a referir solamente a dos temas que pienso podrían relevar, además de algunos antecedentes básicos: el número de beneficiarios objetivos que está en el proyecto y su vinculación con el registro social de hogares, y el principio de autocontención.
Entonces, como antecedentes que para mí fueron valiosos, cito el paso de las leyes que establecieron el congelamiento de precios en dos momentos distintos, 2019 y 2022. La ley 21.667 estableció la normalización gradual de tarifa e introdujo subsidio transitorio. La historia, bueno, acá la conocen bien. Y este proyecto de ley que se invita a comentar ingresó en agosto de 2024 y apunta a triplicar el número de hogares beneficiados por el subsidio para cubrir el total del 40 % más vulnerable del registro social de hogares, entre otros aspectos.
El número de beneficiarios, yo creo, es el centro de la discusión, ciertamente, por lo que he podido ver de lo que se ha ido tratando en las distintas sesiones. Lo que sabemos es que casi 1,6 millones de hogares fueron asignados subsidios en agosto de 2024 y, posteriormente, ese número subió a 1,8 millones de hogares en enero de 2025. Todos presenciamos —no estaba metido en este tema—, pero sí vimos la promoción y la campaña de información que se hizo para que se pudieran inscribir en el subsidio las distintas personas, los distintos hogares, considerando que el proyecto de ley señala a 4,7 millones de hogares como el grupo objetivo, que pertenece al 40 % de mayor vulnerabilidad.
del registro social de hogares. Lo que sabemos hoy es que, a pesar de su esfuerzo, no hemos superado 1,8 millones de hogares. Entonces, vayamos al registro social de hogares para ver qué se puede decir al respecto.
Recordemos que el registro social de hogares se estableció en el año 2016 en reemplazo de la antigua Ficha de Protección Social. Es un instrumento valioso que ha servido para la asignación de recursos sociales y para la focalización. La promesa del registro social, tras varias comisiones previas, fue incorporar a la autodeclaración de las personas información proveniente de registros administrativos —como aquellos relacionados con impuestos internos y otros registros donde se evidencia el ingreso— datos que anteriormente no se utilizaban. Esa fue la promesa y considero que era algo muy importante.
Por lo tanto, no se descartan las autodeclaraciones, pero no olvidemos la experiencia de la Ficha de Protección Social, en la que, al cruzar la información, se detectaba que muchas personas afirmaban ganar 100, mientras que los registros indicaban ingresos de 500 o 700, lo cual evidenciaba una distorsión en el sistema.
Toda la política social se implementa, o casi en su totalidad, utilizando el registro social de hogares o instrumentos similares, lo que implica importantes consecuencias para las personas. Ya hemos observado cómo, a partir de la pandemia —e incluso mucho antes—, el monto de subsidios y transferencias monetarias representa una fracción muy relevante del ingreso, particularmente en los hogares más vulnerables.
Por ello, el registro social de hogares debe ser validado de manera constante, al igual que lo fue la Ficha de Protección Social en su momento, empleando datos objetivos para poder contrastar si, efectivamente, el comportamiento estratégico de las personas —y lo expreso de esa manera para ser más elegante, ya que en algunos casos se trata abiertamente de fraude— se corresponde con la realidad de los datos objetivos. Es bastante evidente que esto aún no ha ocurrido.
Y ahí pongo tres columnas. Miremos la columna de la izquierda por el momento: se presentan tres indicadores, que son el número de hogares, el número de personas por hogar y la proporción de hogares unipersonales. Analicemos el registro social de hogares, el cual tiene 9 millones de hogares —9 millones 40 mil hogares—. El 40% de vulnerabilidad dentro del registro social no se refiere al 40% de esos hogares, sino a 4,7 millones de hogares, que es lo que se usa como referencia en el proyecto, utilizando datos provenientes de una muestra del 1% que libera el Ministerio de Desarrollo Social y Familia. Se observa además que hay, en promedio, 1,9 personas por hogar y, considerando los hogares formados por una sola persona, éstos representan el 50% del total.
Pasemos a una fuente que no presente sesgo, es decir, que se encuentre levantada con mecanismos estandarizados y en la que las personas no tienen incentivos para responder de manera distinta. Tomemos, por ejemplo, la encuesta CACEN 2022. Según esta encuesta, se proyectan 7 millones de hogares en el país, y no 9 millones. Es importante recordar que los 9 millones del registro social de hogares corresponden a una población que, en conjunto, debe ser de alrededor de 17 millones y medio; o sea, si se proyectara el número total de hogares para la población, la cifra sería mayor a 9 millones. Sin embargo, la encuesta CACEN nos indica que hay 7 millones de hogares. No podemos reproducir exactamente el método que utiliza el registro social para determinar el 40% de vulnerabilidad, pero de manera muy simple, el 40% de 7 millones son 2,8 millones de hogares.
Conociéramos y no nos fuera reportada con algún sesgo, estaríamos hablando de no más de 2,8 millones para el 40% (en este caso, son los que típicamente se miden por los cuatro primeros deciles del ingreso per cápita), 2,8 millones; y ese 50% en realidad es 19,3%. Detengámonos un segundito.
Que el 50% de los hogares sea de una persona, a nosotros, si ese fuera un dato serio, a Chile lo convertiría en una rareza en el mundo. O sea, no existe ningún país del mundo que tenga el 50% de la población viviendo en hogares unipersonales, ¿no? Y esto es por lejos; lo más alto que he visto es 35%.
A lo mejor somos más escandinavos de lo que pensábamos, pero, por lo menos, en el registro social de hogares esa cifra está completamente disparatada. Efectivamente, cuando las personas no tienen incentivos para engañar ni para poner o sacar a personas del hogar, eso se ubica en 19%. Miren los datos del censo, el que se acaba de entregar: esta es la población censada. Vamos a tener los datos de la población estimada, ¿cierto? Pero el censo nos da la estructura.
El censo dice que tuvimos 6,6 millones de hogares censados. Si uno considera lo que eventualmente va a ser la omisión, que no es muy alta, eso nos va a llevar, o conducir fácilmente, a 7 millones de hogares o 6,9 millones. Por ahí vamos a andar, o sea, bastante cerca de Cacen. Estas son dos mediciones muy distintas: una es una muestra y otra es un censo, que nos llevará al mismo número; y, efectivamente, estamos bastante lejos de los 9 millones.
El número de personas por hogar, 2,8, es lo que sale en cualquier encuesta bien hecha, y también a mí me ha tocado hacer otra; simplemente estoy poniendo los datos conocidos. Y la proporción de hogares unipersonales –información que el INE entregó con los datos del censo a fines de marzo– es de 21,8%, bastante lejos del 50% que nos muestra el registro social de hogares.
Y claro, enfoquémonos en los cuatro millones: volvamos al proyecto. El proyecto básicamente se pone una meta que tiene que ver con 4,7 millones de hogares. ¿De dónde se para esa estimación? Se para del registro social de hogares, el cual tiene un conjunto de distorsiones. Fíjense en el número de personas por hogar: hay una persona menos, aproximadamente 0,9, en promedio. No se requiere tener una alta inteligencia para deducir que lo que las personas están haciendo –como lo cruzan ahora mis datos con información de registro administrativo– es sacar a una persona que probablemente sea la que tiene ingresos formales más altos, mientras las personas con ingresos informales, que no se detectan en el sistema, hacen que sistemáticamente tengamos una persona menos. Es, más o menos, como una persona menos. Y por eso tenemos tantos hogares, porque en verdad eso es algo ficticio.
Esta es un área en la que, a pesar de que contamos con registros administrativos, se utiliza la autodeclaración. Nadie le puede decir a las personas: "Dígame cuáles son los integrantes del hogar". La persona nos va a decir algo y nosotros no vamos a poder constatar una versión diferente. Se ve que se está usando esto y, lamentablemente, genera lo que estamos viendo: el registro social del hogar está fuertemente distorsionado, y probablemente, después de la pandemia –en la que la mayor parte de la población ingresó al registro social de hogares para recibir esos apoyos masivos– esa distorsión quedó adentro.
Entonces, todo indica que el registro social de hogares sobreestima fuertemente la vulnerabilidad de los hogares. Y esta debe ser prioritaria en la agenda, en la agenda, obviamente, del Ministerio de Desarrollo Social. Importantes distorsiones, como las que mostré respecto al número de personas por hogar y lo mencionado anteriormente, evidencian que la confiabilidad del dato también se expresa en la cantidad de hogares unipersonales, cifra que definitivamente no es creíble.
Es cierto que en este proyecto, digamos, los gobiernos tienen que usar lo que tienen. La ficha de protección social es algo que se usó porque no había algo mejor; el registro social de hogares es lo que hay que usar. Ahora, una cosa es emplearlo y la otra es cegarse a los problemas que se tienen y no considerarlos al momento de abordar un tema tan relevante como el grupo objetivo. ¿Cuál es el grupo objetivo, finalmente?
Y, por lo tanto, el otro elemento importante es que se puede entender también por qué tenemos problemas para mantener persistentemente el alto grado de formalidad que tenemos en Chile. Porque, evidentemente, si para las personas es muy importante recibir los recursos de las políticas sociales, se mandan dos mensajes: uno, que deja fuera a las personas del hogar cuando se les pregunte; y, por otro lado, que cuando se está en el margen entre ser formal e informal, tiene que valer la pena ser formal, generando incentivos para la informalidad, que es uno de los grandes problemas que tenemos. Es como una trampa, donde queremos proteger, pero al mismo tiempo terminamos desprotegiendo, sin lograr salir de esa situación.
Además, en mi opinión, para efectos de mover la discusión sobre el proyecto, es fundamental reconocer que depende de los recursos, y que estos dependen del grupo objetivo, estando ambos muy ligados. Creo que es extraño fijar un cupo predeterminado. Claro, se tuvieron 4,7 millones de dólares, pero eso está completamente fuera de foco; o bien, no lo lograrán nunca, o en el camino sucederán otras cosas. Por ello, es esencial tener un número realista. Pero, al mismo tiempo, no es presentable que no se defina un número, porque de lo contrario, tendremos a las autoridades recorriendo el país promoviendo la inscripción en los subsidios, y eso no puede suceder en un año electoral. Básicamente, tenemos 1.800.000 hogares y se pretende llegar a 4.700.000 a cualquier costo, lo cual no es factible. Creo que hay que definir y sincerar ese número, ya que pienso que está mucho más cerca de lo que en la práctica ha ocurrido, considerando las alzas importantes que ha habido en la tarifa; que, si no hubiera un mayor interés, ya sería una señal.
Concluyo… Aquí no tengo demasiado más que decir. El principio de autocontención —esto se lo dejo a los abogados— es que, para hacer posible la ampliación de cobertura del subsidio, la propuesta contempla fuentes de financiamiento sujetas a los principios de autocontención y responsabilidad fiscal. Yo no conozco el principio de autocontención; al menos, en la literatura económica o en el ámbito de las políticas públicas, desconozco que exista tal principio. Y, por supuesto, que se ponga en la misma línea que el de responsabilidad fiscal. Creo que, más bien, este pseudo principio introduce cierta insensatez en la discusión de políticas públicas, porque, imaginémonos que se generaliza: cada sector empezaría a generar proyectos como el que aquí se comenta, trayendo soluciones al Congreso donde se plantee el problema y la solución, y se defina cómo se financiará, dando lugar a una frondosidad y arbitrariedad tributaria contrarias a toda racionalidad económica. ¿Y por qué unos sectores y otros no? Porque algunos lo pueden hacer, dado que existen empresas eléctricas o empresas mineras, pero tal vez otros sectores no. Cada cual va a estar imaginando…
Tipo de tributos o cargas, básicamente, se podrían establecer y, además, vincularlas con los beneficios que va a entregar. En el proyecto, este principio de autocontención se traduce, a mi juicio, en el cargo FED, el cargo transitorio que se establece, donde se explica que la recaudación de ese cargo se destinará a aumentar la cobertura del subsidio eléctrico. Es algo poco común, pues se utiliza un mecanismo para la bolsa PYME que, creo, recuerda lo que tal vez el profesor Peña mencionaba respecto de la operación de contratos y temas afines.
También me ha parecido muy curioso el uso del excedente del subsidio para financiar proyectos fotovoltaicos. Lo habitual es que, cuando hay una iniciativa de política pública —por ejemplo, en proyectos fotovoltaicos—, esa iniciativa, por su propio mérito, con sus argumentos y objetivos claramente establecidos, deba integrarse a algún tipo de programa o política, de forma que se realice una preevaluación, se presente y, posteriormente, se establezcan los costos. En este caso, si existe excedente, dichos proyectos se financian sin evaluación alguna.
Considero que esto es producto del principio de autocontención, al que deberíamos, tal vez, contraponerle otro principio –no sé si se trate propiamente de un principio, pero es algo que, en psicología, se relaciona con el autocontrol–, implicando que las autoridades se autocontengan de trabajar con esta lógica. Creo que es momento de retirar este principio y evaluar, dentro de las normas del proyecto, cómo financiarlo, estableciendo un número razonable de hogares y eliminando estas disposiciones. Pienso que este proyecto, tal como está, será objeto de estudio por el tipo de normas que genera, y espero sinceramente que no sirva de precedente, ya que considero que es una mala política. Con todo respeto y algo de cariño, muchas gracias, don David, por su exposición.
Le damos la palabra, ya que hasta ahora solo hemos contado con la intervención de don David Bravo. Pediría que todas las presentaciones se entreguen por escrito y que, además, sean muy explícitas en cuanto a las vinculaciones que pudieran existir en la contratación de los estudios. Senador, le pedí a la Secretaría –todo está grabado con nuestra escribiera– que los materiales se pongan a disposición de todos nosotros, pues cada uno de los expositores presentó su intervención al inicio de la sesión, por lo que ya los tendrán.
Le damos la palabra entonces a don Gonzalo García, quien estuvo hace poco con nosotros, para que se exprese con mayor amplitud dentro del tiempo que se le ha concedido.
Don Gonzalo García:
Muy amable, presidente, senadoras y senadores. Vengo a complementar lo que en su momento expuse hace algo menos de un mes. Efectivamente, existe un texto por escrito, pero considero necesario agregar algunos puntos. Esta opinión la expreso en el marco de un informe en derecho que preparé para Colbún, como manifesté oportunamente.
Quisiera centrarme en una cuestión importante: el análisis profundo de este debate sobre el principio de autocontención. El proyecto de ley se fundamenta en dos criterios: el principio de autocontención y la responsabilidad fiscal. Ninguno de estos, salvo la responsabilidad fiscal –un principio incorporado en el artículo 154.5 de la Constitución, aunque fue más bien un proyecto–, posee un rango constitucional. Los principios que sí tienen rango constitucional son el equilibrio presupuestario y la estabilidad presupuestaria.