Muy bien, en nombre de Dios y de la patria, se abre la sesión. Hemos sido convocados para continuar con el proyecto de ley de fraccionamiento. Hemos recibido varias audiencias; le agradecemos también la presencia del subsecretario, que ayer tuvimos una intensa jornada, y el día de hoy vamos a tener varias audiencias. La primera de todas era la Asamblea Nacional de Pescadores Artesanales de Chile. Sin embargo, se han comunicado a nosotros que piden ser escuchados después, porque están viajando y tienen algún tema técnico.
Entonces, vamos a comenzar con la segunda audiencia que teníamos, que es la del señor Tomás Menchaca, director del programa Libre Competencia de la Pontificia Universidad Católica, socio fundador de Menchaca y acompañado por Jorge Onoso Barrera. No sé si don Tomás Menchaca estará disponible para presentar.
Antes de eso, me ha pedido la palabra el señor Kuchel, y después le va a pedir la palabra el señor Sandoval.
Señor Kuchel. Gracias, presidente. Esta comisión tiene que ver principalmente con dos temas: uno, un artículo transitorio que establece el mecanismo de subasta para el recurso jurel; y otro, el fraccionamiento específicamente de la merluza común y la anchoveta en la zona norte. Pregunté durante la tramitación de este proyecto en la Comisión de Pesca del Senado por el impacto laboral que significa este nuevo fraccionamiento en cada uno de los recursos —que son como 18, 19, depende de cómo se considere—, en el mercado laboral, en particular en el empleo industrial de las mujeres. Se me dijo el primer día que esa información iba a llegar, pero nunca ha llegado a mi poder aún. Quiero reiterar esa petición, presidente. Gracias.
Al Ejecutivo. Bien, le ofrecemos la palabra al Ejecutivo. Si quisiera referirse a la consulta que hace el senador Kuchel, y después le daré la palabra al senador David Sandoval.
Subsecretario. Sí, gracias, presidente, por su intermedio. El Ejecutivo presentó en la Comisión de Pesca un informe general de impacto económico en cada una de las actividades pesqueras. Como se ha señalado en diferentes momentos, el fraccionamiento que se está planteando se basa en aplicar la realidad de la actividad pesquera al fraccionamiento, más que en alterar la realidad pesquera que hoy existe. En el caso del norte, que es uno de los casos que cita el senador Kuchel, el cambio más importante que se produce en el fraccionamiento de toda la lista propuesta se refiere a la sardina y anchoveta. Sin embargo, esa sardina y anchoveta hoy en día es pescada en su totalidad por el sector artesanal, no por la industria. Por lo tanto, aunque exista un cambio muy importante en el porcentaje, la verdad es que no hay afectación en ningún puesto de trabajo, ni en la industria ni en el sector artesanal; lo que cambia es quién es el titular del permiso. ¿Por qué? Porque el recurso se encuentra todo dentro de las cinco millas. Todo lo puede explotar el sector artesanal y, en la actualidad, la totalidad se traspasa de la industria al sector artesanal. Entonces, lo que ocurre con gran parte de los fraccionamientos en los que existen cambios más significativos es que la afectación al sector industrial no es efectiva. Donde sí sabemos que puede haber una afectación específica es en la pesquería de la merluza común, específicamente respecto a una industria en la región del Bío Bío. Pero, dado el ajuste que realizó la propia Comisión de Pesca en la discusión del Senado, hoy en día ese cambio es marginal y no está generando un impacto significativo.
Señor Cuchillo. Sí, agradezco esta aclaración del señor subsecretario. Efectivamente, la mayor preocupación era el Bío Bío y se resolvió. Pero yo mantengo una preocupación por la situación del mercado laboral femenino en la provincia de Yanquihue, Chiloé, en particular en Onopirén, Calbuco y Ancú Castro, y eventualmente en Puerto Montt. Yo sé que es marginal, pero igual me preocupa. Gracias.
Don Julio.
Específicamente, esa pregunta, o sea, ese impacto, puedo explicitar la dirección de ese impacto de manera muy clara. Y es que hoy día no existe una planta de gran industria que esté procesando pesquerías en la región de Yanquiüe; la planta de industria que procesa pesquerías está en la región de Aysén. Por lo tanto, un incremento en las pesquerías del sector artesanal, como el que está ocurriendo con la merluza austral en la región de Los Lagos, lo que hace es nutrir las plantas de proceso de la pequeña y mediana empresa que existe en esa zona. Particularmente, me estoy refiriendo al gremio de las seis empresas que estuvieron presentes en las audiencias en la Comisión de Pesca. Lo que va a ocurrir, por lo tanto, con ese incremento es un movimiento en una dirección positiva hacia más empleo en las plantas de proceso de esas pymes. No recuerdo cuáles eran las cinco empresas que formaban parte de ese núcleo que encabezaba el señor Montt, pero la dirección del incremento es indudablemente favorable a más empleo; probablemente, debido a las características de este aumento pequeño, no generará contratos de trabajo de largo plazo, pero sí significará más recursos para los contratos de temporada que existen en las pymes del sector de la región de Los Lagos.
Gracias, subsecretario. Gracias, señor. Señor Sandoval, por la palabra.
Muchas gracias, presidente. Muchos intermedios saludamos al subsecretario y al equipo de la subsecretaría. En el tema de la zona austral, valoramos la voluntad y la disposición que se plantea respecto del problema que se había generado en la región, en relación con un recurso como es el caso de la reineta. La indicación que ingresa el Ejecutivo sobre ese particular resuelve un problema que no es menor en nuestra región, toda vez que ese recurso permite el sostén prácticamente de cinco o seis meses de la industria en la región de Aysén. Con ello, más que la industria, lo que más nos interesa es el resguardo del aspecto laboral asociado a esta actividad.
En el tema de la merluza austral, que afecta directamente al mundo de la pesca artesanal, hemos ingresado una indicación procurando resguardar precisamente ese ámbito. Hemos hablado con los dirigentes artesanales, y también lo propio con la industria, y hay un punto que es fundamental, subsecretario, por su intermedio, presidente: se trata de que no se afecte, bajo ningún punto de vista, la distribución interna de las diferentes cuotas que se han planteado. Existe una duda específica y razonable en el mundo artesanal, independiente de la modalidad con que se opere en la región, de que esta distribución de la cuota –del 53, 35, 32 y 15, que es la distribución que se hace en la zona de este recurso– no afecte a dicho sector. Ese es el sentido fundamental de hacernos cargo de esta situación. Tuvimos una reunión con los pescadores artesanales de toda nuestra zona litoral y esperamos, a través de esa modalidad, resolver este tema. Hablando con la subsecretaría, entiendo que se pueden tener algunas alternativas complementarias y le pediría, frente a esa iniciativa, presidente, que el subsecretario exprese la visión que se tiene desde este ámbito respecto al caso en particular de la merluza austral y a la garantía de no afectación, bajo ningún punto de vista, de las diferentes cuotas asignadas al trabajo con nuestra región de Aysén para el mundo de la pesca artesanal.
Muy bien, subsecretario.
Gracias, presidente. Por su intermedio, en respuesta a la pregunta del señor Sandoval, el Ejecutivo ingresó ahora en la Comisión de Hacienda una indicación referida a modificar, en las regiones de Aysén y Magallanes, la distribución para el sector artesanal de la merluza austral, pasando de un 60% a un 63%. Ese número se generó considerando que, si bien no afectaría tanto a la actividad de la industria –que en este caso está situada en la región de Aysén–, al mismo tiempo permitiría el crecimiento de los actores pesqueros que efectivamente desarrollan la actividad. Cabe precisar que, ayer, cometí un error y mencioné otra referencia; me refiero a Gala y Gaviota, que es donde efectivamente se desarrolla esto en Aysén y en Puerto Williams.
Natales en Magallanes. Entonces, lo importante aquí es que el mundo de la pesca artesanal, y particularmente en la zona austral, perciba que si antes tenía una cuota de 15 toneladas que representaba un 60% del porcentaje de la merluza, y hoy día va a tener un 63% del porcentaje de la merluza, la lógica con la que se debe calcular es que, si no hubiese una disminución de la cuota global de captura –es decir, si se mantuviera la misma cuota global de captura para el año siguiente– los pescadores artesanales de esas regiones debieran ver crecer su cuota en un 3%. No necesariamente cada uno de los actores en específico, dado que en algunos casos ese crecimiento puede ser aprovechado por algún actor que no está desarrollando la actividad, o que lo está desarrollando pero no tiene cuota asignada, como es el caso de lo que ocurre en Concal y Gaviota. En ningún caso debiera haber algún pescador artesanal que, producto de esta modificación, vea disminuida su cuota; o la va a mantener o la va a aumentar hasta ese 3%, según lo establecido en el nuevo fraccionamiento que propone el Ejecutivo, siempre y cuando la Comisión y la Sala aprueben esa indicación.
Senador David Sandoval. Sí, Presidente. Solamente señalar que el mayor interés –y lo último que señala el subsecretario– es que no queremos, bajo ningún punto de vista, que ningún pescador artesanal de la región se vea afectado con la situación de las cuotas que han operado históricamente. Y si ello llega a ocurrir, como lo ratifica el subsecretario, estaremos súper atentos a la tramitación del proyecto, valorando en ese sentido la voluntad y la disposición. Ese es el sentido fundamental: ningún pescador artesanal se debe ver afectado con la reducción de sus cuotas históricas respecto del caso de la merluza austral presente. Muchas gracias.
Muy bien, muchas gracias, senador Sandoval.
Procedemos entonces a las audiencias. Como le decía, la idea es comenzar con la Asamblea Nacional de Pescadores Artesanales, quienes han solicitado iniciar después, debido a que se encuentran con tema técnico, así que seguiremos con el segundo, que es el señor Tomás Menchaca, de la Universidad Católica, quien entiendo que está conectado para exponer por un máximo de seis minutos. Tenemos varias audiencias, por lo que les pido que, para dejar espacio a las dudas, seamos lo más precisos posible.
Don Tomás.
(Se percibe problema con audio)
Profesor Menchaca, no se le escucha; no sé si está con problemas de audio.
– Ahora sí. Perfecto. Muchas gracias, señor Presidente. Adelante.
Profesor Menchaca. Bien, toda ley se puede perfeccionar, pero lo que hace este proyecto de ley en realidad es echar abajo los elementos más esenciales de la ley vigente de pesca. Estos elementos fueron recomendados por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y fueron alabados por la FAO, cuando en el gobierno de la presidenta Bachelet se le solicitó a dicha organización revisar el proyecto de ley. Precisamente, lo que se consideró como una de las mejores prácticas internacionales fue establecer licencias transables de pesca, asignarlas en propiedad para cuidar mejor el recurso, favorecer un mercado secundario más eficiente y promover mayor competencia en el mercado, entre otros beneficios. No se crean derechos previamente inexistentes; lo que se hizo fue reemplazar los permisos perpetuos de pesca, que eran propiedad de los industriales y les permitían pescar el 100% de la cuota, por licencias transables de pesca clase A, las cuales otorgan el derecho de pescar el 75% de esa misma cuota. Es decir, se renunció a un 15% para mejorar el derecho de los permisos antiguos en favor de las licencias actuales. Para ello, los titulares debieron, en un plazo de seis meses, renunciar a sus permisos antiguos, reemplazándolos por las nuevas licencias; el 15% restante ya se licitó. En consecuencia, hoy en día el 100% de las licencias de pesca –tanto clase A como clase B–, que otorgan el derecho de pescar el 100% de la cuota, tienen dueño, y por lo tanto ya no pueden ser legalmente licitadas sin una previa expropiación.
Para entender esto, es necesario comprender que las licencias de pesca no dan derecho a pescar una cantidad determinada de pescado, sino a pescar un porcentaje de la cuota que fija la autoridad de acuerdo con la biomasa existente, basado en criterios técnicos. Esto es evidente no solo desde el punto de vista de la lectura de la ley, sino que constituye lo mejor del sistema, es lo que recomendó el tribunal y es lo que incendió la Cámara de Diputados.
A que los titulares de licencia cuiden el recurso para que se incremente la cuota del año siguiente, resolviendo la denominada tragedia de los comunes de la que hablan los economistas. Es lo que ha ocurrido en el jurel en la última década; ha aumentado la cuota. ¿Y ha aumentado por qué? Porque los industriales están preocupados de que la cuota crezca y se preserve el recurso, precisamente porque ellos tienen derecho a pescar un porcentaje de esa cuota. Mientras más cuiden el recurso, el porcentaje les implicará mayor cantidad de toneladas. Son precisamente los incentivos adecuados que creó la ley los que han permitido la sustentabilidad y el crecimiento del recurso, así como el crecimiento de la actividad pesquera chilena. Además, Chile ha crecido en la Organización Regional de Pesca este año en un 25% de su cuota, sin considerar que licitar los aumentos de cuotas es claramente perioperatorio, ya que las licencias no dan derecho a una cantidad fija de toneladas, sino a un porcentaje de la cuota.
El proyecto de ley de fraccionamiento tiene dos grandes elementos y ambos son, a mi juicio, inconstitucionales. Establece un nuevo fraccionamiento de los recursos pesqueros. La ley fijó, en uno de sus artículos transitorios, un fraccionamiento previo acuerdo con todos los actores de la industria desde el año 2013 hasta el 2032. De hecho, el mensaje del proyecto de ley señala que dicho fraccionamiento duraría hasta el 2022, lo cual es simplemente falso; probablemente fue un error del mensaje. En ese caso, no sería inconstitucional la ley, pues una vez que termine el fraccionamiento vigente, se podrá hacer uno nuevo. Sin embargo, la modificación reduce la participación del sector industrial y aumenta la del sector nacional antes del vencimiento del plazo establecido por los legisladores, afectando un derecho claramente adquirido. Esto es exactamente lo mismo que si a un concesionario de una autopista, que recibe la concesión por 20 años, se le retirara dicha concesión al año 10; o que al dueño de una concesión minera o marítima, antes de su término, se le quitara el derecho. Se acaba la certeza jurídica que permite efectuar inversiones y se vulnera el respeto al derecho de propiedad garantizado por nuestra Constitución Política.
El segundo gran tema del proyecto es establecer que todo aumento de la cuota global de captura del jurel del sector industrial que no exceda el 15% debe ser licitado. ¿Están licitando algo que ya tiene dueño? Porque todo incremento de la cuota es, en un 85%, propiedad de los dueños de las licencias de pesca clase A y, en un 15%, de las licencias clase B, y eso sin subasta, ya que ese es el derecho que esencialmente confieren las licencias: el de pescar un porcentaje de la cuota global industrial. Es decir, se pretende licitar derechos que ya tienen dueño en conformidad con la ley, y no por razones de utilidad pública o interés nacional, sino para volver a vendérselos a privados. Esto vulnera claramente el derecho a la propiedad y lo afecta en su esencia.
La Constitución Política reconoce que se puede tener propiedad sobre bienes incorporales. Así, garantiza a todas las personas, en virtud del artículo 19, número 24, el derecho a la propiedad de toda clase de bienes, ya sean corporales o incorporales. La licencia de pesca es un derecho incorporal que otorga, valga la redundancia, el derecho a pescar un porcentaje de la cuota, y dichos derechos están plenamente incorporados al patrimonio de los pescadores industriales, por lo que se vería afectado su derecho a propiedad. En consecuencia, tendrán derecho a demandar al Estado por no respetar el derecho que les fue concedido: en un caso, mediante un fraccionamiento por 20 años; en otro, uno lo adquirió renunciando a su permiso de pesca y otro mediante el pago en la licitación de las licencias clase B. A ambos se les perjudica, al igual que a quienes pagaron por dichas licencias.
Además, el sistema de subastas que plantea el proyecto es ineficiente. Es cierto que establecer sistemas de subasta o licitación para asignar derechos de propiedad puede ser eficiente; sin embargo, lo que se pretende aquí no es reasignar derechos propios, sino derechos que ya tienen dueño. Entonces, además de expropiarlos, se implicará que quienes ya realizaron las inversiones necesarias para explotar esos recursos pierdan dichas inversiones, y quienes quieran ingresar al mercado tendrán que reinvertir. ¿Y qué implica esto? Que los principales interesados, los más dispuestos a pagar por la licencia, serán aquellos que ya la poseen, es decir, quienes cuentan con mayores recursos. Esto no solo atenta contra derechos adquiridos, sino que también fomentará la concentración en la industria, y es precisamente por ello que el Tribunal de la Libre Competencia...
Recomendó que se establecieran licencias, ojalá perpetuas, y que el mercado secundario fuera el mecanismo que permitiera hacer crecer la competencia. Propuso que la venta de las licencias se realizara a través del mercado secundario y no mediante relicitación por parte del Estado cada vez. Porque si se establecen licencias por 10 años que, al terminar, no se renuevan, el incentivo de los pescadores será pescar durante ese tiempo todo lo que puedan, depredando el recurso, en lugar del incentivo que hoy tienen de cuidarlo, ya que ello les aseguraría una cuota mayor al año siguiente.
Además, en 10 años todos sabemos lo que cuesta obtener los permisos. Un nuevo entrante al mercado alcanzaría a hacer las inversiones necesarias, a comprar los barcos, a instalar las plantas industriales y a explotar el recurso en ese período; pero, al perder la licencia a los 10 años, nadie lo hará, pues no habrá interés en invertir. Ese es el principal daño de esta ley, la cual, además de ser inconstitucional y expropietaria, resulta extraordinariamente ineficiente porque provoca que los recursos que hoy se explotan de forma cuidadosa, y que han permitido aumentar la cuota, se vean impulsados por incentivos que favorecen la depredación y la falta de sustentabilidad.
El que dispone de una cuota por 10 años buscará obtener la mayor rentabilidad en ese lapso y no se preocupará por lo que ocurra en años posteriores, ya que no tiene certeza de conservar el recurso. Tampoco querrá invertir mucho, pues sabe que cualquier inversión debe hacerse rentable en ese breve período. En contraste, con licencias de 20 años que se renuevan, existen incentivos tanto para invertir como para cuidar el recurso. Esto es precisamente lo que pretendía el legislador en 2013, y la experiencia ha demostrado que se logró, con el aumento de la cuota y la constancia de que ningún nuevo entrante se insertó en las licitaciones, tal como se evidenció cuando, al licitar las licencias clase B, se indicó que parte debía reservarse para pymes.
Don Tomás, estamos más o menos en tiempo; le pido que vayamos concluyendo, porque el tiempo es limitado.
Termino: son transmisibles, susceptibles de todo negocio jurídico y pueden dejarse en herencia, embargarse, venderse o dar en garantía, etc. Sin esa característica, las licencias pierden todo su valor.
Dispongo de una lámina en la que se explica lo que manifestó el tribunal y lo que dijo la FAO, entre otros, pero concluí, señor Presidente, que el proyecto de ley acarrea un cúmulo de problemas que, sin duda, repercutirán negativamente. Esto afectará los derechos adquiridos, generando una litigiosidad considerable en el mercado, y además, el sistema de subasta presenta serios y graves problemas de proyección a largo plazo, como se ha demostrado en la experiencia comparada. A los países que han utilizado ese sistema les ha ido mal, mientras que a quienes han adoptado licencias transables, como en Chile, les ha ido bien, tal es el caso de Nueva Zelanda y otros. Asimismo, se asienta una gran incertidumbre en un área que exige estabilidad, lo cual implicará una disminución de la inversión, un aumento en la concentración y, probablemente, la sobreexplotación de los recursos pesqueros.
Muchas gracias, señor Presidente.
Muchas gracias, señor Tomás Menchaca, director del programa de libre competencia de la Pontificia Universidad Católica. Ofrezco la palabra, si alguno desea referirse brevemente, o el mismo Ejecutivo, respecto a la exposición del profesor Menchaca.
Considero que lo central es lo que se plantea en relación al tema de la expropiación, un asunto que ha surgido en el debate. Si entendemos que hay algún punto a discutir, señor Presidente, y por motivos de economía de tiempo, quizá sería conveniente que primero escucháramos la exposición y luego pudiéramos comentarla, para evitar extendernos demasiado.
En ese caso, me permito señalar que el planteamiento del colega Menchaca, de forma muy respetuosa, en ciertos momentos evidencia falta de rigor en temas de gran relevancia. Por ejemplo, en varias ocasiones se hizo referencia al informe de la FAO. Es importante precisar que dicho informe no se pronuncia sobre el origen del proyecto de ley de pesca ni sobre la legitimidad de las normas vigentes, tal como lo establece explícitamente el propio proyecto. Quiero también señalar que la abogada que confeccionó el proyecto de la FAO es doña Rocío Parra, doctora en Derecho, jefa jurídica de la División de Pesca de la Subsecretaría de Pesca y, en mi caso, mi subrogante, siendo coautora de estos proyectos de ley. Por ello, resulta evidente la falta de rigor al aludir específicamente al informe de la FAO, dado que los elementos que se mencionan no están presentes. Cabe añadir que la colega Rocío Parra estaría hoy con nosotros, si no hubiera sufrido una picadura de araña de rincón este fin de semana.
En relación con esto, y en segundo lugar, se genera una fuerte confusión; considero que el colega Menchaca ha trabajado en dos informes en derecho.
A la ley de pesca que se está discutiendo en la Cámara de Diputados y se adaptó un informe en relación a la norma de fraccionamiento que se debate actualmente. Por ejemplo, la referencia realizada respecto a las licitaciones por 10 años es equivocada, ya que dichas licitaciones se encuentran en el proyecto de ley de pesca que se discute en la Cámara de Diputados, y no en el proyecto que estamos analizando, el cual establece licitaciones del 15% pero con las normas vigentes, es decir, licitaciones por 20 años.
Más allá de entrar en el detalle, cuando tenemos alguna posición de fondo que contradice estos proyectos buscamos líneas argumentales, pero es preciso ser muy cuidadosos y rigurosos con los fundamentos que se plantean; en este caso, al menos esas dos referencias son completamente impertinentes. Se ha afirmado, por parte del senador Lagos Beber y del senador Macaya, que se ha distribuido un artículo señalando que se afectarían derechos adquiridos, dado que las cuotas son transitorias; de hecho, constituye un tema de propiedad que tendría vigilancia hasta el año 2032. Ese argumento, de cuya corrección no se está totalmente seguro, es la parte que se requiere aclarar. Es la misma duda que yo tenía; estoy muy de acuerdo en que constituye la única incertidumbre constitucional y legal que nos ha planteado el profesor, señor Salón Núñez, y posteriormente el señor Macaya.
Muy acotado, ya que entiendo que hay otras audiencias y después debo asistir a la Comisión de Obras Públicas, pero quería comentar lo siguiente: se nos dice que, más allá del debate sobre la propiedad –que es sumamente relevante–, el nuevo fraccionamiento al entregar una mayor cuota a la pesca artesanal, generaría concentración económica. Sin embargo, sucede justamente lo contrario. Hoy día es importante comprender que las grandes empresas pesqueras están integradas verticalmente: cuentan con una planta grande, con dos o tres barcos industriales que realizan capturas a gran escala y poseen la cuota de pesca –es decir, la propiedad del pez. Cuando a la pesca artesanal se le asigna una mayor cuota, el pescador que captura la especie –ya sea jurel, merluza, anchoveta o sardina– se ve obligado a venderla a una industria pesquera, dado que la pesca artesanal no tiene posibilidad de vender cantidades significativas en la caleta. En cambio, al vender a una empresa pesquera, el pescador es libre de elegir si esa empresa es grande, mediana o pequeña, optando por la oferta que le brinde el mejor precio. Este hecho, verificado en el caso de la jibia, demuestra que no es un argumento abstracto, sino concreto y comprobado.
Cabe destacar que, aunque este aspecto resulta poco conocido por tratarse de un tema muy especializado, los datos oficiales indican que el año 2024 se registraron exportaciones de jibia por 175 millones de dólares, en las que participaron tanto la gran industria pesquera como pymes que compraron a la pesca artesanal (por ejemplo, en Valparaíso existen tres o cuatro pymes y en la Región de Coquimbo cerca de cinco o seis). Esto evidencia que el sistema está en desarrollo, puede funcionar y, lejos de generar concentración económica, diversifica el mercado, fomenta la competencia y permite que el pescador artesanal obtenga un ingreso mayor, todo esto a través de métodos sustentables. Por lo tanto, decir que el fraccionamiento genera concentración económica es totalmente contrario a la realidad.
Senador Macaya:
Gracias, presidente. Hay dos temas. El primero es la necesidad de distinguir entre la perspectiva económica y la perspectiva jurídica. Desde el ámbito jurídico, la pregunta del subsecretario es cómo se preparará Chile respecto a las eventuales demandas que pudieran surgir a partir de este tema, ya que existen opiniones encontradas. Me gustaría entender cuál sería la línea de planteamiento jurídico en la que se fundamentaría la defensa del Estado de Chile. No se trata únicamente de la opinión del señor Menchaca, pues, cito textualmente, hay antecedentes que permiten sostener que la Ley 20.657 vigente reconoció derechos estables que, mediante una nueva modificación legal, podrían ser alterados, generando un litigio público por perjuicios contra el Estado, en el que se debatirían los límites legítimos de esa modificación y se discutiría si la nueva regulación desconoce totalmente los derechos o hace imposible su ejercicio. Esto se vale de un informe del actual subsecretario de Justicia, don Luis Cordero Vega, a propósito de informar en derecho sobre posibles modificaciones que se estaban planteando en ese entonces.
Creo que la evidencia que existe, por lo menos en los últimos 10 años en Chile, habla de que las licitaciones lo que han hecho es aumentar la concentración, no generar un mercado con más actores. Creo que es súper relevante y, quizás, ahí el señor Menchaca o el mismo subsecretario podrá contradecirlo, si yo estoy en lo correcto o no. Usted me podrá decir si eso es efectivo. Ayer algo conversamos respecto a la concentración económica, y creo que es un aspecto económico muy importante, porque quizás podría haber un bien superior, considerando la perspectiva de los posibles perjuicios ante las demandas que podría sufrir el Estado de Chile.
Gracias, senador Macaya.
Yo solamente repetiré la pregunta del senador Lagos, que en el fondo, más allá de las consideraciones económicas, en la parte legal, es cómo estamos protegidos para que, efectivamente, algo que tal vez algunos consideran que era un derecho adquirido —bien o mal adquirido—, en el fondo, siga siendo un derecho que está ahí. Ayer este proyecto se pensó en la Comisión de Pesca; me consta que fue uno de los grandes impulsores de este proyecto, el senador Fidel Espinosa, quien también cumplió un rol clave en esto, por lo que le agradecemos que esté acá velando por el mismo. Me imagino que algo que tal vez ya discutieron en la Comisión de Pesca, no sé, para que ojalá podamos despejar esas dudas.
Muchas gracias, presidente.
Efectivamente, este es un tema que hemos discutido a lo largo de la tramitación del proyecto. Hemos sido muy cuidadosos en la formulación del mismo, restringiendo específicamente la conversación sobre el fraccionamiento y creyendo que no se produce la afectación. Me gustaría que el colega Vicente Andrade, quien ha trabajado específicamente en esta materia, exponga los fundamentos más precisos.
Don Vicente.
Presidente, por su intermedio, solo voy a hacer una relación breve sobre el tema constitucional, que es algo que el Ejecutivo ha sostenido de forma inalterable desde la tramitación del proyecto en su ingreso a la Cámara de Diputadas y Diputados. Solo, en términos generales, de aspectos constitucionales, debemos considerar, en primer lugar, el artículo 19, número 21, que asegura el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, a la seguridad nacional o al orden público. En consecuencia, la actividad económica se ve resguardada por este principio constitucional, y en su artículo 19, número 23, se señala el derecho o la libertad para adquirir toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres.
Por lo tanto, de manera breve, la actividad pesquera constituye una actividad mediante la cual opera un modo de adquirir el dominio específico: la ocupación, que se expresa a través del acto material de extracción de un recurso. Por tanto, uno no se hace dueño de un pez sino solo una vez que lo extrae propiamente. Esa es la ocupación en términos jurídicos civiles. Es importante destacar que, al tratarse de recursos naturales, el Estado tiene que regular esta extracción, razón por la cual nace toda la regulación de la Ley General de Pesca, que regula específicamente esta actividad económica.
Solo hago esa pequeña mención.
Aquí existen dos conceptos que creo es importante distinguir, clarificar y observar con detenimiento, los cuales se han mencionado con anterioridad. En primer lugar, se encuentra el fraccionamiento, que es lo que nosotros estamos discutiendo en esta ocasión; y, en segundo lugar, las licencias transables de pesca. Estas licencias son lo que en doctrina se denomina autorizaciones administrativas. En la doctrina se distinguen las concesiones de las autorizaciones administrativas. En el primer caso, se otorga un derecho exclusivo a un titular para el desarrollo de una actividad, lo que constituye una concesión jurídicamente. En cambio, en el segundo caso, las autorizaciones se orientan a levantar un obstáculo creado por la regulación para el ejercicio de un derecho preexistente, ya que pescar es un derecho preexistente, aunque se haya tenido que regular por tratarse de un recurso natural. Por tanto, la tesis que hemos sostenido de forma uniforme es que lo que se está hablando sobre las licencias transables de pesca es su consideración como continuadores jurídicos de lo que antiguamente existía, es decir, autorizaciones administrativas.
Y, en específico, cuando hablamos del fraccionamiento, quiero ser bien explicativo: el fraccionamiento es una norma regulatoria. Es una norma regulatoria que…
Incluso después de que se hayan fijado las cuotas globales de captura, nace el fraccionamiento por una indicación parlamentaria en el año 2002, con la ley 19.849. En esa ocasión, un grupo de parlamentarios presentó una indicación a ese proyecto de ley, en la que se fijaban los fraccionamientos de las distintas pesquerías. Es importante hacer la distinción, ya que el fraccionamiento, la eslora de una embarcación y la regulación de artes de pesca corresponden a todo el entramado jurídico que regula una actividad, pero no son elementos esenciales de la licencia transable de pesca.
Esto es tan claro por dos razones. Primero, porque las licencias transables de pesca se encuentran reguladas en el párrafo segundo del título segundo de la Ley de Pesca –acceso a la actividad pesquera industrial–, mientras que el fraccionamiento está establecido en el artículo sexto transitorio de esa misma ley. Estamos hablando de dos títulos completamente distintos. Es más, si uno revisa la historia de la ley 20.657, el mensaje del Ejecutivo, cito, señala: «En efecto, la regulación de los límites máximos, si bien constituyó un importante avance en materia de asignación, no avanzó respecto a los derechos de elementos esenciales de la administración pesquera, como la transferibilidad y la forma de renovación del régimen, generando incertidumbre respecto a la fecha de término». Con esto se evidencia que el propio Ejecutivo, en el año 2012, afirmó que las licencias transables de pesca tenían dos elementos esenciales: la plena transferibilidad y la fijación de una fecha de término. Eso era lo que se buscaba en ese tiempo para aprobar dichas licencias.
Por tanto, es muy importante dejar muy claro que, en ningún caso, a la licencia transable de pesca se le puede asegurar una cuota específica. Sea por fenómenos naturales o cambios regulatorios, se pueden generar aumentos o disminuciones en la cuota, pero el Estado no puede asegurar ni una tonelada específica; lo que se genera es un fraccionamiento que, de manera indirecta, influye en las licencias transables de pesca.
Quiero cerrar con dos aspectos muy importantes. El Ejecutivo presentó una indicación como norma transitoria, en la cual se deja muy claro –lo analizaremos en su momento– que, una vez que se aplique el fraccionamiento, tanto los coeficientes de participación de las licencias transables de pesca como sus unidades de pesquería se mantendrán vigentes conforme a las proporciones actuales.
De este modo, lo que nosotros estamos abordando es precisamente el fraccionamiento, que no es un elemento esencial de una licencia transable de pesca, no lo puede ser.
Gracias, presidente.
Senador Macaya. Yo creo que es útil para la historia hacer una precisión en esto, presidente, y considero que el profesor Menchaca, en parte de su informe, podrá profundizarlo mejor que yo. Existe, a mi juicio, una confusión conceptual y jurídica relevante, que puede generar problemas de litigios para el Estado de Chile, al confundir las autorizaciones previas de la ley anterior –que eran indefinidas– con las licencias, que representaron una inversión y obligaron a los armadores a renunciar a dichas autorizaciones indefinidas.
Presidente, preguntarle a usted si considera que, sobre las licencias a propósito de las inversiones y de lo que se ha hecho con respecto a ellas, no existe un título de propiedad. Esa es la pregunta de fondo y es lo que subyace en el informe que nos acaban de entregar. No hay título de propiedad respecto de las licencias, y creo que hay una diferencia de nomenclatura bien importante cuando se hace alusión a la legislación anterior. Por su intermedio, hemos sostenido que lo que estamos analizando es que las licencias transables de pesca son una autorización. Eso quiero dejarlo muy claro.
Y, en segundo lugar, solo para dar el contexto y la historia fidedigna de la ley, cuando los titulares de las autorizaciones renunciaron, no lo hicieron pensando que les estaban asegurando un fraccionamiento, ya que no existe norma alguna en la Ley de Pesca que relacione el fraccionamiento con una licencia transable de pesca. El incentivo para que yo renunciara a lo que era indefinido, etcétera, no fue que a mí me aseguraran un fraccionamiento, fue que antes no podía transferir esta autorización, no la podía transmitir y no podía celebrar negocio. Entonces, lo que se ha generado desde ese momento hasta la fecha son negocios jurídicos que con las autorizaciones antiguas no se podían realizar. Por tanto, cuando se dictó la ley y yo renuncié a esto, no lo hice porque me aseguraran un fraccionamiento, lo hice porque existe una norma que me permitió realizar acciones que antes no podía, generando un mayor capital en el sector y asegurando, por 20 años, las licencias transables de pesca –que se pueden transar y celebrar negocios jurídicos– lo cual elimina la incertidumbre. Es decir, el cambio del fraccionamiento consiste en modificar las normas regulatorias, algo que se ha hecho en otras oportunidades, por ejemplo, respecto de artes de pesca o la habitabilidad de las embarcaciones. Así, una cosa son las normas que regulan la actividad pesquera y otra es la licencia transable de pesca, que con este proyecto no se ve afectada en su esencia.
Gracias. Le damos brevemente la palabra al profesor Menchaca para que, en dos minutos, se refiera a los comentarios y luego continuemos con otras audiencias.
Profesor Menchaca:
La verdad es que es cierto que son dos cosas totalmente distintas: el fraccionamiento de las licencias y las licencias transables de pesca, y es bueno aclararlo. En ambos casos existen derechos, pero son derechos distintos. El fraccionamiento otorga un derecho, en un artículo sexto transitorio, a tener un determinado fraccionamiento hasta el año 2032; y en ese año, efectivamente, se puede cambiar dicho fraccionamiento sin que se infrinja la Constitución, ya que el legislador podría haberlo establecido por 10 años, por 5 o sin plazo, pero lo otorgó por 20 años, adquiriéndose así ese derecho para esos 20 años.
Por otra parte, las licencias son una cosa totalmente distinta. Como muy bien dijo el asesor del subsecretario, los derechos en cuestión se adquieren por ocupación. En mi informe en Derecho lo explico: lo que confiere la licencia transable es un derecho de propiedad, pero es un derecho incorporal, es decir, un derecho a pescar un determinado porcentaje de la cuota. Por ejemplo, si hoy tengo el derecho a pescar un 2% de la cuota y se licita una parte de la misma, ese porcentaje se reduce, mermando el derecho. Son dos situaciones completamente distintas. Mientras que el fraccionamiento tiene vigencia hasta el 2032, las licencias transables de pesca –y no son meras autorizaciones administrativas– confieren un derecho de propiedad. La ley actual establece que son transmisibles, es decir, se pueden dejar en herencia, transferir, vender o comprar, y son susceptibles de todo negocio jurídico. Se pueden embargar o utilizar como garantía en operaciones bancarias. En algunos casos, pueden estar dadas en garantía a un banco con determinados derechos, pero, si se les quita parte esencial de su derecho, se estaría afectando el derecho a pescar un porcentaje de la cuota. Así, si la cuota crece, ese porcentaje se traduce en un mayor número de toneladas, incrementando el derecho. Esto resulta muy eficiente desde el punto de vista de la sustentabilidad del recurso, ya que incentiva a los propios industriales a cuidar el recurso; y si las cuotas que fija la autoridad se reducen, no se afecta ningún derecho adquirido, puesto que las reglas del juego establecen que los dueños de la licencia tienen derecho a un porcentaje de la cuota. Si la cuota crece, tienen derecho a pescar más toneladas; y si se reduce, el porcentaje se mantiene pero en una cantidad menor de toneladas.
Tienen derecho a menos pesca y eso no afecta al derecho de su esencia, porque eso es el derecho de la licencia, el derecho a pescar un porcentaje. Y si se le hiciera parte, el derecho va a ser a un porcentaje menor. Por lo tanto, efectivamente se está desreglando parte de un derecho que es claramente de propiedad. ¿Qué cosa puede ser más dueño? De hecho, la herencia, esto es transmisible, es decir, se puede dejar en herencia. La herencia solo comprende parte del patrimonio; no se pueden dejar en herencia otras cosas que no son parte del patrimonio. Las licencias son parte del patrimonio y, por eso, se pueden dejar en herencia. Tan claro, no podría haber sido más claro el legislador al respecto.
Muchas gracias, señor presidente. Muchas gracias, profesor Menchaca. Creo que también ha sido clara su exposición al respecto.
Se abre un tema de debate muy profundo en este proyecto. Vamos a continuar con el siguiente expositor. No sé si la Asamblea Nacional de Pescadores Artesanales nos comunicó que todavía no estaba lista, así que vamos a pasar al siguiente. No sé si estará la Pesquera Frio Sur y Cooperativa de Trabajadores de la Pesquera Frio Sur de Aysén conectados. En caso de que estuviesen conectados, iríamos con Aysén. Listo para exponer. Lo escuchamos.
Adelante, tiene seis minutos para exponer la Pesquera Frio Sur y Cooperativa de Trabajadores de la Pesquera Frio Sur.
Gracias, señor presidente. Primero, quisiera saber si es que la presentación la comparto yo o la comparten desde allá. Usted tiene que compartirla, y aquí nos están imprimiendo su presentación, por lo que lo bueno es que vamos a verla tanto en la pantalla como en papel.
Adelante. Se ve más o menos, porque tiene que ponerse en pantalla completa. Esperen un momento… Ahí sí. No, todavía; hay que activar el botón que está abajo, como modo presentación, ya que se encuentra en modo edición. A ver, voy a dejar de compartir, porque lo tenía en modo edición, y ahora comparto pantalla. Un segundo acá… Y ahora: compartir pantalla. Ahí, sí, ya, perfecto. Muchas gracias por la espera.
Bueno, muy buenos días a todos los integrantes de la comisión y a quienes nos escuchan. Agradecemos la oportunidad de exponer en esta instancia tan relevante.
Quiero presentarnos: somos representantes de Pesquera Frio Sur y de la cooperativa de trabajadores. Mi nombre es Enrique Aguirre, gerente de asuntos corporativos. También rindo la excusa del gerente general, Pablo Cefán, que por razones de salud de último minuto no pudo estar presente. Nos encontramos junto a los dirigentes Rubén Leal y don Mariano Villa, quienes son directores y presidentes de la cooperativa de Pesquera Frio Sur, además de ser directores de la empresa y presidentes del sindicato de trabajadores y tribunales.
Para entrar en materia, vamos a hablar sobre la reineta, su impacto y las consecuencias que tiene para la región de Aysén y sus trabajadores.
Permítanme ofrecer una breve caracterización: Pesquera Frio Sur tiene 40 años, fue fundada en Puerto Chacabuco en 1985 y, desde allí, competimos en los mercados más exigentes del mundo. Actualmente, trabajan 620 personas, generando 1.800 empleos indirectos. En el año 2020, el 20% de la empresa pasó a pertenecer a sus trabajadores a través de una cooperativa con un representante en el directorio. Operamos con tres barcos y una planta de proceso en Puerto Chacabuco. Trabajamos sobre tres especies, principalmente la merluza austral, la reineta y la merluza de cola. Pescamos únicamente en aguas exteriores, en situaciones adversas, sin toparnos con la pesca artesanal en nuestra operación. Obviamente, cumplimos con todas las normativas relativas a posicionadores satelitales, cámaras y certificación de desembarques, y nuestros alimentos del mar son 100% para consumo humano con alto valor agregado.
El caso de la reineta en Aysén corresponde al 24 al 30 por ciento de nuestros…