Senado - Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales - 24 de marzo de 2025

Bienvenidos a los señores senadores, don Francisco Chaguán y don Rafael Provence, y a la señora senadora Isabel Allende. Vamos a iniciar nuestra sesión de la Comisión de Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales, para continuar el análisis de las indicaciones presentadas al proyecto de ley en el segundo trámite constitucional sobre administración del borde costero y concesiones marítimas, Boletín N° 8.467-12. Vamos a partir primero con la cuenta. Muy breve, señor presidente: únicamente las excusas del señor ministro de Transporte y Telecomunicaciones por no asistir a la invitación del día de hoy, por razones de agenda. Eso es todo. Se le invitará en una próxima oportunidad por el próximo presidente de esta comisión. Mañana va a ser el cambio. El senador Lagos quería que fuera después de la semana de inscripción, y se le indicó que se realizara mañana. Se mencionaron también los nombres de Juan Ignacio de la Torre y de Rodrigo Galilea, debiéndose coordinar la participación entre ustedes. Bien, señores senadores y señoras senadoras, muchísimas gracias. No contamos con el asesor legislativo de Bienes Nacionales, don Luis Felipe, quien parecía que se iba a conectar; sin embargo, nos acompaña la Fundación Terram con su directora ejecutiva, la señora Flavia Liberona. Bienvenida, señora Flavia, es un gusto saludarla. Asimismo, se da la bienvenida al abogado, señor Diego Rojas, y al periodista, señor Joaquín Letelier. Hoy teníamos como invitados al ministro de Transportes, quien se ha excusado, y a la Fundación Terram. Dado que la señora Verónica Delgado también se excusó, contamos con amplio tiempo para tratar el tema del puerto. Por lo tanto, le cedemos la palabra a la señora Flavia Liberona para que nos exponga su opinión sobre la indicación sustitutiva que ha presentado el gobierno a este proyecto de ley. Muy buenas tardes, muchas gracias por la invitación. Habíamos preparado una presentación relativamente corta, así que iremos desarrollándola. Como la mayoría sabe, la Fundación Terram es una ONG que se fundó en 1997 y que trabaja en proponer mejoras en políticas públicas en temas ambientales. Entre algunos de los últimos documentos elaborados se encuentran aquellos que versan sobre temas marino-costeros: desde las bases para una propuesta de ley marco sobre costas, el régimen jurídico en la salmonicultura, el régimen jurídico de la salmonicultura en áreas protegidas, hasta “200 años de regulación pesquera en Chile”. A modo de contextualización, cabe señalar que, durante el período 2013-2014 se realizó un análisis de este proyecto de ley, el cual hoy se encuentra en discusión, en el boletín digamos…

Sobre administración del borde costero y concesiones marítimas. A partir de ese primer análisis, que nos pareció que era un proyecto, todavía cuando estaba en la Cámara de Diputados –que tenía deficiencias– trabajamos junto a CIGIDEN una primera mirada sobre la ley de costa y luego, ya creo que fue el año 2020, se trabajó sobre este, que es base para una propuesta de ley marco para la protección y gestión de costas en Chile. Este es un documento teórico en el cual trabajaron dos abogados que, en ese momento, estaban en Fundación Terram –ninguno de los dos está hoy en día–: Ignacio Martínez y Cristian Paredes; y también trabajó Juan Pablo Schuster. Se conformó un equipo de varios abogados; en ocasiones eran estos dos, pero, además, trabajaron Juan Pablo Schuster y Rocío Parra, que hoy está en Suspesca. Con ello se generaron las bases que, en el fondo –digamos, yo hace tiempo que no me leo el documento de nuevo– tienen que ver con establecer una mirada de la zona costera más que del borde costero. Esta es una discusión que ya se viene instalado hace rato y, particularmente, de ir regulando esta franja de acuerdo a las distintas y difíciles diferencias que presenta nuestra costa. La propuesta apunta, primero, a reconocer que se trata de una zona y no de un borde, es decir, es una interfaz marino terrestre donde existen ecosistemas de alta importancia ecológica, pero que, a la vez, es una zona con alta intervención antrópica, donde se desarrollan diversas actividades productivas: caletas, puertos, hoy en día desaladoras y emisarios, en fin. La idea es ir pudiendo ordenar nuestras costas, y esto está recogido en las observaciones que presentaremos sobre el proyecto de ley, para lograr un ordenamiento costeño con una mirada más integral de esta franja –un ecosistema de transición entre la tierra y el mar, con biodiversidad de alto valor en general, atendiendo a las particularidades de cada zona–, de forma de poder regular, establecer zonas de resguardo costero y abordar, en forma integral, el ordenamiento o zonificación del borde costero, el cual ha permanecido prácticamente inalterado desde hace muchos años. De forma complementaria, el documento recoge todos los temas relacionados con la crisis climática y cómo ésta está variando nuestras costas. Las playas se están transformando a causa de los vientos y cambios en las temperaturas, entre otros factores, y se introduce una mirada sobre lo que en otras regulaciones se está llamando refugios climáticos, es decir, zonas costeras donde existen bosques de macroalgas –o macrocistes piríferas–, áreas muy valiosas tanto para la conservación como para la reproducción de la biodiversidad. ¿Sigo? Ya, sigo. Vamos ahora con este proyecto de ley de Administración del Borde Costero y Concesiones Marítimas. Como mencioné, este proyecto ingresó al Parlamento en el año 2012; en octubre del 2013 fue aprobado en la Cámara de Diputados e ingresó al Senado, y en octubre del 2024 el Ejecutivo ingresó indicaciones. Dichas indicaciones –la indicación sustitutiva, digamos, presentada por el Ejecutivo– se enmarcan dentro de lo que se ha llamado el Pacto Fiscal, en el cual existen tres proyectos de ley con componentes ambientales. Uno corresponde a la reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el otro es el proyecto de ley...

Marco de autorizaciones sectoriales y el tercero es el de administración del borde costero y concesiones marítimas. Desde nuestro punto de vista, todas estas modificaciones a estos proyectos de ley apuntan a reducir el tiempo de otorgamiento de permisos o de concesiones en este caso, pero también tienen un componente que nos parece más preocupante, que tiene que ver con flexibilizar ciertos estándares ambientales. En este proyecto de ley, básicamente, nos preocupa, por una parte, la suspensión completa de la indicación sustitutiva del Ejecutivo, que implica la suspensión completa del Título Segundo, donde se regulaba lo relativo a la institucionalidad e instrumentos de coordinación sobre la administración del borde costero. Además, identificamos varias cuestiones que vamos a ir comentando: la modificación del objetivo, temas relacionados con la zonificación del borde costero, la regulación de concesiones marítimas para desaladoras, la superposición de concesiones marítimas, fiscalización y sanción, y la modificación a la ley del ESVAP. Bueno, lo primero que llama la atención es que cambia el objeto del proyecto de ley. Esta indicación regula el otorgamiento de títulos de uso previativo del dominio público marítimo terrestre, con el objetivo de asegurar la utilización racional y sostenible. Esto es completamente distinto a la administración y a la zonificación del borde costero que estaba contemplada en el proyecto anterior. Por lo tanto, uno podría pensar que se tratan de dos proyectos de ley distintos. Si bien el Ejecutivo utilizó la idea de hacer una indicación sustitutiva, el cambio es de tal magnitud que, a nuestro parecer, esta iniciativa solo apunta a agilizar la entrega de concesiones marítimas, trasladándolas desde la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas a Bienes Nacionales. Sin embargo, está muy lejos de hacerse cargo de las necesidades que hoy día tiene el país en cuanto a ordenamiento territorial, crisis climática, protección de la biodiversidad, fiscalización y sanción. En ese sentido, nos parece que el proyecto de ley es bastante insuficiente, sino que, más bien, es instrumental. Incluso, en algunos momentos, al leerlo, se da la impresión de estar revisando un reglamento más que una iniciativa legal. En relación a la zonificación del uso del borde costero, el numeral 25 del artículo segundo de la indicación presentada por el Ejecutivo define el borde costero como un proceso de ordenamiento y planificación para definir los usos del territorio costero. Pero lo importante es que nosotros contamos con una política nacional de uso del borde costero, establecida en el Decreto 475 del año 1994, en la que las definiciones son algo distintas a las que se adoptan en el proyecto de ley, lo que genera un problema de concordancia. Asimismo, en lo que se refiere específicamente a la zonificación del borde costero, existen inconvenientes: la indicación del Ejecutivo se refiere a la zonificación en varias partes, pero no define en qué consiste ni establece incentivos o una normativa que permita avanzar en su implementación. Esto resulta preocupante, ya que sólo dos regiones en Chile hoy día cuentan con zonificación del borde costero: una es Coquimbo y la otra es Aysén, implementadas en los años 2004 y 2005, respectivamente. Dichas zonificaciones son muy antiguas y, además, hoy habría que elaborarlas nuevamente a la luz de los numerosos fenómenos que han ocurrido.

Cambio climático, pero también cómo se ha ido ocupando el borde costero, la zona costera, la costa litoral, como queramos llamarlo. Pero eso no ha resuelto los temas de larga espera para las concesiones marítimas. Tenemos zonificación, efectivamente, pero no ha sido una ventaja en este sentido, porque me ha tocado estar con vecinos de Coquimbo, de la región de Coquimbo, que han esperado años. Tampoco la zonificación, por más que se indique que se puede realizar determinada actividad, aporta en sí misma; es simplemente un instrumento de ordenamiento territorial. Y eso lo dijimos hace ya varios años, quizás usted lo recuerde, cuando en la región de Aysén el senador Horvath abogaba para que este instrumento tuviera más peso en la ordenación de la costa. Además, el proyecto de ley no define el concepto de borde costero, y lo anterior puede generar incertidumbre en cuanto al contenido y los límites de la zonificación de uso del borde costero, ya sean las existentes o las que están en proceso. La mayoría de las zonificaciones del borde costero se iniciaron alrededor del año 2008 y quedaron paralizadas entre 2010 y 2014. Hoy día, algunos gobiernos regionales, en cuyas manos están estas zonificaciones, han iniciado procesos, pero todavía son muy incipientes y, en ese sentido, no tenemos un avance importante. Efectivamente, senador, como usted decía, esto no resuelve el tema de la entrega de las concesiones marítimas, y tengo dudas de que este proyecto de ley lo resuelva. Lo explicaré después, pues contamos con amplia experiencia en otra de las divisiones que se encuentran hoy en la Subsecretaría para la Fuerza Armada, donde efectivamente existe un caos que hay que resolver, aunque probablemente este no sea el camino adecuado. Volviendo al proyecto en cuestión, llama la atención que la Política Nacional de Uso del Borde Costero, del año 1994, solo se refiere a temas oceánicos, mientras que este proyecto de ley, al adoptar la definición de marítimo-terrestre, también habla de aguas continentales. Esto genera una discordancia, ya que se trata de aguas oceánicas o marítimas frente a aguas continentales, y, de alguna manera, el proyecto de ley utiliza dicha definición para el otorgamiento de concesiones marítimas, lo que resulta incoherente. En lo que se refiere a las desaladoras, tenemos un problema desde nuestro punto de vista como Fundación Terram. No es que creamos que no deben existir las desaladoras, sino que, para su existencia, al igual que para la existencia de emisarios de termoeléctrica o de otro tipo de instalaciones en la costa, debería haber una suerte de ordenamiento territorial. Hoy día lo que está ocurriendo es que estamos a punto de sacar un documento, el cual se los haremos llegar, con el tema de las desaladoras. En primer lugar, existe una dispersión de desaladoras en la costa de Chile: la mayoría de ellas es para uso minero-industrial, no para agua destinada al consumo humano o al regadío. Además, en la normativa ambiental, específicamente en el artículo 10 de la Ley 19.300 y en su reglamento, no se contempla una regulación que incluya a las desaladoras en el proceso de evaluación ambiental, por lo que entran en distintas tipologías de proyecto.

Difícil su seguimiento. Entonces, si bien encontramos que es importante en este proyecto de ley que se autorice una concesión marítima para desalación con un informe o un pronunciamiento de la Dirección General de Agua, también nos parece muy relevante avanzar en el ordenamiento de la zona costera y en la tipificación de las desaladoras, como en el artículo 10 de la 19.300. La modificación a la ley 19.300 que se discutió en esta comisión, precisamente, incluye como tipología de proyecto las desaladoras de uso industrial. Ese proyecto de ley ya salió de esta comisión, está en Hacienda; esperamos que Hacienda lo saque rápido, de modo que debería ir a sala y después a la Cámara de Diputados, en función de lo que usted señalaba. Muchas gracias. Nosotros vinimos a exponer, senador, cuando partió esta iniciativa. Hemos hecho la crítica y, probablemente, estaremos en la Cámara de Diputados en el segundo trámite revisando la iniciativa. Pero eso es algo súper relevante, porque hoy en día únicamente existe como un instructivo del CEA, el cual no es mandatorio respecto a cómo entrar. En cuanto al siguiente tema, nos genera mucha preocupación y tenemos bastante experiencia en fiscalización y supervigilancia de los bienes de dominio público marítimo-terrestre. Hoy en día, el proyecto de ley entrega la facultad de otorgar concesiones marítimas trasladándolas de Defensa a Bienes Nacionales; sin embargo, una parte importante de la fiscalización sigue quedando en Defensa, ya que se subentiende, a partir de lo eliminado del Título Segundo, toda la administración en esa entidad. No obstante, hemos observado que no existe una receta mágica sobre cómo se debe hacer el otorgamiento de concesiones ni cómo se fiscaliza y sanciona, pues lo que subyace es una descoordinación brutal entre instituciones públicas. No tengo otra palabra para expresarlo, disculpen, pero es así. Por otro lado, desde nuestro trabajo hemos estado siguiendo el tema de las concesiones acuícolas, que también están radicadas en la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. En el año 2022 ingresamos revisando la información en línea de Senapesca, y hicimos llegar al Ministerio de Defensa 720 concesiones en causal de caducidad en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes. Al día de hoy, nos han respondido sobre alrededor de 10 a 12 concesiones, lo cual es una cantidad relativamente baja. ¿Qué quiero decir con esto? Hemos seguido observando, a través de diversas investigaciones, que quien debe reportar infracciones o caducidad en la pesca es la entidad correspondiente, mientras que a la Fuerza Armada le corresponde investigar; sin embargo, ello no se ha cumplido. Por lo tanto, no se sabe hoy en día, y hemos estado en múltiples ocasiones en la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas junto a la División de Acuicultura, cuál es la capacidad técnica real que poseen para realizar la fiscalización y sanción. De hecho, la primera vez que fuimos quedamos bastante espantados, ya que la jefa de la División de Acuicultura de esa Subsecretaría nos indicó que contaban con 12 profesionales en dicha división, sumados a otros encargados de concesiones marítimas y borde costero. Sin embargo, toda la información se encuentra en papel; no existe nada digitalizado, ni siquiera en Excel, por lo que se entiende que está archivado únicamente en formato físico.

Lo urgente hoy día no es, perdónenme, avanzar en la entrega de concesiones, sino modernizar esta institución para que pueda efectivamente cumplir el rol que tiene que cumplir, que es entregar concesiones o caucar concesiones o sancionar concesiones o lo que sea. Pero yo les pediría a ustedes que efectivamente indaguen sobre lo que hay, cómo funciona la división al interior de la Subsecretaría para la Fuerza Armada, porque, de lo contrario, esta entrega o traspaso para entregar concesiones finalmente nos llevará nuevamente a una descoordinación tan fuerte que no soluciona el problema que se pretende solucionar, que es la entrega de concesiones. Otro de los artículos que nos llamó la atención tiene que ver con una modificación al artículo octavo de la ley 21.600, la ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. Básicamente, en el numeral 4 se señala que aquellas áreas protegidas situadas en bienes que se encuentren bajo el control del Ministerio de Bienes Nacionales, el servicio podrá ceder el uso para actividades de investigación científica, educación o turismo que requiera la instalación de infraestructura permanente y que tenga una duración mayor a un año. Esto nos parece tremendamente complejo y peligroso, porque “infraestructura permanente” no incluye ningún requisito que especifique el tipo de infraestructura; ya podría tratarse de un hotel exploratorio, de una central, de un observatorio o algo similar, pero tampoco se establece que existan planes de manejo o que el área cuente con un plan de manejo para determinar qué zona puede ser intervenida y con qué tipo de infraestructura. Podría tratarse de un centro de educación ambiental, lo cual sería factible y positivo, pero también podría derivar en un hotel cinco estrellas o instalaciones portuarias que no guarden relación con el objetivo del área protegida. En ese sentido, resulta fundamental prestar atención a esta indicación, ya que es demasiado general y abierta, y se deberían establecer mayores exigencias. Finalmente, a modo de conclusión, nosotros consideramos –y ya lo mencioné– que la indicación del Ejecutivo cambia completamente el proyecto de ley, cambia el objeto. Existen, como he señalado, deficiencias en el diseño normativo. El proyecto de ley, si bien se encarga medianamente de agilizar la entrega de concesiones, no aborda las implicancias que puede tener esta entrega para los ecosistemas y la biodiversidad en zonas costeras. No hay una definición clara de “borde costero”; existe una discrepancia, como mencioné, entre la definición marino-terrestre que abarca temas de aguas continentales y marinas, y la política nacional de uso del borde costero. Nos parece muy importante buscar la forma de que este proyecto de ley avance en los procesos de zonificación del borde costero o de la zona costera, ya que hoy día, en una franja de más de 4.000 kilómetros lineales, se realizan intervenciones sin ninguna regulación clara. Todos sabemos que la política nacional de uso del borde costero es muy antigua e indicativa, y las zonificaciones son escasas. Además, la entrega de concesiones marítimas ejerce una presión sobre la costa que, de alguna manera, este proyecto debería regular, no solo para agilizar la entrega de concesiones, sino también para impulsar el ordenamiento costero. Como he mencionado, tampoco se hace cargo de la crisis climática; desde nuestro punto de vista, uno de los grandes riesgos de este proyecto es que no queda claro que resuelva los problemas de descoordinación y fiscalización que hoy día existen en la Subsecretaría para la Fuerza Armada.