Muy buenos días a todos los que nos han aceptado esta invitación, los que están presentes vía telemática y también la presencia de nuestras autoridades acá presentes. Hoy día tenemos confirmada la asistencia de la ministra Paulina Gallardo y del ministro de la Serena, señor Felipe Pulgar, que se encuentran por Zoom; el Defensor de la Niñez, señor Anuar Quesille; del Servicio Nacional de Protección Especializada de la Niñez y Adolescencia, señor Claudio Castillo; la jefa de gabinete, señora Melba Castro; y, obviamente, del Ministerio de Desarrollo Social, nuestra subsecretaria.
Darles la bienvenida y agradecerles, pues sabemos que tienen una agenda apretada, lo hacemos en nombre mío y del senador Walker. Les informo que los otros senadores están por llegar, pero es importante explicar el motivo de esta reunión.
Nosotros, como comisión, estamos cerrando un capítulo con el día de hoy. La próxima semana, según el calendario del Senado, deberá asumir la nueva comisión; algunos de nosotros continuaremos, pero yo ya no presidiré, lo que implica que había que hacer un cierre de año. El año pasado, con la ayuda de ustedes, se realizó muy buen trabajo: de esta comisión surgió el proyecto de adopción y el proyecto de armonización, desarrollados junto a los asesores de ustedes, sus indicaciones, los asesores de la subsecretaría y nuestros propios abogados, alcanzando un buen objetivo.
Así, hoy, al cerrar un período y abrir otro la próxima semana, la idea es dar cuenta, en virtud del rol que cumplen en este sistema integrado, de la situación actual de la infancia, cuáles son los desafíos, qué nos queda por hacer y cuánto hemos avanzado. Aunque recientemente algunas cifras de algunas organizaciones de la sociedad civil han sido algo negativas, este es el momento para que expresen la mirada que tienen sobre el tema.
Procederemos en comité para luego continuar en comisión. No sé, senador, ¿si está perfecto? – Perfecto. La Secretaría se hace cargo y nos indica quién es la primera persona, según el orden, que debe dar la palabra.
Presidenta, hoy no tenemos ningún documento en la cuenta, solo la tabla que, como usted señaló, es para analizar el cumplimiento de la aplicación de la Ley 21.430 sobre garantía y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia. En primer lugar, tenemos en la Corte de Apelaciones a la ministra de Chillán, señora Paulina Gallardo, y al ministro de la Serena, señor Felipe Pulgar, que se encuentran por Zoom y están presentes.
Subsecretario, ¿desea decir algo antes o le damos la palabra a los invitados? Luego, usted. Perfecto.
Tienen la palabra la señora Paulina Gallardo y el ministro Felipe Pulgar.
Buenos días, buenas tardes, señora Presidenta, y saludos a todos los senadores y senadoras presentes, así como a las autoridades que se encuentran aquí en la comisión. Agradecemos la invitación y lo hacemos en nombre del ministro de la Corte Suprema, señor Diego Simpertigue, encargado de los asuntos de infancia a nivel nacional. Lo hacemos junto a la ministra Gallardo, dado que coordinamos la Mesa Nacional de Trabajo, en la cual se analizan y potencian diversas labores relacionadas con la infancia, en particular el servicio de protección y, por cierto, la coordinación con la Subsecretaría de la Niñez respecto a la implementación de la Ley de Garantías 21.430.
Desde esa experiencia, señora Presidenta, y por su intermedio, quisiera destacar algunos tópicos relevantes de la temática por la que nos convocaron. En primer lugar, la semana pasada sostuvimos una reunión con la subsecretaria de la Niñez, lo que nos permitió evaluar a dos instituciones en lo relativo a la implementación de la ley de garantía. En esa ocasión, la subsecretaria informó que se había solicitado información a 266 oficinas locales de la niñez a nivel nacional y, paralelamente, realizamos un levantamiento de información junto a la Asociación Nacional de Magistrados y Magistradas del Poder Judicial y la Asociación de Consejeros Técnicos, también a nivel nacional. En general, la evaluación es bastante positiva: el sistema de protección integral se está instalando, no sin enfrentar algunas dificultades.
Lo pertinente a la coordinación que existe entre las oficinas locales y los tribunales con competencia en familia a nivel nacional, y también la falta de recursos a nivel local que permita dar abasto a la cantidad de niños, niñas y adolescentes que concurren a este sistema administrativo –al sistema de protección administrativa en el que se aboca la oficina local de la niña– es un tema prioritario.
Quiero contarles, señora Presidenta, y por su intermedio a los demás senadores y senadoras, que, como ustedes bien saben, la Ley de Tribunales de Familia, 19.968, es una ley que nos acompaña desde el año 2005 en nuestro país y que trajo un cambio en la mirada en torno a la infancia vulnerada, poniendo a los jueces de familia con competencia especializada a cargo de resolver, entre otros asuntos, aquellos relacionados con la vulneración grave de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Este tópico de vulneración grave es relevante porque, en cuanto al procedimiento de vulneración de derechos se mantiene vigente, sin embargo, la Ley 21.430 estableció en una norma transitoria el deber de coordinar ambas legislaciones –la Ley de Garantías y la Ley de Tribunales de Familia– en lo procesal y lo procedimental.
¿Y por qué es relevante este tópico, señora Presidenta? Porque si la Ley de Tribunales de Familia dispone que el foco de los jueces va a ser la calificación de una vulneración como grave o no –interviniendo en el primer caso–, lo cierto es que la Ley de Garantías orienta nuestros juicios desde otra perspectiva, la cual tiene que ver con las medidas susceptibles de aplicarse cuando se detecta una vulneración de derechos. Pudiendo, por ejemplo, que ciertas vulneraciones que calificamos como graves y que, a juicio de la Ley de Tribunales de Familia, debiesen recaer únicamente en el tribunal, la Ley de Garantías las retire de esa competencia y las asigne a las oficinas locales.
Por lo tanto, hoy en día uno puede afirmar que, a la luz de la nueva legislación, los tribunales pueden conocer distintos tipos de vulneraciones y las oficinas locales podrían conocer también de vulneraciones graves. Lo que marca la diferencia es la medida a aplicar, ya que existen algunas que están establecidas en el artículo 68 de la Ley de Garantías, las cuales determinan aquellas de competencia administrativa –oficina local– y aquellas de competencia judicial o jurisdiccional –tribunal.
Pongo un ejemplo: si un niño o niña adolescente fue sometido a alguna vulneración en la esfera de la sexualidad, por ejemplo, si un niño fue víctima de algún abuso o de alguna transgresión en esa esfera, sin duda, la calificación de esa vulneración muy rápidamente será la de grave, considerándose un derecho de mayor relevancia que la indemnidad sexual, sobre todo en el caso de niños y niñas adolescentes. Sin embargo, si dicha vulneración proviene de un agente externo a la familia –por ejemplo, un niño que se encuentra esperando para ir a su colegio y aparece un sujeto que lo toca, le muestra sus partes íntimas, o incluso le envía fotografías–, y ese sujeto no forma parte del ámbito familiar cercano, entonces, desde la lógica de la Ley de Garantías y, por tanto, de la modalidad de abordaje local, podría ser posible que esa situación, aunque en lo abstracto se califique de grave, sea atendida por la oficina local, la cual presenta un componente territorial con un abordaje más continuo en relación con el del tribunal.
Desde esa óptica, cobra especial relevancia, señora Presidenta, y por su intermedio a los demás senadores y senadoras, poner atención a nuestro juicio en esta ley. En este proyecto de ley adecuatoria de la Ley de Tribunales de Familia se busca que exista una coordinación –o, en otras palabras, una coherencia interna– en el sistema proteccional chileno entre la ley procesal de tribunales y la Ley de Garantías, que establece otra modalidad de trabajo.
En un segundo aspecto que nos gustaría poner en la mesa, tiene que ver con que la ley no definió algunos tópicos que hoy día pueden ser –o pueden empezar a ser– necesarios de considerar. Por ejemplo, la Ley de Garantías, entre otras normas, modifica el artículo cuarto, letra M, de la Ley Orgánica de Municipalidades.
De que los señores y señoras alcaldesas puedan mirar el trabajo con infancia como algo voluntario, pasando a ser un deber de la autoridad local. Y ese deber, entre otras fórmulas, se ejecuta a través de la suscripción de estos convenios entre el alcalde o alcaldesa y la Subsecretaría de la Niñez para la instalación de una oficina local en ese municipio, en esa comuna determinada.
Un punto que advertimos es que el texto de la ley de garantías no establece un número mínimo de profesionales que formen parte del equipo técnico de la oficina local. Por lo tanto, hoy día, a nivel nacional, pueden existir oficinas locales que cuenten con un equipo importante de profesionales.
Ministro, perdone que lo interrumpa, pero usted es un experto en procedimiento aquí. Hay una senadora que tiene que ir a La Moneda unos minutos y necesito constituir la comisión. Entonces, si me permite un minuto para… Por favor, señora presidenta.
En nombre de Dios y de la patria, se abre la sesión. Muchas gracias.
Puede continuar, disculpe.
No, por favor.
Decía entonces, señora presidenta, que la ley no definió el número mínimo de profesionales que van a formar parte de la oficina local. Por lo tanto, como decía, existen oficinas con un equipo que se puede calificar de importantes, con generosos números, que sin duda abordarán mayor cantidad de casos complejos que le correspondan al ámbito de sus competencias; pero hay oficinas locales que cuentan con tan sólo tres profesionales.
Entonces, lo que ocurre en la práctica, y desde ahí queremos compartirlo con usted a propósito de la información que recopilamos de las asociaciones ya mencionadas, es que el trabajo que están derivando los Tribunales de Familia –y a la luz de la ley de tribunales era toda y únicamente de los jueces, ya que no había ninguna otra autoridad encargada de conocer estos casos–, la ley de garantías ahora crea esta otra unidad, esta otra autoridad que se hace cargo de un importante número de procesos. Por lo tanto, se ha producido una derivación de casos que, a juicio del tribunal y por la implementación de la ley de garantías, dejan de ser de competencia exclusiva de los tribunales, sino que se pasan a la oficina local.
Entonces, estas oficinas locales pueden nacer sobrecargadas con las derivaciones que se hacen por parte de los tribunales, teniendo, no sé, 100 o 200 casos que conocer. Y lo que queremos intentar evitar, al poner este tema sobre la mesa, es que mientras menor sea el número de profesionales en la oficina local, mayor posibilidad de sobrecarga habrá y, por tanto, se produce, en términos simples, la devolución del niño al tribunal, porque el trabajo que debiese hacerse en la oficina local, por falta de personal, no puede realizarse, no se da abasto para, digamos, atajar la vulneración de derechos que se detecte. Entonces, terminan volviendo al tribunal con una situación bastante más grave de aquella que se conoció en el origen. ¿Me explico? Porque ahora se pueden sumar otras vulneraciones que surgen a partir de este tiempo de espera o de intervención con poco personal.
Otro tema importante, señora presidenta, es lo relacionado con que la ley de garantías, si bien definió la estructura, puede traer algún problema la dependencia de los funcionarios de las oficinas locales, ya que tienen una doble, en cierto modo, doble dependencia. El legislador estimó que dependían orgánicamente de la municipalidad, pero funcionalmente de la Subsecretaría de la Niñez. En lo concreto, el alcalde o alcaldesa decide quién ejerce esos roles, pero quien controla la modalidad, es decir, si se adecuan a las políticas públicas de Chile, tanto nacionales como internacionales, es la Subsecretaría de la Niñez.
Sin embargo, podría tratarse de un funcionario que lo está haciendo estupendamente desde el punto de vista funcional, pero que no cuenta con la confianza del alcalde, lo que podría llevarlo a abandonar el cargo y, entonces, se genera una suerte de inestabilidad en las labores, sobre todo en un ámbito tan relevante cuando se habla de infancia. Quizás, a cualquiera de nosotros, si está en un proceso de intervención psicológica, le cambien de un día para otro el profesional, podremos avanzar pese a las dificultades propias; pero un niño demora aproximadamente tres o cuatro sesiones en tener cierta confianza con el profesional para contarle su historia. Por lo tanto, este cambio…
Y a completar negativamente con este avance en los procesos. Entonces, ahí lo que nos han reportado ha correspondido a hacer clases o algunas capacitaciones a funcionarios de las oficinas locales a nivel nacional, y lo que reportan los profesionales es justamente este temor, esta inestabilidad o incertidumbre en este tópico concreto.
Otro aspecto, señora Presidenta, que nos parece importante remarcar, hablando justamente de aporte económico, tiene que ver con el cumplimiento del artículo 31 y siguientes de la Ley 21.302. Esta ley es la ley del Servicio de Protección. Ustedes me dirán: “Bueno, no nos alejemos de la Ley 21.430”. No lo estoy haciendo porque simplemente me cambié de texto legal, pero lo que hace esta Ley del Servicio, que entró en vigencia un poco antes que la ley de garantía, es ordenar que el Servicio de Protección cree un registro —aún no recuerdo exactamente el nombre—, es decir, un sistema integrado de información, seguimiento y monitoreo, que resulta tremendamente relevante; ojalá se pueda levantar en Chile, pues hoy en día se genera una especie de fragmentación en la intervención.
Me explico: en una situación de vulneración de derechos de un niño o niña, existe la intervención de distintos agentes. La Ley de Garantías no solo incluye a los tribunales, sino que, reitero, también suma a las oficinas locales. Por lo tanto, hay dos agentes principales que intervienen, más todos los otros, por ejemplo, las policías, que son quienes reciben la denuncia, etcétera. De manera que lo que haga la policía para la oficina local es relevante conocer, al igual que lo que haga la oficina local para el tribunal. Este sistema integrado de información busca, de forma concreta, lo que se pretendía al discutir en el Parlamento esa norma: contar con un sistema que contenga toda la información del niño o niña adolescente, al cual se puedan incorporar todos los actos y factores de la vida del menor (educación, salud, la familia, la policía, las oficinas locales, etc.).
Como ese sistema hoy en día no existe, lo que envío a la oficina local es lo que estimo relevante, pudiendo quedarme corto con el envío de la información. Por otra parte, la oficina local, a pesar de tener un tremendo trabajo a nivel administrativo, podría no estar siendo informada de todo el proceso por el tribunal. Entonces, ¿qué ocurre? Si el tribunal, por ejemplo, decretara una medida, es necesario que inmediatamente los otros agentes que intervienen en la vida del niño la conozcan, para evitar dictar una medida que pueda resultar contradictoria o que, por desconocimiento, no se aplique. Por ejemplo, que el tribunal indique “el niño no está bien en su casa, lo vamos a trasladar a la casa del abuelito” y, si la oficina local no se entera, continúe trabajando con los padres, a pesar de que se les ha retirado el cuidado del menor.
Esa información, ese conjunto de antecedentes que se extrae e incorpora, creemos que es algo pendiente y que no ha sido levantado, y resulta relevante. Si bien es un sistema costoso, desde la mesa hemos hecho todos los esfuerzos posibles para que los sistemas administrativos y judiciales estén lo más comunicados posible. De hecho, el presidente de la Corte Suprema, a propósito de un trabajo de la mesa, suscribió un convenio con el Ministerio de Desarrollo Social y Familia para crear un sistema que permita conocer qué es lo que hace el otro. Sin embargo, este sistema solo opera entre el Poder Judicial y la oficina local, sin incorporarse a las policías, a los colegios, a salud, etcétera.
Creo que esto es una oportunidad de mejora —no lo digo como crítica, sino como una buena medida—; pero, si no se implementa, queda en el papel y se pierde un recurso valioso. Y, si me autoriza, señora Presidenta, finalizo planteando, volviendo al origen, que el sistema trae beneficios; es necesario ajustar algunas tuercas para que funcione de mejor manera.
Es la ley adecuatoria de los tribunales de familia que uno espera que los procesos puedan conversar para que sea la misma manera de intervenir y no lo que nos encontramos a veces en los hechos, donde algunos trabajan en base al proceso de la ley de familia y otros en base al proceso de la ley de garantía, que en algunos casos pudieran no ser tan coherentes como uno quisiera. Eso es por mi parte, señora Presidenta. La ministra Gallardo está; no sé si ella quisiera, con su autorización, agregar algo. Quedamos, por supuesto, disponibles para preguntar.
Sí, yo primero: obviamente, si ella tiene algo más que agregar antes de darle el paso al siguiente expositor, y para pedirle, en caso de que ustedes lo estimen conveniente, que la subsecretaria cierre la intervención, vaya respondiendo y aclarando algunos temas que pudieran haber quedado en el aire o, de alguna manera, exista cierta diferencia respecto del criterio que ustedes están planteando o se confirme lo que usted está diciendo. Yo, principalmente, quiero señalar que el tema de las oficinas locales de la Niñez es un asunto largamente tratado acá y coincidimos plenamente con su diagnóstico, con el diagnóstico de ambos. Le doy la palabra a la ministra Paulina Gallardo para cerrar la presentación de ustedes y luego a la Defensoría de la Niñez. La palabra.
Muy buenas tardes, señora Presidenta, y a todos los asistentes. Agradecemos la invitación. Preparamos en conjunto la exposición y, de manera breve, nos enfocamos en que nuestra presencia –por mandato del ministro señor Simpertigue– en la Mesa Nacional tiene por objeto llevar la representación del Poder Judicial. Pero también quisiera hacer hincapié en que relevamos todos los temas regionales que se han ido presentando y tratamos, a través tanto de la Asociación de Magistrados como de la Asociación de Consejeros Técnicos que integran esta mesa, de actuar de manera descentralizada para recabar opiniones desde Arica hasta Punta Arenas, en los extremos de nuestro país. Si bien existe un marco normativo común, reconocemos las realidades distintas, y ello nos parece provechoso. Siempre hemos conversado con los representantes de los distintos servicios y subsecretarías en las oportunidades de vernos personalmente; considero que esa labor ha sido muy provechosa y, además, la estamos replicando a nivel regional en mesas interinstitucionales y de articulación. Eso solamente, señora Presidenta, me parecía un antecedente complementario que, desde el punto de vista de la labor que ustedes realizan, es importante tener en consideración. Muchas gracias.
El senador Gómez había pedido la palabra unos minutos para hacerles una consulta antes de pasar al próximo expositor. Muchas gracias, Presidenta. Saludo a todos nuestros invitados, especialmente a quienes acaban de exponer: el ministro de la Corte de Apelaciones de La Serena, señor Felipe Pulgar, y la ministra de la Corte de Apelaciones de Chillán, señora Paulina Gallardo. Agradezco sus exposiciones, ya que, tal como ha señalado la senadora Carmen Gloria Aravena, tienen mucho que ver con lo que hemos discutido y legislado en esta comisión, junto a la subsecretaria de la Niñez, el defensor de la Niñez, el director del Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia (MEJOR NIÑEZ) y la propia ministra de Desarrollo Social.
En base a eso, quiero formular una pregunta muy concreta, pues estoy totalmente de acuerdo con lo que señala el ministro de la Corte de Apelaciones de La Serena, quien sabemos es un experto en materia de familia y fue, además, presidente de dicha Corte, respecto de la ley adecuatoria de los tribunales de familia. Es fundamental que puedan conversar y que exista una regulación sistemática. He puesto como ejemplo muy concreto el caso de los profesionales de las oficinas locales de la Niñez; sin embargo, nosotros acabamos de aprobar y despachar a segundo trámite la adecuación de la Ley de Garantías con la ley que creó el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia.
Entonces, mi pregunta muy concreta, Presidenta, es: ¿por su intermedio han podido seguir el debate, a nuestros expositores y a ambos ministros de Corte de Apelaciones?
Legislativo de lo que fue la ley adecuatoria que aprobamos en esta comisión y también en la sala del Senado, y de qué manera este proyecto de ley recoge o no las inquietudes que ustedes han manifestado en esta sesión. Gracias, Presidenta.
Le damos la palabra a cualquiera de ustedes dos si quieren responder inmediatamente.
Muchas gracias, señora Presidenta, por su intermedio saludo al senador Walker y, respondiendo a su pregunta: a ver, cuando el Ministerio de Justicia define dar cumplimiento a esta norma transitoria de la ley de garantías, convoca algún equipo de trabajo para proponer ciertas modificaciones, algunas de las cuales quedaron plasmadas. Por ejemplo, la mirada en la que me tocó participar en aquel proceso, la mirada que quisimos darle a algunos jueces y algunos docentes en torno a la vigencia de la ley de menores.
Hoy día estamos con una ley de garantías, pero para mucho todavía sigue vigente la ley 16.618, antigua, que pudo haber servido en su momento, pero que es muy contradictoria con los parámetros de la ley de garantías. De hecho, la ley de menores mantiene ciertas medidas tutelares basándose en un estado muy asistencialista, cuando la lógica de la ley de garantías es otra: es mirar al niño como un sujeto de derecho y no como un objeto de protección.
Dentro de lo que uno puede, he tratado de seguir la discusión, pero me parece que la adecuación, el procedimiento que se establece ahí, es un procedimiento que, en parte –esta es una opinión personal, por favor– toma los parámetros de la ley de garantías, pero podría ir un poco más allá para concretizar ciertos valores que están en la base de esta legislación.
Por ejemplo, hoy día se permite en el proyecto y en la ley de garantías que los procedimientos se inicien en cualquiera de las dos instancias. Por lo tanto, podríamos toparnos –y lo hablo desde mi experiencia ahora como juez de familia– con familias que recurren buscando apoyo o ayuda directamente a la oficina local, pero luego concurren también y paralelamente a un procedimiento judicial, teniendo a las dos instituciones trabajando el mismo asunto.
Ojalá, de la manera más coordinada posible, se logre la coordinación; ya que con la subsecretaria nos ha tocado participar en varias capacitaciones, y uno de los focos que hemos puesto es justamente el deber de coordinación entre el ámbito judicial y el ámbito administrativo, sin el cual esto no va a funcionar. Podría ocurrir, además, que si la ley planteara, por ejemplo, que todos los procesos inicien por la sede administrativa, se generaría un apoyo importante para que no todo llegara al ámbito judicial, que es un poco lo que la ley de garantías también busca.
Ahí hay un ejemplo concreto: el proceso de despeje jurisdiccional de las publicaciones, que está planteado en la ley del Tribunal en el ámbito de familia, no resuelve este conflicto práctico que podría mantenerse si no se adoptara una postura en torno a dejar una suerte de –permítanme el concepto, no suena muy bonito– ventanilla única o de ingreso independiente a cualquier institución. Porque si efectivamente fuera ventanilla única y se llegara solo por oficinas locales, estas oficinas locales elaborarán su informe biopsicosocial y podrán coordinarse con el Servicio Nacional de Protección Especializada a la Niñez y Adolescencia para hacer el despeje clínico, y esa información llegará completita al tribunal para que éste, rápidamente y sin necesidad muchas veces de pedir más, pueda resolver con oportunidad, que es un poco lo que se busca en la justicia de familia, porque hablamos de niños que están especialmente vulnerados.
Si el proceso se inicia en el tribunal, lo que hará es disparar el operativo para buscar información, pero ésta podría estar disponible ya si el proceso partiera desde el otro lado. Ahí hay un ejemplo que, creo, responde a la pregunta del señor Senador en torno a que el procedimiento toma en cuenta la ley de garantías, aunque pienso que podrían existir algunos detalles que, a mi juicio personal –con total humildad– podrían mejorarse un poco en cuanto a la simpleza.
A uno le gusta esto del lenguaje claro porque hablamos de niños y de no poner tanta traba procesal, ya que de alguna manera limita el acceso a la justicia, reitero, cuando hablamos de niños que están en una especial condición de vulnerabilidad. Muchísimas gracias.
Bueno, vamos a seguir discutiendo este tema, porque en realidad siempre hay espacios de mejora y claramente nos ha planteado algunos aspectos que nos puede aclarar después la subsecretaria. Le damos la palabra entonces al señor Anuar Quesille, Defensor de la Niñez, quien tiene todo su tiempo disponible para comentar cómo ve la situación hoy.
Muchas gracias, Presidenta, por su intermedio y por la invitación que la Comisión ha formulado a la Defensoría de la Niñez; asimismo, saludo al senador Walker, presente en esta sesión. Primero que todo, es importante valorar la instancia que, independiente de un trabajo específico que tenga la Comisión en cuanto a la revisión de un proyecto de ley concreto, permite analizar algunos desafíos que actualmente enfrenta el sistema de protección integral de la niñez y la adolescencia.
Desde la Defensoría creemos que la mirada que debemos darle a este tema tiene que ser bastante amplia, ya que, si bien el foco de la sesión está vinculado con el análisis de la implementación de la Ley 21.430 —la cual cumplió tres años de vigencia el pasado 15 de marzo—, este análisis no puede hacerse de manera separada de lo que se entiende por un sistema de garantías y protección integral. La ley, en definitiva, busca concretar las aspiraciones que durante años muchos sectores y organizaciones identificaron como necesarias para garantizar los derechos de la niñez y la adolescencia.
Es fundamental partir señalando que, cuando hablamos de un sistema, nos referimos, tal como lo define el artículo primero de la Ley 21.430, a un conjunto de medidas normativas, institucionales o, en general, de política pública que tienen por finalidad cumplir las aspiraciones que la Convención sobre los Derechos del Niño ya nos indicó al momento de su ratificación en Chile, es decir, que los niños, niñas y adolescentes sean considerados sujetos de derechos.
Durante años se trabajó en el país para entender qué importaba, es decir, qué significaba y cuáles eran los componentes de un sistema de protección integral. En ese sentido, se destacan los siguientes elementos:
El primer elemento es el componente normativo, es decir, contar con una norma a nivel nacional que adapte a nuestra realidad los estándares y obligaciones que dispone la Convención sobre los Derechos del Niño. Por ello, en 2022 se ratificó y promulgó la Ley 21.430.
El segundo elemento del sistema tiene que ver con las responsabilidades asociadas a la niñez y la adolescencia, determinando qué órgano u organismo se encarga de responder y articular la política pública en esta materia. Para ello, la ley dispone que el organismo responsable es el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, creando la Subsecretaría de la Niñez como el ente articulador y responsable, o lo que se entiende como órgano rector.
Posteriormente, se crean instituciones especializadas para atender a aquellos niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en sus derechos o que están en conflicto con la ley penal, como el Servicio Nacional de Protección Especializada y el Servicio Nacional de Reinserción Social Juvenil. Finalmente, se crea un organismo autónomo independiente, una especie de magistratura de persuasión encargada del monitoreo de la situación de los niños, niñas y adolescentes, que está a cargo de la Defensoría de la Niñez.
Ese es el sistema y esos son los componentes que vamos a analizar en cuanto a su implementación a propósito de esta presentación. Cabe destacar, como se observa en la lámina, que este análisis obedece primeramente a un proyecto institucional de la Defensoría de la Niñez, el proyecto del sistema de garantías, y se basa principalmente en tres niveles. El primero es un nivel normativo estratégico, en el que se revisa todo el marco legal vigente y los reglamentos vinculados con la implementación de la Ley 21.430.
Así como también la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, la pasada (2015-2025) y la actualmente aprobada por el Poder Ejecutivo. El segundo nivel está relacionado específicamente a las garantías de respuesta programática. ¿Qué hicimos ahí? Precisamente analizamos la capacidad de respuesta del sistema para el cumplimiento de las pretensiones de la Ley 21.430 y, asimismo, analizamos la disponibilidad de los servicios. Esto tiene que ver con evaluar cómo los componentes de priorización, presupuestos y recursos en materia de niñez y adolescencia cumplen o no con el mandato legal. Finalmente, y es uno de los temas en los que seguramente vamos a centrar nuestro análisis, se trata de un documento trabajado en el contexto de este proyecto institucional y puesto a disposición de la comisión, que corresponde a un informe sobre los resultados de la evaluación de implementación de las oficinas locales de la RIGES en ámbitos de instalación, relacionamiento, funcionamiento y recursos.
Si pasamos al primer nivel, es decir, al nivel normativo estratégico, hemos identificado —en detalle en una minuta que quedará a disposición de la comisión— una serie de desafíos vinculados a la armonización. A lo que el ministro Bulgar ya hacía referencia: para contar satisfactoriamente con la implementación del sistema es necesario avanzar en la armonización de la Ley de Garantías, la Ley de Servicios de Protección Especializada y, además, en la reforma a la Ley 19.968, la Ley de Tribunales de Familia; lo que, a su vez, generará eventuales necesidades de reformas a reglamentos o la creación de nuevos marcos reglamentarios.
En lo que concierne a la Política Nacional de Niñez y Adolescencia, revisado el borrador se evidencia un alto cumplimiento de las recomendaciones que la Defensoría de la Niñez formuló durante su preparación; sin embargo, se levanta una alerta, ya que aún no es posible verla en su versión oficial, puesto que, desde agosto del año 2024, se encuentra en trámite de toma de razón en la Contraloría General de la República. Creemos que existe una brecha importante que debemos superar para poder, desde ya, realizar un análisis más concreto de lo que finalmente dispone este documento. A pesar de haber sido aprobada por el Presidente de la República e ingresada a la Contraloría, a la fecha sigue pendiente el trámite de toma de razón, lo que influye en las dificultades para la capacidad de seguimiento, evaluación y en las recomendaciones de la Defensoría de la Niñez, así como en el cumplimiento de las obligaciones acordadas y mandatadas en la propia política.
Respecto al segundo nivel, de garantías de respuesta programática, que se enfoca en los desafíos planteados por la política, una dimensión analizada fue la capacidad de respuesta y la disponibilidad de los servicios públicos. Identificamos temas que, seguramente, han surgido en la conversación a propósito del proyecto de ley de armonización, relacionados con los problemas asociados a las listas de espera —que suman cerca de 30.000 casos—; problemas de diagnóstico clínico especializado; y dificultades en lograr una cobertura con estándares de calidad en los programas de representación jurídica, donde también se evidencia una brecha presupuestaria importante. Asimismo, se han identificado brechas de acceso en la oferta de salud mental y en el desarrollo de la adolescencia, además de una resistencia en la colaboración a nivel local, dado que en algunos territorios probablemente se advierte falta de compromiso de las autoridades locales respecto a la implementación del sistema.
Visualizamos, además, un avance importante en la implementación del Plan de Bienestar Integral, impulsado por la Subsecretaría de la Niñez. En la dimensión de priorización, presupuesto y recursos en materia de niñez, se ha observado un avance que se sigue mediante el seguimiento del gasto directo e indirecto entre la Subsecretaría de la Niñez, UNICEF y procesos avanzados con la Dirección de Presupuestos. También consideramos que existe evidencia de riesgo de regresividad en algunos programas específicos, siendo el programa de niñez en situación de calle el ejemplo más claro, lo que nos lleva a pensar que aún persisten desafíos en cuanto al financiamiento.
Insuficiente para las oficinas locales de la niñez, que cumplen por lo demás un rol estratégico y protagónico en la implementación del sistema de garantía, toda vez que son el ente responsable de la protección administrativa de los derechos de niños, niñas y adolescentes, y que fue uno de los grandes cambios que trajo consigo la ley 21.430. Si pasamos a la siguiente, por favor.
Bueno, solamente adelantar. Este es el documento que ustedes tienen a disposición, el cual se construyó en base a un proceso de consulta virtual que hicimos a todas las oficinas locales de la niñez del país, donde tuvimos una respuesta y una participación de 123 oficinas en 38 municipios. Realizamos 14 talleres regionales con 123 oficinas participantes y esto también está respaldado por un análisis documental. En marzo…
Lo interrumpo un minuto. Esto es una gran noticia. Sus conclusiones son muy buenas. Si pudiera comprometerse a enviarnos a la Secretaría este documento, nosotros lo solicitaríamos para poder sacarle copia a todos los senadores, porque creo que es un análisis muy relevante.
Son 123 oficinas locales de la niñez. Cabe señalar que en marzo del año 2023 ya habíamos realizado una primera evaluación general en sus diversos componentes, destacando materias relacionadas con la coordinación intersectorial, financiamiento y el desafío de armonización normativa. Dado el rol fundamental que tienen estas oficinas para la protección administrativa, la Defensoría de la Niñez realizó un seguimiento especial al proceso de instalación e implementación de las mismas, considerando como contexto principal la puesta en marcha de la protección administrativa, que se concretó con la publicación del reglamento número 7 de la ley 21.430.
Este seguimiento da cuenta del resultado de la revisión de diversas fuentes de información en áreas como financiamiento, recursos, coordinación y redes, obteniendo hallazgos relevantes y destacando, además, la participación de distintas oficinas locales de la niñez y municipalidades. Se valora el compromiso de los funcionarios de las oficinas y de los municipios que participaron en este proceso, cuyo balance inicial de la implementación, evaluación y algunos hallazgos están desarrollados en el documento elaborado por la Defensoría de la Niñez.
En ese contexto, y por intermedio de la Presidenta, cedo la palabra a mi colega, Gabriel Guzmán, coordinador del proyecto de garantía, quien además nos va a ilustrar sobre los principales hallazgos de este proceso.
Muchas gracias, Presidenta.
Buenos días a todas y todos, y gracias por la oportunidad de difundir este estudio. Este se basó, en primer lugar, a fines de 2024, información que fue presentada a la Subsecretaría en la última mesa de articulación institucional, donde se constató que 276 comunas ya tienen cobertura de oficinas locales de la niñez. Realizamos el estudio en base a una muestra obtenida en abril de 2024, con 200 oficinas que representaban al 58% de las comunas y al 43% de la población potencial de niñas, niños y adolescentes. A esas comunas se invitó como fuentes de información, según lo expuesto por el Defensor.
El estudio presenta varias conclusiones, citas y análisis, y se identificaron hallazgos que guardan relación entre sí, constituyendo un tema sistémico. Dichos hallazgos afectan, como problema central, la capacidad de respuesta de las oficinas locales de la niñez en el contexto de la implementación de la protección administrativa y del sistema de garantías, en áreas como recursos; difusión y conocimiento; relacionamiento con otros actores de su entorno; y en el funcionamiento de sus procedimientos. No profundizaré en cada uno de estos problemas, sino que la siguiente lámina mostrará de manera concreta los inconvenientes que más se destacaron, surgidos a partir de las fuentes de información y los relatos de las y los profesionales participantes. Se identificó, además, un ámbito transversal que se manifiesta en todas las regiones y en casi todas las oficinas.
Muchas gracias.
Colegas, el tema del alto uso del régimen contractual a honorarios del personal –tanto del que trabaja en la intervención como incluso de los directores de oficinas locales de la niñez (OLN)– genera una serie de problemas en el ámbito de personal de forma sistémica, siendo un asunto muy central que afecta a varias dimensiones.
Otras áreas evidenciadas se relacionan con la difusión y el conocimiento de los actores del entorno de las OLN. Por ejemplo, no sólo el intersector, sino también los municipios –ojo con el rol de estos– entienden las oficinas locales de la niñez como otro programa social más de la comuna, según manifestaron textualmente las y los participantes. Esto tiene efectos que terminan por restar al dispositivo el carácter de organismo institucional con el peso necesario para implementar, ejecutar o dictaminar medidas de protección de niños, niñas y adolescentes.
En términos de relacionamiento, se identifican dos focos muy fuertes en salud y en educación. Las interpretaciones de los profesionales sugieren elementos que podrían orientar la formulación de soluciones. En materia de educación se indicó que, según lo expresado, “mi director, mi seremi y mi autoridad no me dan autorización para ejecutar esta acción con la OLN”, evidenciando la falta de directrices institucionales tanto en el sector educativo como en las contrapartes intersectoriales. En salud se repite este problema y, a la vez, se destaca el deficiente intercambio de información entre las partes.
Respecto a recursos y sistemas de apoyo, el financiamiento se presenta como una brecha transversal, sobre todo en cuanto a la falta de recursos para el personal de gestión de casos, especialmente si se prevé aumentar la cantidad de ingresos a las oficinas locales de la niñez. Asimismo, se advierte que el aporte municipal es irregular en distintas comunas; varias OLN reportaron que la disposición del espacio para trabajar, la infraestructura y el gasto operativo son desiguales, de modo que el presupuesto destinado a la intervención termina viéndose afectado.
Adicionalmente, se identificaron problemas en los sistemas de gestión de información, en lo que concierne a la pertinencia de la información, la transferencia técnica y el apoyo técnico.
En relación con la protección administrativa, el estudio incluyó un análisis contrastando las comunas y jurisdicciones con mayor cobertura de OLN frente a las jurisdicciones de Tribunales de Familia para evaluar si existía un impacto inicial –aunque muy incipiente– en las medidas de protección. Algunos indicios señalan que a mayor cobertura de las oficinas locales de la niñez, se registra un cierto impacto en las medidas de protección implementadas en los últimos meses desde que se aprobó el reglamento, lo cual se alinea con la intención de judicializar el sistema, pese a que aún se encuentra en fase incipiente.
En ese contexto se identifican tres ámbitos en la implementación de la protección administrativa. En primer lugar, de manera transversal, los equipos alertan sobre la falta de apoyo jurídico, ya que este servicio no se encuentra contemplado en los perfiles y es difícil de obtener a partir de las municipalidades; los profesionales manifestaron la necesidad de contar con una orientación jurídica en el trabajo. En segundo lugar, se destaca la brecha en el diagnóstico clínico especializado, que desempeña un rol protagónico en el procedimiento de protección y constituye un nudo complejo en términos de tiempos de espera. Según las últimas cifras del Observatorio de Derechos a 2023, el diagnóstico clínico especializado alcanza un 62% de la lista de espera en relación al total de la población que requiere atención, considerando la suma de los niños y niñas registrados en los CETES vigentes y los que se encuentran en lista de espera, lo que representa un nudo crítico para el procedimiento. En tercer lugar, se aborda cómo las OLN se pueden constituir para establecer acciones de protección frente a otros organismos estatales, por ejemplo, cuando el interlocutor…