Cámara de Diputados - ACU 11 ex Min. Defesa - 24 de marzo de 2025

Y de la patria se abre la sesión. Gracias. El acta de la sesión número 3 se dio por aprobada por no haber sido objeto de observaciones. El acta número 4 se encuentra a disposición de las señoras y señores diputados. El señor secretario dará lectura a la cuenta. Gracias, señor Presidente. Hemos recibido un oficio del director de la Biblioteca del Congreso, informando que el señor Pedro Guerra, quien nos ha acompañado en todas las sesiones, se encuentra a disposición de esta, si es necesario asesorarlo. Asimismo, se ha recibido un correo electrónico del abogado del profesor para confirmar su asistencia vía remota a la sesión de hoy, en los mismos términos del abogado de la señora Viviana Ponce de León, quien confirma su participación en forma remota. Señor Presidente, si me permite solo dos palabras: se les solicita a los señores diputados asistir mañana con su voto impreso y enviármelo, por favor, o enviarlo al chat de esta comisión para poder incorporarlo de inmediato en el informe. Gracias, señor Presidente. Disculpe la intromisión. Ofrezco la palabra sobre la cuenta. Señor Secretario, ¿la defensa de la exministra Maya Fernández va a comparecer a la comisión o solamente va a hacerse presente en la sala? Señor Presidente, la defensa de la exministra, señora Maya Fernández, ya se hizo presente por escrito el miércoles de la semana pasada, contestando la acusación constitucional. Esta es una de las dos formas en que puede manifestar la defensa: por escrito o asistiendo a la sesión para manifestarla verbalmente. Ellos optaron por la respuesta por escrito, la cual consta ya en esta comisión. Esta secretaría entiende que harán uso de la palabra en la defensa en la sala. Por consiguiente, nosotros mañana en la mañana sesionaremos únicamente para votar. La defensa no hará parte en la comisión, sino que irá directamente a la sala, y mañana en la mañana, a las 10:15, estaremos convocados para que cada uno de nosotros emita su voto y lo fundamente. Muy bien, vamos a lo que nos convoca hoy. Tenemos invitados al señor Francisco Zúñiga, quien se encuentra participando telemáticamente, y a la señora Viviana Ponce de León. Bienvenidos a ambos. Por deferencia, se les dará la palabra, en primera instancia, a la señora Viviana Ponce de León y, posteriormente, a don Francisco Zúñiga. Doña Viviana, tiene la palabra. Agradeciendo la invitación, mi exposición se centrará en analizar y en configurar la prohibición constitucional en que la exministra de Defensa, Maya Fernández, supuestamente habría incurrido, consistente en la celebración de un contrato con el Estado. Sostendré que la sola suscripción de la escritura pública de compraventa no generó ninguna obligación de carácter contractual, que es el efecto propio de los contratos, fundamentando esta posición en el carácter especial de los contratos administrativos, que se expresa en un procedimiento especial de celebración y que difiere de aquel previsto en el Código Civil para los contratos privados. Hay varios criterios que permiten afirmar que, en el presente caso, no estamos ante un contrato cualquiera, sino ante un contrato administrativo, por ejemplo, la intervención de un órgano de la Administración del Estado.

El compromiso de fondos públicos, el propósito de satisfacer un interés público establecido por la ley, con la consiguiente existencia de restricciones presupuestarias, procedimentales y competenciales a la autonomía de la voluntad. El punto es importante porque tiene un impacto decisivo en la forma en que se celebra el contrato y, por lo tanto, es relevante para determinar si se cumple la causal que fundamenta la acusación constitucional. Efectivamente, el marco normativo aplicable a la contratación administrativa tiene un carácter especial y, además, fragmentario. Se encuentra disperso en distintos cuerpos legales, entre los cuales se incluyen —sin pretensión de exhaustividad— el Decreto Ley 1939, que fija normas sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado; la Ley Nº 19.880, de bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; el decreto 2421, bien digo, que fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República; y, con los alcances que señalaré más adelante, las normas del derecho común, es decir, las contenidas en el Código Civil. La multiplicidad de fuentes aplicables a los contratos de adquisición del dominio de bienes inmuebles por parte del fisco está reconocida en el artículo 26 del Decreto Ley 1939, que establece que la adquisición del dominio de bienes por el Estado se someterá a las normas del derecho común, a las especiales de este título y a las demás que contemplen normas especiales. Dado este carácter fragmentario y disperso de la regulación aplicable a la contratación administrativa, es necesario determinar cuál es la prelación o preferencia de estas múltiples fuentes. Al respecto, el artículo 35 del Decreto Ley 1939 dispone que tanto la permuta como la compraventa se regirán, en todo lo no previsto en las disposiciones anteriores, por las normas contenidas en el Código Civil. Hay que recordar entonces que las disposiciones anteriores incluyen no solo las normas contenidas en el propio Decreto Ley 1939, sino, por aplicación del ya referido artículo 26 de este mismo cuerpo legal, también aquellas contenidas en otras normas especiales aplicables. La remisión que se formula al Código Civil en carácter supletorio reafirma la idea de que su aplicación es excepcional y no constituye la regla general. A partir de las fuentes indicadas es posible identificar distintas etapas en la contratación administrativa. La primera corresponde a la autorización, en la que solo participa el Estado y, por lo tanto, es una etapa de carácter unilateral. Ella se manifiesta en la emisión y registro de actos administrativos habilitantes, según lo previsto en los artículos 30 y 5º inciso primero del Decreto Ley 1939. En el presente caso, la autorización se expresó en el Decreto Nº 38 de 2024 del Ministerio de Bienes Nacionales. La segunda etapa, por su parte, corresponde al acuerdo de voluntades que se expresa en la suscripción de la escritura pública. A ella se refiere el artículo 32 del Decreto Ley 1939, que corresponde al componente bilateral del procedimiento de contratación administrativa en el que interviene tanto la Administración como el particular involucrado, de manera análoga a cómo se desarrolla la contratación privada. Finalmente, la tercera etapa corresponde a la aprobación, en la que nuevamente solo participa la Administración del Estado. Para que se dé por cumplida esta etapa, se requiere de un decreto aprobatorio y su posterior toma de razón, conforme a lo previsto en el artículo 99 de la Constitución, el artículo décimo inciso primero de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, y en el artículo 12.4 de la Resolución Nº 7 de 2019 de la Contraloría General de la República. Recién en esta última etapa se puede entender que el contrato administrativo está completamente formado y, por ende, celebrado. La situación que dio origen a la acusación constitucional que corresponde revisar a esta Comisión se ubica en la segunda etapa. Como en ese punto todavía no hay un contrato completamente formado, estamos todavía en una etapa precontractual. Esta conclusión es consistente con las construcciones dogmáticas propias del derecho administrativo, de acuerdo con las cuales para la celebración de los contratos administrativos deben concurrir tanto elementos bilaterales, análogos a los propios de la contratación privada, como elementos unilaterales distintivos de la contratación administrativa. Para ilustrar más claramente la idea según la cual estamos todavía en una etapa precontractual y las implicancias prácticas de la misma, quiero situarles en un escenario contrafáctico en el que no se hubiese detenido el procedimiento de contratación y esto hubiese seguido avanzando. Supongamos que en este escenario se hubiese negado la resolución de aprobación o no se hubiese dictado resolución alguna con posterioridad a la firma de la escritura pública. ¿Está obligado el Estado a dictarlo? ¿Podrían las vendedoras haber exigido que se dictara la resolución y que esta...

Necesariamente tuviese un carácter aprobatorio? Y luego, si se hubiese dictado una resolución aprobatoria y esto hubiese sido representado por la Contraloría, ¿podrían haber exigido que la Contraloría cambiara su criterio y necesariamente tomara razón de ella? La respuesta a ambas preguntas evidentemente es negativa y la razón para ello es que, por la sola firma de la escritura pública, las vendedoras no adquirieron ningún derecho sino únicamente meras expectativas. El carácter eventual e incierto de los derechos de las vendedoras se reconoce expresamente en el decreto número 38, cuyo texto, en lo pertinente, se reproduce en la escritura pública de compraventa. Sobre el particular se señala que, suscrito el contrato de compraventa, éste deberá ser aprobado mediante acto administrativo correspondiente. Se deja constancia que la inscripción en el Conservador de Bienes Raíces competente de la presente escritura de compraventa queda sujeta a la condición de que el acto aprobatorio del presente contrato se encuentre totalmente tramitado. En definitiva, de la sola firma de la escritura pública no surge ninguna obligación contractual para el Estado, sin perjuicio de que surgen deberes de actuar de buena fe, de manera que no se produce el efecto propio de los contratos, que por definición es el de crear obligaciones. Y esto se debe a la naturaleza especial del contrato administrativo, que se manifiesta, entre otros aspectos, en un procedimiento especial para su celebración que no es el mismo que resulta de la aplicación de las normas comunes, toda vez que requiere de la concurrencia de actos unilaterales y bilaterales. Este escenario contrafáctico que acabo de presentar difiere radicalmente de uno en que se hubiese tratado de una compraventa privada, pues haberse tratado de un contrato privado de compraventa de un inmueble, tras la suscripción de la escritura pública, las partes podrían haber exigido de inmediato la inscripción en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces, porque el contrato ya se habría perfeccionado de acuerdo con el artículo 1801, inciso segundo, del Código Civil. En definitiva, para resumir mi posición e ir cerrando esta exposición, la celebración de un contrato administrativo tiene características especiales que difieren de las de los contratos privados. Estas características especiales determinan que el procedimiento de contratación administrativa también sea especial. La regulación de este procedimiento es de carácter fragmentario y comprende múltiples cuerpos legales que deben ser considerados para entender adecuadamente el proceso y las obligaciones que surgen de él. De acuerdo con las normas aplicables, la celebración del contrato en cuestión requería de un acto aprobatorio y su posterior toma de razón. En el presente caso no se ha celebrado aún un contrato porque el contrato administrativo no se celebra con la sola suscripción de la escritura pública por las partes, sino que requiere de un acto aprobatorio posterior, sujeto al trámite de toma de razón, lo cual me lleva a la conclusión de que no habría infracción del artículo 37 bis, inciso segundo, de la Constitución. Gracias. Bueno, muchas gracias, profesora Viviana Ponce de León. Gracias por su participación en esta comisión y procedo a ofrecer la palabra a algunos de los parlamentarios que están presentes. Me ha pedido la palabra el diputado Jorge Durán. Tiene la palabra. Gracias, presidente. Una pregunta a la profesora: Si el contrato, según la jurista, no se perfeccionó, ¿por qué tuvieron que resiliar el contrato entre el Estado y los contratantes? Esto, por distintos medios de comunicación, lo señaló la ministra de Gobierno. Entonces, a lo imposible, nadie está obligado o no se puede deshacer algo que no existe. Acá usted señala que, según usted, no existe una infracción a la Constitución y que este contrato nunca se perfeccionó. ¿Entonces, por qué todos los abogados de la moneda, del gobierno y los abogados de la parte contratante convinieron en que había que resiliar esto? Algo que no existía no se resilia. Entonces, me parece extraño, jurídicamente, su planteamiento. Por su intermedio, presidente. Gracias. Muchas gracias, diputado Durán. Yo también quisiera hacer una consulta a nuestra invitada. Sigue con la venia de la mesa. Se va a hacerla. Doña Viviana, yo no sé si usted conoce las declaraciones que hizo el día de hoy la señora Contralora Dorothy Pérez, asistiendo a una comisión investigadora donde precisamente se indagan los hechos en materia de esta acusación constitucional relativo a la venta de la casa del expresidente Allende. La señora Contralora se refirió al procedimiento administrativo que debe seguirse en la adquisición, por parte de la administración pública del Estado, de bienes privados.

En la línea de lo que usted mencionó, pero incluso fue más precisa respecto de las distintas etapas. Y yo no sé si usted conoce estas declaraciones para que me las pudiera comentar. Le ofrezco la palabra a nuestra invitada, doña Viviana Ponce de León. Respecto de la primera pregunta, discrepo desde la apreciación de que tuvieron que resiliar, optaron por hacerlo. Existía también la posibilidad, que me parece a mí que es la más correcta, de simplemente dictar un decreto que no aprobara el contrato. A mi juicio, la resiliación carece de causa en este caso, porque no se generaron obligaciones contractuales y la resiliación es un modo de extinguir las obligaciones. Entonces, por esa razón, a mi entender, no tendría causa. Respecto de por qué se optó por esa vía, a mí me cabría solo especular. Desconozco exactamente cuál es la razón, pues existen otras instancias de fiscalización o de control donde se podría consultar directamente cuáles fueron las razones detrás de esta opción. Pero, en términos generales, a propósito de esta acusación, ha quedado en evidencia que parece haber un desarrollo todavía bastante escaso de la dogmática administrativa en torno a la celebración de contratos administrativos y eso pudiera estar impactando las prácticas jurídicas del gobierno. Eso para responder la primera pregunta. Respecto de la segunda pregunta, lamentablemente no tuve oportunidad de conocer esas declaraciones y, por lo mismo, no estoy en condiciones de comentarlas. Pero sí podría decir que, en general, hay varias otras presentaciones que se han hecho ante esta misma comisión, las cuales parecen dar cuenta de un consenso desde la perspectiva administrativista de la especialidad del procedimiento de contratación administrativa y sus diferencias respecto del procedimiento de contratación civil. Bueno, muchas gracias, profesora. Me ha pedido nuevamente la palabra el diputado Durán, con el objeto de hacer alguna precisión. Tiene la palabra, diputado. Gracias, presidente. Agradezco la explicación de la abogada y esto me provoca muchas más dudas e interrogantes al respecto, porque señala que, si bien la resiliación es un modo de extinguir las obligaciones y reconoce que efectivamente no sabe por qué —la moneda o los abogados, todos los asesores que trabajan en la moneda, segundo piso, y las partes que contrataron, e incluso los asesores del Ministerio de Bienes Nacionales—, al parecer lo que señala usted es que ellos tienen un desconocimiento completo del derecho administrativo. A juicio suyo, ese contrato no se perfeccionó; de acuerdo a lo manifestado por todos los abogados de la moneda, de las partes y los asesores pagados por el Estado, los cuales salen bastante caros, no tendrían la competencia o el conocimiento jurídico, y por lo tanto desconoce el porqué llegaron a una resiliación si, según usted, no existía obligación. Entonces, la pregunta, por su intermedio, es: ¿los asesores que estuvieron detrás de todo este procedimiento realmente carecen de las competencias necesarias, de modo que buscaron extinguir una obligación que no existía y, al incurrir en una resiliación, terminan reconociendo la obligación? Es decir, jurídicamente para usted no existe la obligación, pero para las partes contratantes sí existió, y a juicio suyo, fueron muy deficientes los asesores que intentaron resiliar algo que, en efecto, no existía. ¿Puede aclarar si en este procedimiento falta expertise en materia de resiliación o si, efectivamente, reconocen la obligación y al hacerlo admiten un acto jurídico de resiliación?

Gracias, señor presidente. Señora Viviana, ¿está en condiciones de poder contestar? Bueno, tiene la palabra. No creo haber usado los calificativos de "malo" ni haber hecho alguna apreciación respecto de la experiencia o de la capacidad de los funcionarios del Gobierno. Lo que sí dije fue que me parecía que, quizás, existían otras instancias de fiscalización en las que se podía consultar directamente sobre sus motivaciones, y que mi aproximación a su proceso de pensamiento podía ser solo especulativa. Quisiera aclarar enfáticamente que esas calificaciones no son mías. En segundo lugar, planteé en mi respuesta inicial que, a la luz de esta etapa preliminar de la acusación, es evidente que existe una discusión académica en torno a este punto y que, si bien hay puntos de vista encontrados, existen fundamentos legales, fundamentos jurídicos y una vasta literatura comparada que avala la posición según la cual los contratos administrativos son contratos especiales, sometidos a un procedimiento especial de contratación. No me extrañaría que existieran puntos de vista discrepantes en este aspecto. Muchas gracias, profesora Viviana Ponce de León. Efectivamente, en esta etapa de esta Comisión de Acusación Constitucional no se nos está vedado entrar al fondo de la cuestión debatida; por ello, su opinión se entiende en términos de opinión experta como profesora y quedará asentada en el acta. Muchas gracias por su disposición. Procede, a continuación, a abocarnos a recibir el testimonio, la declaración del profesor Francisco Zúñiga, abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile y, además, profesor de Derecho Constitucional de esa misma universidad. Don Francisco Zúñiga se encuentra por vía remota; entiendo que está dispuesto y preparado para intervenir. Con la venia de esta Comisión, le ofrezco la palabra. Don Francisco Zúñiga: Gracias, señor presidente. Con vuestra venia, no sé si me escuchan bien. No quisiera incurrir en repeticiones innecesarias, dada la muy completa intervención de mi colega, profesora Viviana Ponce de León. Por tanto, enfocaré mi informe en las cuestiones recogidas en mi texto escrito, que dejaré a disposición de la Secretaría y que complementan lo expuesto por la profesora Ponce de León. Con una prevención inicial, señalo que el libelo de la acusación constitucional se fundamenta en que aquí habría habido una infracción al artículo 37 bis de la Constitución, por haberse producido la celebración de un contrato entre una ministra de Estado, en el marco de una comunidad de derechos hereditarios, y el fisco de Chile, tratándolo como si fuera un contrato civil más. Considero que en ello descansa, probablemente, el núcleo esencial del nivel acusatorio. La compraventa de bienes raíces por el fisco se somete a un régimen jurídico especial de derecho público, siendo el contrato en cuestión un contrato público, específicamente un contrato administrativo especial, regido por un estatuto propio, que es el Decreto de Ley 1939, y, supletoriamente, por el Código Civil. Esta cuestión—que subrayo como el fundamento esencial del nivel acusatorio—es muy importante para determinar si los hechos descritos se enmarcan o no en la hipótesis de infracción a la Constitución, en el artículo 37, inciso segundo, relativo al régimen jurídico de bienes del fisco, entendiéndose "fisco" como una persona jurídica.