Senado - Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales - 11 de marzo de 2025

Muy buenos días, vamos a iniciar la sesión de hoy de la Comisión de Medio Ambiente en comité. Faltan tres senadores, pero para no perder más tiempo, vamos junto con el senador Lagos a sesionar en comité. Así que agradezco la presencia del senador Lagos, también de los representantes del Poder Ejecutivo. Tenemos a don Luis Felipe Sepúlveda, de Bienes Nacionales, asesor legislativo. Bienvenido, don Luis Felipe. También tenemos a Guillermo Briceño, de la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas, y están por Zoom presentes el Director de Políticas Públicas, señor Rodrigo Mujica, bienvenido, y la Asesora Legal de Políticas Públicas, señora Camila Madariaga. Bien, la sesión de hoy, que vamos a hacer en comité, tiene por objetivo continuar con el análisis de las indicaciones presentadas al proyecto de ley en segundo trámite constitucional sobre administración del borde costero y concesiones marítimas, el 8467-12. Pasemos primero a la cuenta de la Secretaría. Sí, presidente. Hay dos documentos que se han recibido en la Secretaría. El primero es una comunicación del presidente del Consejo Minero, don Joaquín Villarino, mediante la cual se solicita exponer a la Comisión la opinión de la entidad gremial en relación al proyecto de ley que fortalece y mejora la regulación y el cumplimiento de la legislación ambiental a cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente. Y luego, se ha recibido una solicitud de la Fundación Ronda Chile para exponer, junto a abogados del Estudio Colombara, sobre la prevención, manejo y gestión de emergencias o desastres a raíz de la experiencia que tuvieron en el trabajo con las comunidades en Viña del Mar y Valparaíso durante los incendios de los años 22 y 24. Bueno, la próxima semana tendremos sesión con respecto al tema del proyecto del INNA, con la dificultad de ejecutar con la ESO. Vamos a convocar e invitar al ministro de Relaciones Exteriores, a la ministra de Medio Ambiente, a la ministra de Ciencias, también a la directora del Servicio de Evaluación Ambiental, a los representantes de la empresa INNA y a la ESO. Entonces, esos serán todos los invitados y la sesión se realizará de las 11 de la mañana a las 2 de la tarde; sin contar al ministro de Relaciones Exteriores, según lo mencionado inicialmente. El tema es, precisamente, ahondar y abordar la situación que existe respecto al proyecto de hidrógeno verde. Se trata de un proyecto multifacético en el marco de la situación con la ESO y de lo conversado en la sesión pasada, este día lunes. Para el día martes, se continuará con el tema de concesiones marítimas, ya que la semana subsiguiente debiéramos contar con el señor Ricardo Lagos como presidente de esta comisión. Debe ser la próxima semana, pues entiendo que el 25 hay un cambio en la Mesa del Senado y, posteriormente, la nueva distribución distrital, que se realizará del 31 de marzo al 4 de abril. Es probable que en dos sesiones más debamos evaluar la situación. Por tanto, tanto el requerimiento del Consejo Minero como el de la Fundación Ronda serán remitidos al nuevo presidente de la Comisión de Medio Ambiente, siendo que, en principio, la senadora Allende correspondía, aunque parece que habrá algún cambio en ese ámbito, según lo manifestado por la propia senadora Allende. Además, en el caso de la legislación relacionada con la Superintendencia del Medio Ambiente, a lo menos no la pondré en tabla porque estamos centrados en concesiones marítimas, y el nuevo presidente podrá alterar las prioridades en función de lo que defina el Ejecutivo según las urgencias. Así que eso sería para dar respuesta a estos dos casos mencionados en la cuenta. Puntos varios. Bien, comenzamos entonces con la orden del día y cedo la palabra a don Rodrigo Mujica para que pueda hacer su presentación respecto a la opinión de la Sociedad de Fomento Fabril en cuanto a este proyecto de ley que ha presentado el Gobierno en condición de indicación sustitutiva.

Don Rodrigo tiene la palabra. Muchas gracias, Presidente. Agradezco a la Comisión y a usted la invitación a la Sociedad de Fomento Fabril para presentar nuestras observaciones al proyecto de ley. Quisiera excusar a la Presidenta de SOFOFA, Rosario Navarro, que por motivos de agenda no pudo acompañarnos, pero yo, Rodrigo Giga, director de Políticas Públicas, y Camila Madariaca, asesora legislativa de la Dirección, expondremos nuestra posición. Si me permite, voy a compartir una presentación; inicio inmediatamente nuestra exposición. ¿Me avisan si se ve correctamente? Sí, se ve correctamente, don Rodrigo. Muchas gracias. Para no quitarle más tiempo, nosotros quisiéramos presentar brevemente un diagnóstico respecto de la situación de la inversión en nuestro país, la cual es muy relevante abordar como elemento diagnóstico y, a partir de ello, realizar observaciones concretas y específicas a lo que propone el proyecto de ley. Respecto del primer punto, que es el diagnóstico económico y sobre todo de la inversión, tenemos que en nuestro país la inversión, como lo muestran ambos gráficos, se ha detenido de manera importante y notoria. Esto responde, obviamente, a una serie de consecuencias —entre otras razones, el encarecimiento y la prolongación de los tiempos de tramitación, aprobación y desarrollo de proyectos de inversión. Como vemos en el gráfico a la izquierda, la inversión como porcentaje del PIB se ha reducido, pasando de niveles cercanos al 27–28% durante el período 2003–2014 a niveles de 23%, muy alejados de las cifras que mostramos en los años en que Chile crecía a tasas mayores. Asimismo, la evaluación anual —es decir, el crecimiento de la inversión año a año— pasó de tasas aproximadas de 10% en la década 2003–2014 a menos de 1% en la última década. Esto ha tenido un impacto directo y concreto en el crecimiento económico, ya que la inversión es uno de los principales determinantes del mismo. Así, en la década anterior, entre 2014 y 2024, nuestra economía creció en un promedio de 2%, lo que se compara de manera muy negativa con la tasa de crecimiento casi del 5% registrada entre 2003 y 2014. Si miramos hacia adelante, las proyecciones tampoco son muy auspiciosas. El Banco Central, en sus estimaciones de los informes de política monetaria, ha pronosticado una tasa de crecimiento tendencial para la próxima década de tan solo 1,8%, situación que evidentemente no es suficiente para hacer frente a los diferentes y numerosos desafíos que tiene el país para avanzar hacia el desarrollo. Cuando nos enfocamos, por ejemplo, en la inversión en infraestructura portuaria, observamos que, en los últimos años, ha habido una drástica caída en los montos ingresados al sistema de evaluación de impacto ambiental, especialmente desde 2019 hasta la fecha. Solo en 2020, producto de un proyecto en particular —el puerto exterior de San Antonio, con una inversión de más de 3.500 millones de dólares— se evidenció un repunte; sin embargo, en general, los montos de inversión en este tipo de proyectos son mucho menores. Al abordar directamente la materia de las concesiones marítimas, los datos sobre los procesos de otorgamiento de estas concesiones muestran retrasos importantes respecto de los plazos legales, información que ya se compartió ante esta Comisión por expositores anteriores. Esto ha llevado a que dicho permiso se convierta en uno de los más complejos de obtener para quienes desarrollan proyectos de inversión, constituyéndose, de esta forma, como una autorización prioritaria para modernizar y mejorar su gestión. Los proyectos de inversión que requieren acceso al borde costero, como ustedes saben, deben solicitar esta autorización de concesión marítima mayor, la cual se encuentra actualmente radicada en la Secretaría de Fuerzas Armadas del Ministerio de Defensa. Si bien el otorgamiento de este permiso presenta retrasos importantes, como lo muestran diversas cifras, la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad ha estimado que en la práctica dicho otorgamiento se extiende por sobre los 40 meses, mientras que la ley dispone un plazo de seis meses. Además, la autorización respecto del proyecto de obra hidráulica mayor, que se encuentra en manos de la Dirección General de Aguas, presenta retrasos incluso mayores a los de la concesión marítima. De acuerdo con la misma Comisión Nacional de Evaluación y Productividad, en informes de años anteriores se evidenció un aumento significativo en el ingreso de solicitudes de concesiones entre los años 2001 y 2022, sumado a que la cantidad de aprobaciones anuales es considerablemente menor.

A los ingresos. Por lo tanto, existe un número importante de trámites pendientes que deben enfrentarse y la duración de dichos trámites es extensa, manteniéndose estable en los años en análisis. Hay que considerar que en el último año ha habido una mejora en los números, de acuerdo a la información que hemos recibido de la subsidiaria de Fuerzas Armadas y que tiene relación, obviamente, con algunos cambios en gestión que se han ido implementando en dicha subsidiaria. En resumen, tras más de una década de tasas bajas de crecimiento económico, para Sofofa es fundamental volver a poner el foco en impulsar un mayor crecimiento económico como principal camino al desarrollo y, para ello, la inversión es una variable fundamental. Un país que no inverte es, básicamente, un país que está destinado a no crecer y, para generar un entorno pro-inversión, creemos que es fundamental poner el foco en una de las principales causas que han explicado este estancamiento en la inversión en los últimos años, que tiene que ver justamente con esta creciente permisología. Existe un diagnóstico claro respecto a la demora excesiva en el cumplimiento de los plazos para resolver sobre una concesión marítima, en la que los solicitantes se ven expuestos a la incertidumbre y a la falta de certeza jurídica. Consecuentemente, las autorizaciones que solicita el Estado no son precisas e incluso pueden llegar a ser excesivas, como lo presenta el estudio de la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad, en el que se identifican más de 400 permisos sectoriales. Esto, sumado a los retrasos en la obtención de los permisos, no solo desincentiva la inversión en el país, sino que también motiva a algunos titulares y desarrolladores de proyectos a llevar a cabo sus iniciativas en otros países. Finalmente, mejorar la eficiencia y la rapidez en el otorgamiento de los permisos, así como en la renovación y modificación de las concesiones marítimas, es una materia urgente. Y, no obstante, como presentaremos a continuación en la exposición, existen buenos argumentos para analizar con mayor detalle la propuesta de modificación, dado que no necesariamente mejora la administración del borde costero del país, tal como está propuesta. Es decir, no necesariamente cumple con simplificar los trámites y hacer el proceso más eficiente, proporcionando mayor seguridad y certeza jurídica a los titulares de proyectos. Quisiera dejar a continuación con ustedes, por su intermedio, al presidente Camila Madariaga, quien expondrá sobre los aspectos críticos que propone el proyecto. Ok, muchas gracias, don Rodrigo. Antes de ello, vamos a iniciar formalmente la sesión. En nombre de Dios y la patria, se abre entonces esta sesión. Bienvenido, senador Francisco Chaguán. Y continuamos con la exposición de la señora Camila Madariaga. Por favor, tiene la palabra. Gracias, presidente, saludarlo a usted y al resto de los integrantes de la comisión. Voy a compartir pantalla; espero que todos puedan ver la presentación. Bueno, como señalaba Rodrigo, vamos a analizar el proyecto de ley y lo vamos a estructurar en base a los dos objetivos presentados en la indicación sustitutiva. El primero de ellos es la institucionalidad y el segundo se relaciona con el procedimiento propiamente tal, que busca establecer una tramitación más ágil. Respecto de la institucionalidad, el cambio consiste en la transferencia de competencias desde la Subsecretaría de Fuerzas Armadas al Ministerio de Bienes Nacionales. Este cambio no es nuevo, por así decirlo, ya viene desde el mensaje presidencial de 2012, y existen buenos argumentos que sustentan esta modificación, entre los cuales se encuentra la concentración en una sola institución de la administración de la totalidad de los bienes nacionales de uso público. El segundo objetivo se refiere a que el borde costero sea administrado por un ministerio con vocación de defensa y no territorial, situación que no se condice con lo establecido en la legislación comparada. De este modo, el Ministerio de Bienes Nacionales tendría una responsabilidad política sobre el patrimonio fiscal, debiendo rendir cuentas sobre el uso del suelo fiscal y el destino que se le asigna en materia productiva, social y ambiental, mientras que el Ministerio de Defensa mantendría exclusivamente su vocación de defensa. Por último, el tercer argumento recabado para sustentar la modificación se refiere a la falta de coherencia territorial en la administración del borde costero.

Que estaría en las manos de la Subsecretaría de Fuerza Armada y que los terrenos fiscales aledaños estarían en manos del Ministerio de Bienes Nacionales. Si bien estos argumentos, como señalaba previamente, parecen del todo razonables, nosotros nos gustaría prevenir sobre esta modificación legal, señalando algunos retos y precauciones que se debe tener al introducir esta modificación. El primero de ellos dice relación con la dualidad institucional. En el fondo, la modificación mantiene esta dualidad, ya que el Ministerio de Bienes Nacionales administraría, pero la Armada continuaría fiscalizando. Entonces, se dispersaría necesariamente el mando existiendo dos instituciones con competencias, las que además podrían tener diferencias de criterios y, debiendo cumplir criterios disímiles entre dos instituciones, esto afectaría a los titulares. Si se persevera la idea de cambiar desde el Ministerio de Defensa al Ministerio de Bienes Nacionales, proponemos que se resguarde la debida coordinación entre ambas instituciones, porque si no, creemos que los efectos pueden ser no del todo positivos. El segundo argumento respecto del cambio institucional dice relación con la experiencia que tiene la Subsecretaría de Fuerza Armada en la materia, y el mal desempeño institucional pareciera no ser un argumento suficiente para perder esta experiencia de 60 años. En este sentido, y como lo mostraba Rodrigo en los gráficos previos de la CNP, la DGA se demora 50 meses, siendo la institución que más se demora en la tramitación de permisos, específicamente en el permiso de obra hidráulica mayor, lo que indica que el incumplimiento de los plazos no es un argumento suficiente. El tercer argumento dice relación con el equilibrio de competencias. Actualmente existe un equilibrio en competencias y funciones, no siendo posible que presiones políticas influyan en la toma de decisiones; es decir, la Armada, a través de Directemar, cumpliría un rol técnico que no cambiaría cuando cambie el gobierno. Además, se mantendría un equilibrio en el Departamento de Asuntos Marítimos de la Subsecretaría de Fuerza Armada. Concentrar en un solo organismo la administración del borde costero y de los terrenos fiscales aledaños pareciera, en principio, ser una buena medida, pero es necesario considerar que dichos sectores son estratégicos para el desarrollo del país. Entonces, es deseable que existan contrapesos institucionales en su administración, sin que solamente una institución tenga el poder de decisión final. Por lo tanto, proponemos que se adopten medidas que inhiban los riesgos de presiones políticas en la toma de decisiones de los otorgamientos de concesiones, garantizando así un equilibrio de competencias y funciones que actúe como control ante actuaciones discrecionales y unilaterales. El cuarto argumento dice relación con el elemento de defensa. La defensa es un aspecto fundamental, dado que Chile es un país de fronteras marítimas a lo largo de todo su territorio; por lo tanto, el Estado requiere tener una visión estratégica y no se puede obviar que el uso de la costa demanda dicha visión. Si bien es cierto que el Ministerio de Bienes Nacionales tiene por misión administrar y resguardar el patrimonio fiscal, considerando las necesidades sociales, ambientales, culturales y económicas, pareciera que la defensa es un aspecto fundamental que el Estado debe garantizar. En consecuencia, se debiesen definir funciones territoriales con competencias claras, reconociendo plenamente este rol para evitar, por ejemplo, que el crimen organizado obtenga un puerto en una zona limítrofe. Por último, está el elemento de descentralización, en el que la Armada tiene presencia en todo Chile, mientras que el Ministerio de Bienes Nacionales solamente cuenta con representación en las capitales regionales, a través de la Seremía. La descentralización debe considerar la realidad local necesaria que permita el fácil acceso y la resolución de las dudas sobre los requerimientos vinculados a las concesiones marítimas. En ese sentido, la Fuerza Armada no solamente tiene presencia en las capitales.

sino que en todo el territorio regional. Y considerando estos cinco argumentos, nosotros consideramos que lo deseable es mantener la institución como institución encargada al Ministerio de Defensa, dado que el traspaso al Ministerio de Bienes Nacionales no entrega las garantías de producir el efecto de agilizar y dar mayor certeza en el otorgamiento de las concesiones marítimas. En este sentido, hay que mejorar la gestión institucional a fin de que se agilice el procedimiento de otorgamiento de concesiones marítimas, incorporando incentivos y recursos y, tal como lo señala la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad, por ejemplo, medidas de gestión serían definir el perfil de los profesionales y la estructura organizacional al interior de la subsecretaría. Respecto del segundo, bueno, ahí está la propuesta, el segundo objetivo, que sería agilizar el procedimiento de entrega de concesiones marítimas. Para nosotros, este debiese ser el foco central del proyecto de ley para hacer más eficiente el procedimiento, en virtud de que existe un diagnóstico bastante transversal y acaparado por parte de los expertos que esto es urgente. Entonces, no obstante, este es un objetivo que se manifiesta; no vemos cómo en la práctica esto ocurre y tenemos una serie de observaciones que voy a presentar a continuación para clarificar más esta situación. Respecto de los plazos, creemos que esto es una materia sumamente sensible; no obstante, el proyecto de ley no es ambicioso en las modificaciones. Por ejemplo, se contemplan 200 días hábiles para la tramitación dentro del Ministerio de Bienes Nacionales y, en el caso particular del procedimiento de desalación, 235 días hábiles administrativos. La práctica, además, nos da cuenta de que el establecimiento de plazos legales no es suficiente garantía para que estos se cumplan, dado que, actualmente, la concesión marítima mayor tiene un plazo de seis meses y, como lo vimos en el diagnóstico, este se extiende hasta incluso 40 meses. Por otra parte, también sabemos que la Corte Suprema ha dicho constantemente que los plazos de la administración pública no son fatales. Entonces, vemos que son plazos extensos y que no existen las suficientes garantías de cumplimiento. Por eso, nuestra propuesta en esta materia sería revisar todos los plazos establecidos, siendo más ambiciosos en su disminución. Además, falta establecer plazos en la indicación sustitutiva, que no están contemplados, por ejemplo, para la dictación de la resolución que deniega la solicitud, y, además, nuestra propuesta sería regular los incentivos a los funcionarios para resolver en tiempo y forma. El segundo punto que quisiéramos relevar es la digitalización. En la indicación se destaca que la solicitud de concesión marítima debe ingresar a través de una plataforma digital, a diferencia de lo que ocurría en el mensaje despachado por la Cámara de Diputados, en el que debía presentarse la solicitud física ante el Ceremi de Bienes Nacionales. Nosotros estamos muy a favor de aumentar toda la digitalización en los trámites del Estado; no obstante, esto debe ir aparejado, por ejemplo, de software y programas de automatización, en conjunto con las correspondientes normas de ciberseguridad. Lo anterior permitiría efectivamente agilizar los procesos y hacerlos más eficientes. Además, de acuerdo a la CNP, faltan elementos físicos sin los cuales la digitalización, al final del día, no es posible, y esto, por ejemplo, lo señala el informe que indica la necesidad de contar con computadores actualizados. Entonces, pareciera que optimizar los procesos tecnológicos de la Subsecretaría de Fuerzas Armadas es urgente para ser más eficientes en los procesos de otorgamiento de concesiones marítimas. Por otra parte, es bien interesante lo que señala la CNP de contar con un mapa digital de concesiones marítimas, dado que esto permitiría evitar sobreposiciones de solicitudes en un 30%. Entonces, creemos que existen medidas de gestión tecnológica que actualmente no se tienen y que serían muy queribles para disminuir los plazos. El tercer punto es el examen de admisibilidad. La indicación, tal como lo hacía el proyecto original, busca consagrar a nivel legal un examen de admisibilidad.

El examen de admisibilidad es del todo positivo, dado que permite dar respuesta a una de las causales de retraso identificadas por la CNET, que es la calidad de los antecedentes aportados por el solicitante. No obstante, aquí sí vemos una carencia, ya que se dispone que el examen de admisibilidad se realice sobre los antecedentes y documentos determinados vía reglamento, lo que resulta distinto a lo señalado en el proyecto despachado por la Cámara de Diputados, que disponía los antecedentes que el interesado debía presentar en la solicitud. Para nosotros, regular legalmente los antecedentes y documentos que un interesado debe presentar a la autoridad para obtener la concesión marítima es deseable, dado que entrega certeza jurídica a los interesados, haciendo predecible los requisitos de parte de la administración. Por otra parte, es positivo que la indagación incorpore las causales de rechazo, lo que va en favor de entregar certeza jurídica; sin embargo, la primera causal se refiere al incumplimiento de requisitos que no están regulados en el proyecto de ley. Entonces, nuestra propuesta en esta materia sería perfeccionar el examen de admisibilidad, estableciendo los antecedentes que deben presentar los solicitantes en la ley y no en el reglamento, como hacía el proyecto de ley originalmente. Además, sugerimos revisar el plazo sobre la admisibilidad, el cual es de 20 días hábiles y parece excesivo en relación con el establecimiento de que la solicitud es digital, lo que genera una incoherencia. El punto número cuatro se refiere a los informes de los órganos de la administración del Estado. La indicación consagra que el Ministerio solicitará los informes necesarios para resolver a la administración del Estado; no obstante, se trata de una facultad genérica, ya que no se dispone el alcance de dicho pronunciamiento, lo que podría llevar a una duplicidad de pronunciamientos sobre la misma materia y dilatar la resolución de la solicitud. Por ello, nuestra propuesta es determinar legalmente cuáles son las cuestiones específicas sobre las cuales deben pronunciarse los órganos de la Administración del Estado en el marco del procedimiento de concesiones marítimas, en coherencia con lo establecido en el proyecto de ley de permisos sectoriales. Respecto de la discrecionalidad, entendemos que un grado de flexibilidad puede ser necesario para la adaptación a casos específicos; sin embargo, un exceso de discrecionalidad sin criterios claros y límites definidos puede generar incertidumbre, imprevisibilidad y arbitrariedad en los procesos de otorgamiento de concesiones marítimas, afectando negativamente tanto a los solicitantes como a los desarrolladores de proyectos en la zona costera. Todo ello se ve potenciado al radicar en un solo ministerio la administración del borde costero y los terrenos aledaños. En el proyecto de ley, un ejemplo de aumento de discrecionalidad se da en relación con las ofertas de condiciones, en que el Ministerio de Bienes Nacionales tendría amplias facultades para proponer las condiciones que estime pertinentes, y si el solicitante las rechaza, la solicitud se tendría por desistida. Así, se debe revisar detenidamente y establecer criterios y límites claros en el otorgamiento o rechazo de una solicitud de concesión marítima, regulando la discrecionalidad institucional para entregar certeza jurídica. El sexto punto dice relación con la superposición con el procedimiento de evaluación ambiental. La superposición regulatoria puede generar duplicidad de requisitos, contradicciones normativas y falta de claridad sobre qué normativa aplicar, entre otros aspectos. Se identifica, por ejemplo, que en el artículo 25 se establece que el Ministerio de Bienes Nacionales debe considerar aspectos medioambientales, sociales y económicos al analizar una solicitud; esta disposición podría originar una superposición con el procedimiento de evaluación ambiental y con otras normativas sectoriales aplicables, introduciendo multiplicidad de evaluaciones sobre los mismos aspectos y eventuales contiendas de competencia, porque no está bien regulada o, tal vez, redactada, lo que dista del objetivo de dicha indicación. Por ello, proponemos revisar y eliminar las eventuales duplicidades con la evaluación ambiental, dado que estos aspectos son revisados a través de la tramitación de la RCA y las competencias sectoriales de los otros órganos del Estado. Respecto de la Comisión Regional de Uso de Borde Costero, el proyecto despachado por la Comisión Regional de Uso de Borde Costero