Desde la Patria se abre la sesión. Le doy la bienvenida al Ministro, a la Directora de Presupuestos, al Presidente del Consejo Fiscal Autónomo, señor Jorge Rodríguez, y al Consejero, señor Sestén Izquierdo. Entiendo que también se encuentra presente la analista senior, señor Agustín García, y, por supuesto, saludo a los colegas.
Hoy hemos convocado esta sesión con el propósito de escuchar al Consejo Fiscal Autónomo respecto del informe emitido en el mes de febrero sobre las desviaciones de las metas de balance estructural. Asimismo, agradecemos la presencia del Ministro y de la Directora de Presupuestos para comentar dicho informe y abordar la situación actual del país.
Entendemos que hoy contamos con una ley que establece una estructura en la que, en lugar de la apertura habitual, se realiza el Informe de Finanzas que manda la Ley de Responsabilidad Fiscal, siendo esa la instancia formal en la que probablemente se generen decisiones de mayor alcance. Sin embargo, la sesión de hoy busca simplemente ofrecer una mirada sobre lo planteado por el Consejo Fiscal Autónomo y las perspectivas que presenta Hacienda para este año.
El año pasado tuvimos una conversación durante la discusión de presupuesto, en la que el protocolo ya incluía varios elementos atinentes a esta discusión. Por ello, mi intención es plantear el orden necesario para que, efectivamente, el Consejo Fiscal Autónomo y el Ministro de Hacienda dispongan del tiempo suficiente para exponer sus posiciones.
Le quería pedir a los colegas que dejáramos que el Consejo Fiscal Autónomo exponga brevemente su informe y, después, que el Ministerio de Hacienda exponga efectivamente su visión de las finanzas públicas. Posteriormente, abriremos un debate entre todos durante la sesión, la cual durará hasta las 2:30, pues el riesgo de iniciar con una presentación e ir directo a las preguntas es que nos alarguemos demasiado y luego no contemos con la participación oportuna del Ministerio de Hacienda para reflexionar sobre las cifras.
Así que, abro la palabra, colegas. ¿Cuánto tiempo, más o menos, necesita el Consejo Fiscal Autónomo para tener una idea? Más que brevemente, lo importante es que se disponga del tiempo suficiente para que expongan y, asimismo, el Ministerio pueda hacer sus cálculos.
Muy bien, entonces le damos la palabra primero al Consejo Fiscal Autónomo para que presente su informe y, después, al Ministerio de Hacienda y a la Directora de Presupuestos para que efectivamente puedan intervenir.
Presidente: Yo le planteé ayer, de manera informal, mis saludos al Consejo Fiscal Autónomo y la posibilidad de escuchar primero al Ministro de Hacienda. Si han visto los diarios de hoy, ayer el Ministro de Hacienda concurrió a la Cámara de Diputadas y Diputados, a la Comisión de Hacienda, para hablar sobre las transferencias de CORFO, y terminó tratando básicamente el tema que abordaremos hoy, en conjunto con el informe del Consejo Fiscal Autónomo. Lo que sucede es que la forma en que se transmite el mensaje también importa. En este tema, le digo con mucho respeto al Consejo Fiscal Autónomo que lo único que se ha dejado en claro en el informe es la necesidad de recortar 1.500 millones de dólares, sin precisar lo que el propio informe señala, es decir, que esta cifra puede variar en función de lo que ocurra respecto a la estimación de ingresos que se está realizando, la cual se vincula, en parte, con el Fondo Monetario Internacional.
Al final, quedan ciertas imágenes que nos ayudan a formarnos un cuadro completo. Por ello, le planteé ayer, de manera informal, la posibilidad de escuchar al Ministro de Hacienda, quien puede hacerse cargo de algunas de las cuestiones surgidas, mientras que escuchamos al Consejo Fiscal Autónomo. Me parecía que este orden era más razonable y deferente hacia la autoridad, tal como lo hemos venido haciendo en la Comisión de Hacienda. Claro está que también es posible abordar un punto político, pero por el momento consideré más adecuado cambiar el “switch”. Con la misma deferencia, informalidad, respeto y estima, le planteé que el orden lógico era el que propongo, y de hecho, el Ministro me lo confirmó en una conversación previa a esta reunión. Por lo tanto, es legítimo y, sin ánimo de generar polémica o cuña mediática, convoqué a esta sesión precisamente para escuchar al Consejo Fiscal Autónomo que presente su informe, y a Hacienda, ya que la mínima deferencia al Ministerio de Hacienda es que, al tocar un tema que afecta las finanzas públicas, tenga la posibilidad de comentar al respecto. De lo contrario, podríamos haber convocado solo al Consejo Fiscal Autónomo para dirigir preguntas, pero resulta importante que el Ministro y la Directora de Presupuestos puedan exponer su estrategia para este año.
Entonces, Senador Coloma.
Senador Coloma: Quedo, medio estupefacto, ante la preocupación expresada. Me parece razonable que se explique el motivo por el cual se citó al Consejo Fiscal Autónomo, y no veo en qué altera el orden de los factores. Considero que 20 minutos es un tiempo razonable y, posteriormente, el Ministerio de Hacienda dispondrá del tiempo que le corresponda. No entiendo la discusión, la inquietud o la politización de algo que hemos tratado con seriedad en esta Comisión.
Ministro de Hacienda: Gracias, Presidente. Lo que yo quería mencionar, en relación a la presentación que traemos, es que el informe del Consejo Fiscal Autónomo, publicado en febrero y que ahora seguramente presentará su presidente, corresponde al informe de finanzas públicas del cuarto trimestre del 2024. Dicho informe de finanzas públicas no se ha expuesto en esta Comisión, ya que, como ocurre cada año, por la coincidencia con el receso, simplemente se publica. Todos los demás informes de finanzas públicas se han presentado acá, pero este en particular no lo ha hecho. Por lo tanto, independientemente de comentar el planteamiento del Consejo, tendremos que hacer una recapitulación para mostrar el mencionado informe, ya que de lo contrario conversaríamos sobre algo que no ha sido debidamente expuesto.
Presentado. Entonces, así como por lo menos tenemos estructurada nuestra presentación. Perfecto. Muy bien. Entonces, señor director del CFA, le damos la palabra a 20 minutos y después tendremos Hacienda extensamente. Muchas gracias, Presidente.
Buenos días a todos y todas. Nosotros vamos a presentar efectivamente el Informe sobre Desviaciones de las Metas de Balance Estructural, que es una publicación que hizo el CFA en el mes de febrero. Vamos a hacer una breve introducción; vamos a repasar la situación fiscal de 2024, que efectivamente está construida, como bien se señalaba recién, sobre las cifras del Informe de Finanzas Públicas publicado por la DIPRES a principios del mes de febrero. Y, finalmente, vamos a dar recomendaciones respecto de esa situación fiscal, recomendaciones que, por cierto, se debiesen o sugerimos que se implementen durante este presente año 2024.
El hecho de que este informe exista no es porque el CFA lo presente de forma rutinaria, sino que se elabora solamente cuando se detecta una desviación respecto de la meta de balance estructural. En este caso, la información publicada en el Informe de Finanzas Públicas – con una nota de pie de página pequeña, ya que así lo indica el mismo informe, al tratarse de informaciones preliminares, en especial sobre lo que se expresa como porcentaje del PIB debido a que falta que el Banco Central publique sus cuentas nacionales – permite constatar, y no es algo que solamente constate el CFA, como lo señala el propio informe de DIPRES, que en el año 2024 la meta de balance estructural era tener un déficit de 1,9% del PIB y que el balance estructural presentado fue de 3,2% de déficit. Esa cifra puede cambiar como porcentaje del PIB, como bien digo.
Este informe forma parte de una de las funciones legales que tiene el CFA, la cual establece textualmente la ley: evaluar y monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales vigentes y manifestar su opinión sobre eventuales desviaciones del cumplimiento de las metas establecidas, así como proponer medidas de mitigación. Queremos poner el énfasis en esto último, en proponer medidas de mitigación; más allá de señalar únicamente el desvío de la meta, lo importante es que se puedan adoptar acciones para mitigar la situación. Existen cuatro informes previos del CFA sobre esta materia. Si bien no es un informe que se elabore periódicamente, como les señalé al principio, no es la primera vez que se realiza este tipo de análisis, pues todos esos informes están disponibles en la página web del CFA.
El CFA presenta, en esta ocasión, medidas de mitigación ante el incumplimiento de la meta del 2024 y, además, incluye en el mismo informe una primera proyección de DIPRES sobre un desvío también para el 2025, de menor magnitud, pero de todos modos presente en las cifras publicadas. Estas acciones se encaminan al corto plazo, para abordar ajustes del gasto público, optimización de modelos de proyección de ingresos fiscales y mejoras en la contabilidad fiscal; todo esto pensando en el corto plazo. Sin embargo, queremos destacar que siguen existiendo desafíos de mediano plazo y en el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal, los cuales no se tratarán en este informe ni se mencionarán en esta presentación, pero que están incluidos en informes previos del CFA y que seguiremos recordando por ser plenamente vigentes y complementarios a las recomendaciones de corto plazo aquí contenidas.
También vale la pena enfatizar que debutará un elemento de la Ley sobre Responsabilidad Fiscal, aprobada y publicada el año pasado en agosto, algo que no había ocurrido antes. Tenemos que ponernos de acuerdo en cómo funcionará este mecanismo. Esa norma establece que, cuando la política fiscal se desvíe de las metas fijadas en el decreto de política fiscal, sin que se cumplan las condiciones para una cláusula de escape –y, de hecho, en 2024 no hubo cláusula de escape– el Ministro de Hacienda deberá, en el siguiente Informe de Finanzas Públicas que publica habitualmente la DIPRES en abril, detallar las acciones correctivas necesarias para retornar a una situación fiscal sostenible. Además, la ley dispone que dichas acciones se informen a las comisiones de Hacienda de ambas cámaras y al CFA, y que este último tenga 30 días para pronunciarse sobre las acciones de mitigación propuestas. Por lo tanto, eso ocurrirá de ahora en adelante y será la primera vez que se aplique, constituyendo un hito importante de la nueva Ley sobre Responsabilidad Fiscal, cuya correcta implementación es fundamental.
Un breve repaso de la situación fiscal de 2024. Como señalé, estas son cifras publicadas por la Dirección del Presupuesto. El balance estructural alcanzó un déficit de 3,2% del PIB, desviándose 1,3 puntos del PIB de la meta de 1,9 que señala el decreto de política fiscal. El CFA considera que esto es un desvío extraordinario para un año sin crisis, ya que supera los...
Promedios históricos de desviaciones del periodo 2001-2023 en años sin crisis ni eventos extraordinarios. Si uno excluye los años de crisis de ese periodo, 2001-2023, el desvío del año 2024 fue más alto. Respecto de las metas de los decretos originales que hubo en esos años, que alcanzaron un desvío promedio de 0,7 puntos del PIB, en este caso son superadas por 0,6 puntos del PIB. Ahí estoy dando una doble información, porque en la historia, a lo habitual, han habido desvíos: en promedio, 0,7 puntos del PIB en los años sin crisis, mientras que en los años de crisis han sido mayores; sin embargo, en esta ocasión el desvío fue 1,3 puntos del PIB, es decir, aún fue más grande que el promedio de los años sin crisis, a pesar de que han habido múltiples desvíos. Por ello, es importante tener esto en cuenta, ya que los problemas fiscales, como veremos en un minuto más que tenemos hoy, son la acumulación de varios años de desvío y no solamente lo ocurrido en el año 2024.
Y con respecto a las metas de los decretos modificados, dado que administraciones anteriores en ocasiones han ajustado sus decretos para reflejar un desvío menor, al establecer metas menos exigentes, en ese caso esos desvíos alcanzaron 0,25 puntos del PIB y son superados en este caso en 1,1 puntos del PIB por el desvío del año 2024.
El CFA considera preocupante el desvío del año 2024 principalmente por tres razones. Primero, porque se trata de un desvío de magnitud extraordinaria que deteriora aún más la situación fiscal —de estrés fiscal— que el Consejo ha identificado previamente y que señaló haberse venido acumulando, en rigor, desde el año 2008-2009, cuando ocurrió la crisis financiera internacional. Poco a poco hemos ido llegando a esta situación de estrés fiscal.
Segundo, porque dificulta la convergencia fiscal hacia un balance estructural de equilibrio, es decir, de 0% del PIB. Según los modelos de sostenibilidad de largo plazo del Consejo Fiscal Autónomo, alcanzar ese equilibrio es necesario para estabilizar la deuda por debajo de su nivel prudente de 45% del PIB. Veníamos en una trayectoria de convergencia, pero el dato del año 2024 rompe esa tendencia, por lo que es necesario retomarla. Además, resulta aún más complejo si se considera que otra de las propuestas del CFA, que es recomponer el FES para estar mejor preparados ante crisis futuras, requiere incluso superávit y no solamente converger a un equilibrio.
La tercera razón de preocupación es que el desvío envía una señal desfavorable sobre el compromiso y la capacidad del Gobierno para cumplir con las metas fiscales, lo que puede erosionar la credibilidad de la regla fiscal, en la medida en que no se implementen medidas de mitigación para retornar al cumplimiento de las metas en el año 2025. De hecho, si se repiten desviaciones de esta magnitud en una secuencia de años, podría superarse el nivel prudente de deuda del 45% del PIB en pocos años.
Estas simulaciones las hemos presentado en los informes semestrales al Congreso; no se realizó una nueva simulación en esta ocasión, pero probablemente se efectúe una en este sentido cuando vengamos en mayo al Congreso. Ese es, en última instancia, el riesgo existente en esta materia.
Entre los principales factores que incidieron en el desvío de la meta del año 2024 se observa, en primer lugar, una menor recaudación de ingresos fiscales y un insuficiente ajuste del gasto público para hacer frente a dicha situación. Es un hecho, ya por todos conocido, que los ingresos fiscales fueron menores a los proyectados, lo que requería un ajuste del gasto público de cierta magnitud para volver a la meta de balance estructural. Hubo un ajuste, pero de una magnitud inferior a la del desvío de los ingresos. En particular, los ingresos se situaron en 4.299 millones de dólares por debajo de lo proyectado en la ley de presupuesto, lo que equivale a 1,3 puntos del PIB; esta desviación se debe principalmente a una menor recaudación de ingresos tributarios de los contribuyentes no mineros o a una reducción en la renta de la propiedad, principalmente por los ingresos del litio de Corfo. Otras fuentes de ingresos aportaron en sentido contrario, aunque no fueron suficientes para compensar las caídas en los dos primeros ítems mencionados. En términos de ingresos estructurales, esto implicó una desviación de 5.142 millones de dólares respecto a lo presupuestado, lo que equivale a 1,6 puntos del PIB, dado que el desvío fue mayor en estos términos por la metodología de cálculo publicada y aplicada.
Respecto del gasto, el Gobierno realizó un ajuste en el año 2024 y, por lo tanto, no ejecutó el 100% de la ley de presupuesto aprobada, sino el 99%, lo que se traduce en un ajuste de 800 millones de dólares (0,25 puntos del PIB). Este ajuste resulta de una combinación a la baja de 1.798 millones de dólares (0,55 puntos del PIB en gasto de capital) y un aumento de 998 millones de dólares (0,3 puntos del PIB).
del PIB en gasto corriente. O sea, significa que finalmente el ajuste se hizo principalmente en gasto de capital. Para haber cumplido la meta, dado que los ingresos fueron mayores, se hubiese requerido un ajuste adicional del gasto de 4.342 millones, lo que equivale a 1,3 puntos del PIB. O sea, hubo un ajuste del gasto de 0.25 puntos del PIB para acercarse al cumplimiento de la meta, pero si se hubiese necesitado cumplir la meta por completo, se faltaba un ajuste adicional de 1,3 puntos del PIB.
Ahí están las variaciones de cada línea de gasto respecto de lo presupuestado y lo finalmente ejecutado.
En cuanto a deuda bruta, deuda neta y activos del Tesoro, la deuda bruta del Gobierno Central en este cierre con datos preliminares se mantuvo por debajo del nivel prudente de 45% del PIB, alcanzando 42,3 puntos del PIB, superando la estimación inicial de la DIPRES al aprobarse la ley de presupuestos, que era 41,1 puntos del PIB, y además aumentando 2,9 puntos del PIB respecto del cierre del año 2023.
En este caso, la deuda aumentó por el déficit fiscal, por cierto, pero también nosotros hemos venido en varios informes destacando que la deuda aumenta por lo que se llaman otros requerimientos de capital, que son movimientos bajo la línea, no son gastos que estén en el déficit propiamente tal, pero son necesidades de financiamiento, y también influyó en este caso una mayor corrección monetaria de tipo de cambio. Ese es un tema emergente que también hemos señalado que hay que monitorear, porque mientras mayor sea la composición en moneda extranjera de la deuda, mayor efecto tiene el tipo de cambio, tanto en aumento como en caídas, es un elemento que puede jugar a favor o en contra, entonces nosotros lo llamamos que es un riesgo cambiario de la deuda y un elemento a monitorear.
Efectivamente, el tipo de cambio ahora ha bajado en los últimos días y posiblemente eso podría hacer que el cálculo de la deuda en este minuto sea menor, pero lo que queremos identificar es que tiene un componente importante que está sujeto a la variación del tipo de cambio.
En términos de los activos del Tesoro Público, ellos disminuyeron de 5 puntos del PIB a 4,6 entre el 2023 y el 2024, incluyendo retiros del FES por 2.407 millones, que está dentro de lo autorizado por la Ley de Presupuestos para el año 2024, y quedando el FES entonces en 1,2 puntos del PIB, lo que se compara con el 1,9 puntos del PIB que tenía al cierre del 2023.
Y la diferencia entre deuda bruta y activos del Tesoro Público implica que la deuda neta pasó de 34,4 puntos del PIB en 2023 a 37,7 puntos del PIB en 2024.
En este gráfico entonces está ahí, en rojo, el nivel prudente de deuda, la línea azul es la deuda bruta y la línea verde la deuda neta, y este gráfico lo que queremos demostrar o visualizar es que la deuda viene aumentando por lo menos desde el año 2008, y la situación en que nos encontramos ahora, cerca del nivel prudente de deuda sin superarlo aún, viene dada por la acumulación de toda esa secuencia de años.
Entonces, insisto, esto no es un problema solamente del desvío que estamos conversando hoy del año 2024, sino que es la acumulación de varios desvíos a lo largo del tiempo.
Ahí está el gráfico también respecto específico del FES, solamente lo muestro por el hecho de que hemos dicho en varias oportunidades la necesidad de recomponerlo para estar mejor preparado ante las crisis.
A mediano plazo, si bien en este informe nosotros no analizamos el mediano plazo, y de hecho es algo que vamos a hacer en el informe trimestral habitual que publicaremos prontamente, se observa que igual continúa el estrés fiscal, y eso se evidencia en que hay algunas negativas de gasto en el horizonte de mediano plazo hasta el año 2029, que es el horizonte de planificación que publica la Dirección de Presupuestos. Esto también se manifiesta en un mayor costo de financiamiento, o sea, mayor gasto en intereses, caída de activos financieros del Tesoro Público y aumento de la deuda, aunque se sigue manteniendo por debajo del nivel prudente.
Considerando lo anterior, el Consejo reitera y enfatiza la necesidad de converger al menos a un equilibrio estructural a mediano plazo para estabilizar la deuda, la deuda bruta como porcentaje del PIB, lo que requiere retomar la senda de convergencia establecida en el Decreto de Política Fiscal, y eso en concreto significa tener un déficit estructural de menos 1,1 puntos del PIB en el año 2025, que es lo que señala el decreto como meta.
Y, por lo tanto, ahora pasamos a las recomendaciones de corto plazo. El primer grupo de recomendaciones se refiere a ajustes del gasto público, y la primera es la reiteración que estamos haciendo, que es cumplir estrictamente con la meta de balance estructural de 1,1% del PIB, la meta autoimpuesta por el Gobierno en su Decreto de Política Fiscal. Segundo, hacer ajustes adicionales al gasto de 2025 para alcanzar dicha meta. Y aquí cabe considerar que se acordó, justamente por el Ministerio de Hacienda y el Congreso, hacer un ajuste que ya se ha realizado por 0,2 puntos del PIB, equivalente a 635 millones de dólares, pero eso resulta insuficiente para cumplir la meta estructural de déficit de 1,1% del PIB. O sea, ayuda en 0,2 puntos, pero con las cifras publicadas hasta el minuto por la Dirección de Presupuestos, faltarían otros 0,5 puntos.
Cinco puntos del PIB para cumplir la meta el año 2025. De ahí surge el número de 1.554 millones de dólares que serían necesarios de ajuste del gasto adicional a los ya acordados y decretados de 635 millones que ya está considerado. O sea, en realidad, el ajuste necesario para cumplir la meta el año 2025, con la información que hoy se tiene, son 0.7 puntos del PIB y ya se estaría ejecutando un ajuste de 0.2, faltaría un ajuste de 0.5. Este número sin duda puede cambiar, porque, por otra parte, también se está reestimando, por parte de la DIPRES, la proyección de ingresos; y si estos mejoran, sin duda la necesidad de ajuste es menor. Así que siempre hay que seguir haciendo un esfuerzo por la recaudación y, en este caso en específico, por ejemplo, está la implementación de la Ley de cumplimiento tributario. Entonces, también va a depender de si esa ley rinde y de si la economía mejora; van a mejorar los ingresos y este número de ajuste podría ser menor, pero con los datos que hoy existen, ese sería el número.
También estamos proponiendo adelantar el trabajo en la planificación e implementación de los ajustes fiscales para 2025. La ventaja es que estamos al principio del año; cuando el año pasado empezamos a identificar que era necesario un ajuste, ya habían transcurrido varios meses, y mientras más meses hayan transcurrido, es más difícil hacer esos ajustes. Por lo tanto, el llamado aquí es a tratar de implementarlo lo antes posible. Por eso cité la norma, el principio que dice que la DIPRES tiene que presentar los ajustes en abril. La idea es que, ojalá, una vez que se presenten, puedan comenzar a implementarse lo antes posible; no que recién en ese momento se presente y recién empiece la compensación, sino que ojalá estén ya casi a punto de echarse a andar.
Obtener ganancias de eficiencia permanentes del gasto público que generen mayor espacio fiscal. En este sentido, también es importante, y hago el punto con el ajuste de gasto del año 2024, que fue principalmente de gasto de capital. Ajustar el gasto de capital no es una ganancia permanente de eficiencia, porque son inversiones que se dejan de hacer, inversiones que el país probablemente igual necesita; entonces eso es más bien postergar un gasto. Una ganancia de eficiencia es lo que necesitamos si consideramos que hasta el año 2029 hay holguras negativas. Entonces, el ajuste que se haga en el año 2025 no puede ser un simple retraso o postergación de ciertos gastos, sino que tiene que haber ganancias permanentes para que las holguras hasta el año 2029 dejen de ser negativas. Y, junto con esto, se debe evitar que el ajuste fiscal recaiga principalmente en el gasto de capital, pues ello incide además en el crecimiento económico, pudiendo ser contraproducente tener inversiones muy bajas que a la larga no ayuden a apuntalar el crecimiento económico y, por lo tanto, tampoco los ingresos fiscales.
También, en este conjunto de recomendaciones de corto plazo ligado a lo anterior, se sugiere preparar anticipadamente un plan de ajuste del gasto público exigente a mediano plazo. Es decir, calculamos la cifra específica que falta de ajuste para el año 2025, pero la verdad es que hay que hacer esfuerzos para que, hasta el mediano plazo —hasta el año 2029— las holguras dejen de ser negativas. Entonces, los esfuerzos tienen que ser mayores, por mucho que algunos no se alcancen a ejecutar este año, ya que, además, todos sabemos que hay un cambio de administración. Es importante que haya continuidad en el trabajo de racionalización del gasto, pudiéndose iniciar un plan de ajuste del gasto a mediano plazo en esta administración, pero que también tendrá que ser retomado por la siguiente.
Un siguiente grupo de recomendaciones se refiere a la optimización de los modelos de proyección de ingresos fiscales. Esto es algo que ya hemos mencionado y en lo cual la Dirección de Presupuesto ya está trabajando, con el apoyo técnico del Fondo Monetario Internacional, que, de hecho, entendemos publicará prontamente su informe. En ese sentido, la idea es que las recomendaciones que proponga dicho organismo permitan, en caso de ser necesario, recalcular los ingresos proyectados para el año y, también, recalcular las cifras de ajuste necesarias para cumplir con la meta de balance estructural.
El último conjunto de recomendaciones está enfocado en mejorar la contabilidad y la transparencia. En este ámbito, se recomienda sistematizar y publicar los criterios para clasificar qué transacciones financieras se registran como inversión o desinversión bajo la línea y cuáles como ingresos y gastos sobre la línea; evaluar posibles cambios a la metodología de cálculo del balance estructural en cuanto a tratamientos futuros de ajustes por medidas tributarias transitorias; y avanzar en la transparencia de las estadísticas fiscales, publicando información sobre otros pasivos relevantes, como la deuda flotante a proveedores, entre otros. Junto con ello, se debe seguir avanzando en la identificación y cuantificación de los pasivos contingentes, tarea que realiza la DIPRES, pero que requiere mejoras para fortalecer la transparencia y permitir una evaluación más integral de las obligaciones fiscales del Estado. Esto también se ha abordado previamente, ya que nuestra ancla de deuda se refiere a la deuda bruta, pero no contempla todos los elementos de compromiso.
Deuda Bruta, continuaremos en el mediano plazo, por lo tanto, los desafíos en este informe nos concentramos para el 2025, pero la mirada que hay que tener es más larga que eso. Muchas gracias. Muchas gracias, don Jorge Rodríguez, presidente del Consejo Fiscal Autónomo. Quiero, además, agradecerles por el trabajo que hacen; la verdad es que creo que ha sido muy enriquecedor el aporte institucional que ha realizado el Consejo durante los últimos años, desde que fue creado, siendo una innovación relativamente reciente que nos permite tener un diálogo, obviamente, con el Gobierno y con Hacienda más fluido. Así que muchas gracias nuevamente por este informe.
Le damos la palabra al Ministro de Hacienda o a la Directora de Presupuestos, en virtud de que ellos dos determinen el orden de sus presentaciones.
Sí, gracias, Presidente. Nos vamos a repartir aquí la presentación con la Directora, en lo que va a ser como en los antiguos rotativos: cuando uno llega a la mitad de la película y tenía que quedarse para ver qué es lo que había pasado antes; entonces, ahora es un poco así. Usted es muy joven, Presidente, así que seguro que no le tocaron esos rotativos, pero a varios de los demás sí quería saber qué es lo que había pasado antes, por lo que se queda para la siguiente vuelta.
Bueno, Presidente, yo creo que lo primero que debemos destacar es que el hecho de que estemos teniendo esta discusión hoy en día tiene que ver, en buena medida, con el fortalecimiento de las regulaciones sobre política fiscal durante este período, del cual esta misma Comisión ha sido parte, porque, como usted recuerda, y al igual que los demás integrantes de la Comisión, aquí se discutió el proyecto de reforma de la Ley de Responsabilidad Fiscal. En ese proyecto –en esa ley, ya debidamente aprobada– se agregó este nuevo componente de la regla, que actúa como un ancla de deuda bruta de mediano plazo, por lo que hacemos la comparación, cierto, con el 45%.
En segundo lugar, se introdujeron metas anuales explícitas en el Decreto de Política Fiscal. Entonces, el incumplimiento del 2024 se debe a que teníamos una meta para ese año, mientras que, en la dinámica anterior, el decreto contenía una meta solo para el final del período; los gobiernos, por supuesto, hacían proyecciones para los años intermedios, pero también las ajustaban conforme a lo que iba sucediendo durante el año.
En tercer lugar, se incorporaron cláusulas de escape a la regla fiscal –que, en este caso, no se están invocando– e se establecieron mecanismos de control y de corrección de los desvíos de la trayectoria fiscal, que son parte de lo que se quiere discutir y en los que se basan las recomendaciones del propio Consejo Fiscal Autónomo. Además, se fortalecieron las funciones del Consejo Fiscal Autónomo, particularmente en lo que respecta a manifestar su opinión sobre eventuales desviaciones del cumplimiento de las metas establecidas y a proponer medidas de mitigación, tal como expuso el Presidente del CFA.
Asimismo, recordemos que en el cálculo de balance estructural se incorporó el ajuste por el impacto del litio que se aplica desde el 2024, y se corrigió el parámetro estructural del PIB no minero tendencial, debido a que la metodología aplicada en años anteriores tendía a sobreestimar dicho producto tendencial.
Adicionalmente, se eliminó la norma que llevaba a la extinción del Fondo de Reserva de Pensiones y se agregó un objetivo al Fondo de Estabilización Económica. Por ejemplo, respecto de los retiros del fondo del FES mencionados por el Presidente del CFA, conviene recordar que una parte de esos retiros se traspasó al Fondo de Reserva de Pensiones.
También se creó una política de activos para el período presidencial, se agregaron informes financieros obligatorios en cada proyecto de ley e indicaciones, y se incorporó información sobre las transacciones bajo la línea, lo que nos permite entender mejor la relación entre balances fiscales y deuda. Y recordemos también que, en la Ley de Cumplimiento Tributario, se incluyó una cláusula para que hubiera una evaluación de...
De la implementación de esa ley, al cabo de tres años —que, como vamos a ver ahora, nos habría ayudado mucho en relación a lo que son las proyecciones fiscales y que hubiera estado vigente desde antes—, pese a haber aumentado todas estas exigencias y la transparencia, en los primeros dos años de gobierno las metas fiscales se cumplieron ampliamente. Así, tal como hoy día discutimos una desviación a la baja de 1,3% del producto, recordemos que en 2022 tuvimos una desviación al alza de prácticamente 3,5% del producto, y en 2023 se cumplieron exactamente las metas fiscales, tanto en lo que se refiere a la ejecución del gasto como al balance estructural y a la proyección del balance efectivo.
Con esto, sin duda, el Gobierno Central sigue dentro de un escenario en el que, por lo menos para este periodo de gobierno, el aumento del nivel de la deuda pública será el más bajo proporcionalmente de los periodos anteriores, particularmente en la variación anual. Es importante recordar, además, que en el último dato de relación deuda PIB —en el cual siempre incide mucho el tipo de cambio—, este incidió especialmente porque el PIB de tipo de cambio se tomó en diciembre de 2024, momento en el que se fija dicho valor para efectos de calcular la relación. Con un promedio de 990 pesos por dólar, hoy día estamos a 940 y tantos; por lo que, si aplicáramos ese tipo de cambio a los datos del cierre del 2024, estaríamos en una relación deuda PIB de aproximadamente 41,5%.
Mira, justamente hablando de las proyecciones macroeconómicas sobre las cuales se construyeron los presupuestos y que inciden, por supuesto, en la ejecución presupuestaria, es importante recordar también que las proyecciones para el PIB en particular del año 2024, que se publicaron en el Informe de Finanzas Públicas al presentarse el presupuesto correspondiente, fueron, lejos, las más acertadas de todas las que teníamos en aquella época. En ese entonces, nuestra proyección de crecimiento del PIB para 2024 fue de 2,5%, y el dato preliminar que tenemos es de 2,5%. Mientras que la encuesta de expectatividad económica del Banco Central arrojaba 1,7%, el Fondo Monetario daba 1,6% y el IPOM señalaba un rango entre 1,25% y 2,25%. Por lo tanto, lo que se observa en términos de ejecución presupuestaria en el 2024 no se explica porque las proyecciones macroeconómicas hubieran estado equivocadas, al contrario, fueron las más acertadas de todas las que teníamos en aquel entonces.
Ahora, para tener completo el cuadro macroeconómico todavía hay datos que nos faltan, ya que, si bien contamos con las cuentas nacionales del tercer trimestre y los IMASEC, estos últimos de los últimos tres meses del año recogen solo actividad y no incluyen, por ejemplo, el lado del gasto, importante para conformar la totalidad del escenario macroeconómico. En el Informe de Finanzas Públicas del cuarto trimestre todavía se está usando un crecimiento del PIB de 2,4%, mientras que el IMASEC da 2,5%. Veremos lo que indican las cuentas nacionales cuando se publiquen el 18 de marzo; posteriormente se presentarán las cifras para el PIB minero, PIB no minero y, más adelante, la demanda interna, la cual también deberá actualizarse. Así quedarán claros algunos aspectos en torno a las cifras que se expondrán del cierre del año, que será presentado por la directora con la brevedad solicitada.
Muchas gracias, entonces, en el Informe de Finanzas Públicas del cuarto trimestre, publicado el 7 de febrero, tenemos este cierre preliminar con un balance efectivo de al menos 2,9% del PIB y un balance cíclicamente ajustado de al menos 3,2% del PIB, como se ha mencionado.
En varias ocasiones se ha señalado que constituye un desvío importante de la meta en términos de balance cíclicamente ajustado para el año anterior. En el caso, cuando se observa que estos resultados también están fuertemente influidos por materia de intereses, publicamos, como avance en transparencia, los déficits primarios efectivos y los déficits primarios estructurales asociados, que son iguales a –1,9% del PIB y –2,2% del PIB en el caso del déficit estructural.
En la siguiente lámina se presenta la descomposición que permite entender cómo, partiendo de –1,9%, se llega a un –3,2%, tanto por el lado de los gastos como por el de los ingresos y también de las brechas estructurales, pues la meta fiscal se determina en función de nuestros ingresos cíclicamente ajustados o, como se conoce generalmente, ingresos estructurales.
Así, de la meta de –1,9% se registra una caída importante en los ingresos no mineros, en particular en los ingresos tributarios no mineros, lo cual se ha observado en relación con la Operación Renta, con toda la complejidad que ello implica, tanto a mitad del año como en su devengamiento durante el mismo. Posteriormente, se registró un aumento en materia de IVA respecto a la proyección inicial, es decir, un 0,3% adicional sobre lo proyectado, y un 0,2% adicional relacionado con los ingresos por cobre, que se vuelven neutros al revisar las rentas por litio de CORFO, ubicadas en el subtítulo “renta de la propiedad”. Esto constituye la primera parte en materia de ingresos.
Para comprender la situación, es necesario contar con diagnósticos precisos de lo que está sucediendo y señalar en qué aspectos hay que poner mayor atención, tanto para las proyecciones de corto plazo como para las de mediano plazo, de cara a lo que sigue. Se observa que el trabajo con el FMI se ha focalizado particularmente en los ingresos tributarios no mineros y, además, se ha realizado un trabajo especial con CORFO en relación con la renta de la propiedad del litio.
Luego, se presentan los ajustes estructurales que se realizan al pasar de los ingresos efectivos a los ingresos cíclicamente ajustados, en el que, en este caso, la brecha del PIB no minero no incide en el resultado fiscal final, aunque sí lo hace de manera importante la brecha del cobre. Esto se evidenció en varias ocasiones durante el año, dado que el precio efectivo del cobre resultó ser superior al precio de referencia o al precio de mediano plazo. Se acordó en la Ley de Presupuesto que el precio de referencia, calculado por el Comité de Expertos, se ubicaba en torno a 3,8, pero el precio efectivo fue significativamente más alto, entre 20 y 30 puntos superiores, lo que explica la brecha del cobre.
Posteriormente, se realizó un ajuste en materia de gasto primario, como se detalla en el Informe de Finanzas Públicas, relacionado con un mayor gasto en intereses, el cual se correlacionó uno a uno con el aumento del precio del dólar en el último trimestre, sumado a la diferencia en el PIB nominal, contribuyendo así al cierre. Este gráfico ilustra claramente las diferencias tanto en ingresos como en brechas y gastos que derivan en un resultado de –3,2%.
Disculpe, directora, el señor García me pide una pequeña acotación: no es que estemos abriendo la ronda de preguntas, pero respecto a la presentación de la página 12 sobre los ingresos generados por la Ley 21.000, que otorga recursos especiales para Valparaíso, yo confirmo que, según entiendo, al 31 de diciembre se registraron aproximadamente entre 850 y 900 millones de dólares; ¿están estos recursos incluidos?
—Están incluidos, ya que dichos recursos tienen un destino específico.
En cuanto al balance estructural, iríamos en contra de la normativa si lo elimináramos y también podríamos entrar más en detalle en cómo funciona el FED, ya que es un fondo de tres años que se alimenta de reasignaciones y del impuesto. Le pido a los colegas que, si lo desean, formulen preguntas sobre los gráficos; aquellas de mayor profundidad dejémoslas para el final, para no abrir una conversación que podría durar demasiado.
Para entender el año, partimos con un primer trimestre en materia de ingresos que presenta bastante variación cuando se analiza la evolución anual a nivel trimestral. El primer trimestre estuvo marcado por los menores ingresos del litio, situación que también se reflejó en el primer informe de Finanzas Públicas. Luego, en el segundo trimestre, a pesar de crecer con respecto al 2023, el aumento fue menor de lo esperado según la Operación Renta. El tercer trimestre, en función del IVA, también se registró una desaceleración; es importante precisar que el cierre estadístico para la Ley de Presupuestos se realiza al 31 de julio, por lo que, hasta esa fecha, aún no se incluía la mayor parte del tercer trimestre (agosto y septiembre). En cambio, en el cuarto trimestre se observó un aumento importante en materia de ingresos, de un 12,6%, acorde con lo observado en enero de este año; además, los ingresos tributarios han mostrado un crecimiento de dos dígitos durante cuatro meses consecutivos.
En materia de gastos, durante todo el año se efectuó un ajuste: se inició con un fuerte impulso, y tanto el primer como el segundo trimestre estuvieron marcados por el gasto de capital, para luego caer en el último trimestre.
Al descomponer los ingresos, varios de ellos están recogidos en la lámina del balance presentada inicialmente. Se destacan los ingresos tributarios netos, con un enfoque particular en la renta de los contribuyentes restantes, y la tributación de minería privada, que recaudó más de lo previsto. En cuanto a las imposiciones previsionales, se observa una diferencia positiva en comparación con lo esperado (como se desprende de la tercera fila de los números), mientras que se registra una caída importante en relación con lo proyectado para los ingresos por litio de CORFO. Además, en otros ingresos y en los ingresos de operación del Tesoro Público se aprecia un aumento en comparación con lo proyectado.
Al comparar las proyecciones del tercer trimestre de 2023 (cuando se elabora la Ley de Presupuestos) y las del cuarto trimestre de 2024, se evidencia que en minería privada existe un incremento de más de 0,1% del PIB respecto a la proyección, y una caída muy relevante en materia de impuestos a la renta de los contribuyentes, donde se ha concentrado el esfuerzo de análisis. Finalmente, se señala que, en las proyecciones para 2025, el mayor ajuste se realizará en este ítem, y en materia de Impuesto al Valor Agregado se observa un aumento.