Hoy la Comisión continúa con el tratamiento del proyecto de ley que crea un nuevo sistema mixto de pensiones y un seguro social. No tenemos cuenta. Se va a recibir en audiencia al Consejo Fiscal Autónomo y a tres economistas, el señor Sebastián Claro, el señor Rodrigo Vergara y la señora Andrea Repeto. Muy bien, le damos la bienvenida al Consejo Fiscal Autónomo. Entiendo también que el Ministro Marcel viene en camino. Invitamos a los asesores a poder ingresar a la sala. Nos acompaña del Consejo Fiscal Autónomo el Presidente, el señor Jorge Rodríguez. Nos acompaña también el consejero Sebastián Izquierdo, el economista señor Agustín García y Camila Miranda. Agradecemos también la presencia del senador Rojo Edwards, el senador Jiménez Rincón y, obviamente, los miembros de la Comisión, el senador Lagos Beber y el senador Insulza. Bueno, claramente, al presidente del Consejo, don Jorge, usted sabe que en esta Comisión es muy valorada la institucionalidad que se ha ido construyendo con el Consejo Fiscal Autónomo. La verdad que en varias ocasiones ya han sido de un aporte tremendo al debate público. Aprovechamos de felicitarlo una vez más. Creo que eso habla muy bien de la riqueza institucional de nuestro país. De hecho, sin ir más lejos, el año pasado, el 2024, en toda la discusión presupuestaria, buena parte de las recomendaciones que ustedes hicieron fueron recogidas por la Comisión Mixta de Presupuestos y también por el Gobierno y por el Ministro Marcel, logramos un protocolo de acuerdo que incluyó una rebaja del gasto en 600 millones de dólares más una serie de elementos de gatillo que incluían posibles recortes a futuro de gastos si es que las proyecciones de ingresos no se cumplían en el tiempo. Y creo que de las cosas buenas que tiene Chile, una de las riquezas que tenemos es justamente que en forma transversal, independiente, sea un gobierno de izquierda o derecha, esta preocupación por las finanzas públicas es un elemento que es una tradición larga en nuestro país, que de hecho nos asegura que muchos de los beneficios sociales sean sustentables, porque si finalmente somos incapaces de tener una deuda contenida y terminamos pagando solamente intereses, finalmente nuestro presupuesto a la Nación se nos va a ir justamente pagando intereses y no en gasto social o en inversiones, que es lo que queremos. Le damos la bienvenida también al senador Macaya, que se nos incorpora. Y le damos la palabra a usted, don Jorge, para que comience. Probablemente en cualquier minuto llegará también el senador García. El senador también, Juan Castro, también bienvenido, que lo veo que llegó también, se sumó. Y llegará el senador García en algún minuto. Así que, bienvenido, don Jorge Rodríguez, y lo escuchamos. Muchas gracias, presidente. Muy buenos días a todos y todas. Voy a hacer una presentación a nombre de todo el Consejo Fiscal Autónomo. Todo lo que voy a... Jorge, ponelo un poquito más cerca del micrófono. Además, hay mucha tensión en... No, no, no, nada más. Yo creo que... Ponelo más cerca del micrófono y... Ahí sí. Eso. Perfecto. Gracias, don Jorge. Bueno, como decía, la presentación que vamos a hacer es de consenso de todos los cinco consejeros y consejeras que conformamos el CFA. Agradecemos la invitación para poder dar nuestra opinión sobre este proyecto de ley tan importante. A la vez asumimos la responsabilidad que eso implica dentro de nuestra tarea. Además, sabemos que fue con muy poco aviso. Yo tuve la posibilidad cuando lo invitamos, me dijeron que había sido óptimo tener más tiempo para hacer análisis. Pero bueno, agradecemos la premura con la cual respondieron a este llamado. Claro, efectivamente preparamos esto en el corto plazo, entendemos también que todos están teniendo ese plazo acotado para esta tramitación y nosotros, sin desmedro de eso, hicimos un análisis y voy a adelantar un poco al final, igual uno puede seguir haciendo análisis, pero nosotros creemos que lo que vamos a aportar hoy es relevante, digamos, para poder alimentar la discusión en el día de hoy. En este contexto quería hacer una breve recordación, recordatorio, perdón, respecto de que el CFA es un organismo técnico que entrega recomendaciones no vinculantes y, por lo tanto, alimenta la discusión informada de políticas públicas con el foco en la sostenibilidad fiscal. Y eso es importante decirlo por dos razones. Uno, porque no es labor nuestra decir si el proyecto está bien o mal.
En este caso, el tema de la reforma de pensiones es un tema que es muy importante y que no sólo es un tema de la reforma de pensiones, sino que analiza sus efectos fiscales y tampoco analiza los otros elementos de la reforma de pensiones, que obviamente tienen muchos elementos muy significativos en otras dimensiones que son distintas de la fiscal. Nuestro foco es exclusivamente fiscal. Este análisis, como bien decía el Presidente en la introducción, ha sido realizado dentro del tiempo disponible que tuvimos, que todos sabemos que ha sido acotado, y también con la información que ha estado disponible. Quisiera hacer un repaso breve de los insumos que tuvimos a la vista para poder hacer este análisis. Por supuesto, las indicaciones del proyecto de ley que estuvieron disponibles el 15 de enero con su respectivo informe financiero, también en la misma fecha. Resultados de simulaciones de la DIPRES sobre sostenibilidad fiscal del FAP, que nos presentaron a petición nuestra en una sesión especial que tuvimos el 17 de enero. También el informe que hizo la DIPRES, que entiendo que también está a disposición de ustedes desde el día de ayer, sobre el seguro social previsional, que tiene importantes simulaciones de escenarios de riesgo sobre la sostenibilidad del FAP. También hicimos una ronda de expertos invitados por el CFA, especialmente entre el 14 y el 21 de enero, o sea, desde que se activó la discusión, quisimos escuchar diversas voces de distintos sectores, tratamos siempre nosotros de tener invitados de diversas sensibilidades políticas y con diversas visiones, son un insumo para nosotros. Y también esto es algo que hemos venido desarrollando y es algo fundamental para nosotros en nuestro modelo de sostenibilidad fiscal, el cual usamos para realizar distintos análisis, y eso lo tenemos de antes porque es un desarrollo propio nuestro. Como contexto, es importante recordar, todos ustedes lo saben muy bien, pero que este es el tercer intento de reforma previsional de gran magnitud. También es muy importante tener en cuenta que los parámetros del sistema, ciertos parámetros claves del sistema, como la tasa de cotización y la edad de jubilación, están claramente desactualizados. Eso es un dato de la causa porque ha evolucionado el mercado laboral en cierta forma y ha evolucionado la esperanza de vida en cierta forma, y nuestros parámetros en esas dimensiones están fijados hace mucho tiempo atrás y no están siendo actualizados. Entonces, creemos que esta es una oportunidad para actualizar esos parámetros, y fíjense que estoy hablando ahí de dos parámetros, ¿verdad?, tasa de cotización y edad de jubilación. También es importante tener en cuenta el impacto que tuvieron los retiros, los retiros fueron equivalentes a 15% del PIB, y eso debilitó el ahorro acumulado y redujo las tasas de reemplazo. Eso también ha sido analizado en otras ocasiones, es importante tenerlo a la vista porque nos cambia el punto de partida respecto del cual queremos hacer una reforma de pensiones. También es un dato observar que los retornos de los fondos registran una tendencia a la baja, y en ese contexto ha tenido un peso creciente cada vez más importante la PGU, que se financia con ingresos generales. La PGU es el pilar no contributivo del sistema de pensiones, entonces también quiero enfatizar que ha ido ganando en peso relativo en el sistema de pensiones la PGU, que se financia solamente con ingresos generales de la Nación. El gasto en PGU de hecho alcanza actualmente dos puntos del PIB, y esto es importante analizar que si se dejara a la PGU, obviamente esto hay que ir legislando, esto no es automático, si la PGU en el tiempo avanzara al ritmo de los salarios reales, hacia el 2050 llegaría a costar 7 puntos del PIB. Entonces uno podría pensar que ese es un escenario de no reforma, digamos, en que todo el peso se sigue poniendo en la PGU, como ha sido desde los últimos años, y por lo tanto eso es importante tenerlo a la vista, porque eso pudiera ser el camino a recorrer en caso de que no hubiera una reforma. Y el último elemento de contexto que quiero destacar es que el Fondo Reserva de Pensiones, el FRP, que se creó en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal junto con el FES, el Fondo de Estabilización Económica y Social, en estos momentos tiene un nivel muy bajo de acumulación de activos. También el FES tiene un nivel bajo y eso lo hemos discutido en otro contexto, pero aquí el otro fondo soberano de la Ley de Responsabilidad Fiscal también tiene un nivel bajo frente a los compromisos fiscales de pensiones actuales, principalmente de la PGU, y con mayor razón va a quedar desfasado en términos de su cuantía con los compromisos adicionales que se asumen en esta reforma. Entonces ahí adelanto, nosotros vamos a hacer un llamado a que se retomen los esfuerzos por tener al FRP como un actor relevante del sistema de pensiones en la parte que corresponde al esfuerzo fiscal. Voy a pasar a hacer un breve repaso de la situación fiscal y de las proyecciones de mediano plazo, más allá del proyecto, pero esta parte la voy a pasar rápida porque ustedes la conocen, porque hemos venido habitualmente a hacer estas presentaciones. Creemos que también es importante tener en consideración que el CFA ha dicho, y es el análisis en general de consenso que hemos presentado, que estamos en una situación de estrés fiscal y que dicha situación se extiende.
Hasta el mediano plazo, el horizonte de proyección de los números de la DIPRES es un escenario hasta el año 2029 y vemos en ese escenario que las holguras son prácticamente cero, considerando los ingresos proyectados y los gastos ya comprometidos. Es importante decir que en esos ingresos proyectados ya está la ley de cumplimiento tributario y también está el proyecto anterior a estas últimas indicaciones de gastos proyectados en reforma de pensiones. En ese escenario hay holguras prácticamente cero para cualquier cosa extra. Y en esta situación de estrés fiscal, entonces no solamente se ejemplifica en holguras cero, incluso en algunos años levemente negativas hasta el 2029, sino que también en el aumento que ha tenido la deuda bruta, la disminución de los activos financieros del Tesoro Público, ya mencionábamos el FES y el FRP, y por lo tanto también una disminución de la deuda neta. De hecho, si uno compara el mejor período, Chile tenía una posición acreedora neta de 12,2 puntos del PIB en 2008 y hoy día tenemos una posición deudora neta de 37,5 puntos del PIB proyectada para el cierre del 2024. Aún no conocemos el cierre definitivo del 2024, se conocerá eso en los próximos días. Y nosotros tenemos entonces una proyección de deuda bruta que estaría cerrando el año 2024 en torno a 41 puntos del PIB, que ha venido aumentando a tasas ahora un poco menos aceleradas que en los años de la pandemia, pero que de alguna manera viene aumentando desde el año 2008. Entonces, todo ese contexto se creó, si bien ustedes recuerdan, en el año 2022, la regla dual que estableció un nivel prudente de deuda en 45 puntos del PIB, y nosotros estaríamos terminando el año 2024 en 41. Entonces, nos queda un margen, pero no hemos venido acercando. Las proyecciones de mediano plazo, que muestra la Dirección de Presupuesto con sus últimos datos, señalan que la deuda se estabilizaría en torno a un nivel de 39, 40 puntos del PIB, la deuda bruta, o sea, se mantendría bajo el nivel prudente de deuda, pero no con un margen excesivo como para pensar que uno tiene ahí mucho espacio de endeudamiento. En el caso del gasto en intereses, eso también es algo que hemos destacado en reiteradas ocasiones, los gastos en intereses también se estabilizarían como porcentaje del PIB, pero también es importante notar que pasaron de representar 1,9 puntos del gasto total en el año 2013, cuando teníamos baja deuda, a 4 puntos el año 2023 y se prevé que puedan llegar a más de 5 puntos hacia el horizonte del 2029 de mediano plazo. Y como ustedes saben, el gasto en intereses quita espacio para otras prioridades de gasto. Aquí simplemente el gráfico que muestra la línea roja, el nivel prudente de deuda, 45 puntos del PIB de deuda bruta y la línea de deuda bruta efectiva que hemos tenido y deuda neta efectiva que hemos tenido y su proyección hasta el año 2029. Entonces, como les decía, no se sobrepasaría ese nivel prudente, estabilizaríamos la deuda si todos los supuestos se cumplen, pero estaríamos rondando ese nivel y por lo tanto no hay mucho mayor espacio de endeudamiento. Ese es como el mensaje en este tema. El gráfico del FES, también que lo hemos mencionado en otras ocasiones, el Fondo Monetario Internacional, a petición del Ministerio de Hacienda, que a su vez fue una propuesta del Consejo Fiscal Autónomo, realizó un estudio y estableció que el FES debiese estar en un nivel entre un 5 y un 7 puntos del PIB para estar bien preparados ante crisis futuras, como de hecho el FES nos sirvió para la crisis del 2008-2009 y nos sirvió también para enfrentar la pandemia. El FES hoy día la proyección es que puede terminar el año 2024 en torno a un punto del PIB y por lo tanto hay un esfuerzo grande que hacer para que el FES pueda llegar a ese nivel, por lo menos a 5 puntos del PIB, que es el punto inferior del rango recomendado por el Fondo Monetario. Como les mencionaba, las holguras a mediano plazo, las holguras se calculan como el gasto compatible con las metas de balance estructural, dado las estimaciones de ingresos estructurales, ese nivel de holguras es prácticamente nulo hasta el 2029, lo cual significa que los gastos comprometidos ya son equivalentes a los ingresos estructurales necesarios para cumplir la meta. En ese sentido, entonces aquí la discusión, o la última línea de esta discusión, es que si se quieren tener más beneficios de gastos permanentes o más beneficios sociales con gastos permanentes, es necesario tener nuevas fuentes de ingresos permanentes. Y ahí está la muestra de las holguras acotadas para los próximos años. Entonces queríamos, solamente, eso no es parte del proyecto, pero queríamos hacer un recordatorio de la situación fiscal estrecha porque aquí en el fondo si vamos a legislar nuevos beneficios sociales tenemos que tener muy claro cuáles son los beneficios que son permanentes, cuáles son transitorios y por su contrapartida cuáles son los ingresos permanentes.
Para financiar esos gastos permanentes y si hubiera también ingresos transitorios. Los aspectos fiscales, ya propiamente tal del proyecto de ley, aquí la principal fuente de análisis de estos es el informe financiero de la Dirección de Presupuesto, identifica los siguientes elementos. Ustedes, entiendo que también ya lo vieron, solamente los voy a enumerar. Un elemento importante es el aumento de monto y de cobertura de la PGU, que como ya mencionamos ya alcanza dos puntos del PIB y ha sido un elemento fundamental del pilar no contributivo en los últimos años. Seguiría aumentando el gasto en ese pilar no contributivo. Un segundo componente de costo es el aumento de la tasa de cotización del empleador del Gobierno central en ese rol. Va a tener que paulatinamente hacerse cargo de la cotización de los siete puntos adicionales como empleador. Un tercer gasto fiscal es el aporte al Fondo Autónomo de Protección Previsional, el FAP, que el proyecto de ley tiene un calendario de aportes fijos que el fisco tiene que hacerle al FAP. Y esos montos están debidamente especificados en el mismo proyecto de ley. Eso es importante despejar y así lo dice bien el informe financiero que eso es gasto público. Es un aporte a este fondo, pero para efectos de la contabilidad del Gobierno central es un gasto, porque esos recursos salen del Gobierno central y van al fondo. Está también un gasto en la institucionalidad en el Gobierno central, que dentro del contexto de todo el proyecto de ley pareciera que fuera un monto menor, pero en términos absolutos no es un monto menor, igual son 29 mil millones de pesos al año, para otro tipo de proyectos esos montos son importantes, entonces tampoco hay que pasar tan rápido ese componente de gasto. Después hay dos elementos de ingresos, hay menores ingresos fiscales debido al aumento de la cotización, porque las empresas van a tener mayores gastos en el sector privado, van a tener mayores gastos, tendrán menores utilidades y por lo tanto pagarán menos impuestos a la renta. Y hay un efecto transitorio en algunos años que son mayores ingresos fiscales por la reducción del encaje por parte de las AFP. Y aquí estas tablas son las tablas del informe financiero, que están debidamente especificadas hasta el año 2050. Eso, una primera reflexión en esto, hasta el año 2050 uno puede pensar que son una gran cantidad de años para hacer la proyección fiscal, y por lo tanto que hay supuestos que son importantes de especificar que están detrás de ese análisis, pero también en los temas previsionales generalmente se hacen estudios actuariales de más largo plazo, y en ese sentido es importante el documento complementario que entregó la Dirección de Presupuestos que tiene proyecciones hasta el año 2100. Nuestra primera observación, de hecho cuando vimos el informe financiero fue que debiese ser más largo, pero acto seguido, a los pocos días vino ese informe de la DIPRES que sí tiene análisis actuariales y de sostenibilidad del FAP hasta el año 2100. Así que es muy importante tener ese otro informe a la vista, además del informe financiero. Nosotros aquí tradujimos esos montos que estaban en millones de pesos, lo tradujimos a porcentaje del PIB, haciendo obviamente supuestos de crecimiento del PIB de largo plazo, que son los supuestos que tenemos en nuestro modelo de sostenibilidad fiscal del CFA. Hasta el año 2029 se usan los supuestos de la Dirección de Presupuesto y de ahí en adelante se usan otro tipo de supuestos que hemos explicado cuando hemos presentado ese modelo en otras ocasiones. Y aquí hicimos la fila final, que es simplemente la suma de todos los efectos fiscales del proyecto expresada como porcentaje del PIB. Y se observa, por ejemplo, el año 2025 el efecto completo son 0,04 puntos del PIB, pero ello va creciendo y llega hasta niveles superiores a un punto del PIB en torno al año 2033, se mantiene en esos cercanos, a veces un poquito por arriba de un punto, a veces un poquito por abajo de un punto del PIB. Uno puede pensar entonces que estamos hablando de aquí de efectos fiscales, no todo es gasto, porque una parte es menos recaudación, pero efectos fiscales de alrededor de un punto del PIB al año de este proyecto de ley. Y esto es importante compararlo, en la primera fila pusimos lo que se estima que recaudará la ley de cumplimiento tributario, porque como ustedes saben, y lo dije al principio, hay que tener para gastos permanentes fuentes de ingresos permanentes. Y en la discusión del proyecto de ley de cumplimiento tributario se señaló, si bien esto no puede quedar amarrado legalmente, porque no es constitucional que los tributos tengan una afectación, pero se dijo que la fuente de financiamiento extra para los temas previsionales, pero también para otras materias, iba a ser la ley de cumplimiento tributario. Y la ley de cumplimiento tributario tiene una expectativa de recaudar cerca de 1,5 puntos del PIB al año, que se compararían, si uno pensara que estos son, esto es una simplificación, si uno pensara que estos son los únicos ingresos que hay en la mesa, se compararían ese 1,5 puntos del PIB al año.
con un efecto fiscal neto de un punto del PIB al año. Entonces, ahí hay una fuente de financiamiento con un gasto, pero, como vamos a ver en unos minutos más, hay ciertas incertidumbres respecto de la ley de cumplimiento tributario y nosotros vamos a llamar a tomar ciertas precauciones al respecto. Por dos razones. Uno, porque la ley de cumplimiento tributario no solamente se comprometió para financiar pensiones, también otros gastos en seguridad y salud y otros aspectos. Por otro lado, también hay otras fuentes de financiamiento que pudieran ayudar a esto, pero no están explícitas comprometidas en un proyecto. Por supuesto que si mejora el crecimiento económico hay más ingresos estructurales y también ayuda a esto. También hay otras leyes tributarias que se legislaron antes que la ley de cumplimiento tributario que tienen un calendario gradual de implementación que algunas cosas todavía se están activando y, por lo tanto, también podrían contribuir a mejorar esto. Si nos va bien con el litio, también podrían haber más ingresos, pero recuerden que ahí también hay que separar lo estructural de lo cíclico. Lo que quiero decir es que, obviamente, que otro tipo de ingresos también nos ayudan en esto, pero la referencia más directa de ingreso nuevo es la ley de cumplimiento tributario y que está legislada, está funcionando, pero hay que ir teniendo un buen monitoreo, que la misma ley de hecho comprometió, un buen monitoreo de cuánto va a ir recaudando para comparar eso con los compromisos de este proyecto de ley. Eso es el efecto de la contabilidad del gobierno central y el proyecto de ley crea un ente que es el Fondo Autónomo de Protección Previsional, el FAP, que está fuera del gobierno central y, por lo tanto, esto tiene efectos fiscales, no en el gobierno central, sino que en otra unidad de gobierno y eso voy a especificar algunas implicancias de eso en unos minutos más. En breve repaso, el FAP es un patrimonio de afectación fuera del gobierno central, según el diseño específico de este proyecto, porque así lo define, el cual será utilizado para el financiamiento de las prestaciones del Seguro Social Previsional. El proyecto contempla que de 6 puntos de cotización adicional, 1,5 serán destinados transitoriamente al FAP, es un préstamo de los cotizantes del FAP, para efectos de financiar el beneficio por años cotizados y el aporte con rentabilidad protegida. Asimismo, un punto de la cotización adicional se destinará directamente al FAP, con el fin de financiar el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, el SIS, y la compensación por diferencia de expectativa de vida entre mujeres y hombres. Aquí hay una distinción importante que hacer, el 1,5 puntos de cotización que entra al FAP es un préstamo de los cotizantes del FAP con obligaciones claras de devolución a través del tiempo. El punto adicional de la cotización del SIS que entra al FAP es un ingreso del FAP para financiar los beneficios que tiene que entregar, pero ese no se devuelve. Entonces, eso es una diferencia importante en términos de su análisis de efectos fiscales. Entonces, aquí estaría un segundo elemento adicional de financiamiento, no del gobierno central, sino que del FAP, pero también este es un ingreso nuevo. Un punto de cotización es un ingreso nuevo que sería, como decirlo de alguna forma, la contrapartida del otro ingreso nuevo que es la ley de cumplimiento tributario. Esas son las dos fuentes de ingresos nuevas que hay aquí para financiar gastos. De igual manera, el FAP recibirá un aporte fiscal que está especificado en la ley, un aporte fiscal anual distribuido en 12 cuotas mensuales iguales, y este aporte comenzará a partir del tercer año desde publicación de la ley con un monto inicial de 2,2 millones de UTM. Posteriormente se incrementará gradualmente hasta alcanzar 15 millones de UTM a partir del año 12 en adelante. Para efectos del FAP, eso es un ingreso. Para efectos del gobierno central, eso es un gasto. Entonces, ahí hay una separación entendiendo que este es un ente distinto, pero en unos minutos más voy a mostrar una lámina en que reflexionamos de que también hay que hacer un análisis de riesgo consolidado en estas materias. Pero para estos efectos del proyecto de ley son contabilidades distintas. Y por último, también hay un elemento menor, pero que igual vale la pena mencionar, y es que al Fondo Reserva Pensiones, que ya mencioné antes que tiene un nivel bajo y que no está necesariamente actualizado con los compromisos de gasto público en materia de pensiones no contributivas, este FRP le hace un préstamo al FAP por 900 millones de dólares, también para contribuir al pago de la pensión del Seguro Social. Y es un préstamo, entonces se tiene que devolver. Este es como de las pocas menciones que tiene el proyecto de ley al FRP. Entonces, vuelvo a decir que nosotros pensamos que es importante revisar el FRP para que tenga un rol más activo de su función original, que es de cofinanciar o ayudar a financiar las obligaciones fiscales del FICO. A la sección que voy a pasar ahora, que podría decir que es como el corazón de lo que queremos discutir y presentar.
...en la comisión y es lo que más tiempo nos tomó en el consejo de poder consensuar, es que identificamos una serie de riesgos fiscales del proyecto, pero para cada riesgo fiscal identificamos alguna propuesta de mitigación. Entonces lo que queremos transmitir es que estos riesgos fiscales no son insalvables, sino que son importantes de abordar y tenemos propuestas concretas cómo se pueden abordar, que algunas de esas propuestas podrían transformarse en indicaciones, si fuera el caso. Otras podrían ser compromisos o protocolos o el acuerdo que se tome, digamos, porque se podrían materializar en otros proyectos de ley o podrían materializarse en estudios según voy especificando caso a caso. Pero lo que quiero transmitir es que aquí hay ciertos riesgos, pero que esos riesgos son abordables con las propuestas que estamos haciendo nosotros. Por supuesto que también pueden haber otras propuestas de mitigación de esos riesgos, no somos los únicos que se nos pueden ocurrir soluciones, pero a cada riesgo hay una posible mitigación. Y por lo tanto, son riesgos que se pueden gestionar. Son 11 riesgos, así que adelanto que esta parte voy a ir uno por uno. El primer riesgo que quisimos identificar es la sostenibilidad de los compromisos de gasto fiscal que implica la reforma. El riesgo específico aquí es que la fuente de ingresos permanente adicional que contribuye a financiar los gastos permanentes de la reforma de pensiones es, como mencionaba antes, la ley de cumplimiento tributario. Esa ley ya está vigente. Por lo tanto, es correcto poner los recursos de la ley de cumplimiento tributario como una fuente de financiamiento, porque esa ley está aprobada, entonces es correcto. Y se espera que esa ley, como mencionaba, recaude 1,5 puntos del PIB en régimen por año. Pero en ese proyecto, cuando se discutió, se señaló que podía tener cierta incertidumbre en su recaudación, por la naturaleza del proyecto. Porque no era un proyecto tributario como que fuera una especie de PxQ, digamos, que aumentaba la base o la tasa, sino que este proyecto depende mucho de una serie de acciones de fiscalización y de cierre de rendijas tributarias que van a tener que ir demostrando su efectividad en el camino. Y por eso que también en ese mismo proyecto de ley, en esa ley ya, se comprometió que iba a haber un monitoreo de esas recaudaciones. Pero esa incertidumbre de todas maneras existe. Uno no puede eliminar esa incertidumbre. No es algo problemático que exista la incertidumbre, pero sí uno tiene que hacerse cargo de poder manejar esa incertidumbre con ciertas herramientas. Y lo que nosotros queremos proponer aquí, como medida de mitigación, es que algunos beneficios que implican gasto fiscal en el proyecto de ley pudieran eventualmente partir en un nivel más bajo y activarse hacia niveles más altos en la medida que se cumplan ciertas metas de contar con esos recursos estructurales efectivamente. Y aquí nosotros, eso se ha llamado en otros proyectos gatillos automáticos. Por ejemplo, en el proyecto de gratuidad universitaria, de educación superior, de educación superior no solo universitaria, perdón, ahí esa ley incluye gatillos de cobertura de la gratuidad. Si es que se cumplen ciertas metas de ingresos estructurales como porcentaje del PIB, la gratuidad de educación superior va a ir avanzando hacia mayores decibles de ingresos. Uno pudiera pensar en una forma similar. Hay que pensar cuál es el gatillo específico que uno tiene que construir que vincule el tamaño de los beneficios, especialmente de aquellos no contributivos, con que el fisco cuente con esos ingresos efectivos. Uno podría tener un gatillo, por ejemplo, de cumplimiento de metas de balance estructural superavitario, de crecimiento económico, de ingresos estructurales como porcentaje del PIB. Entendemos que aquí hay un tema de expectativas, que hay personas que están esperando, por ejemplo, que la PGU suba rápidamente a 250.000 pesos. Entonces, sin dejar de tener esa expectativa, el que el proyecto se asegure de alguna forma que suba escalonadamente, por ejemplo, estos son ejemplos de gatillos, que suba escalonadamente en la medida que se vayan concretando esos ingresos ya de seguro en las cuentas fiscales. Esa es entonces una primera medida de mitigación que sugerimos estudiar. Como digo, existe en otra ley ya vigente, que es gratuidad de educación superior, y por lo tanto hay experiencias que se pueden evaluar en esa materia. Un segundo riesgo es el monitoreo integral de los riesgos fiscales del gobierno central y el FAP. Ya expliqué que el FAP es una entidad separada del gobierno central, pero que tiene también sus propios riesgos en términos fiscales. Y entonces aquí lo que nosotros establecemos como riesgo es que nuestras reglas fiscales e incluso el ámbito de acción del CFA solamente aplican al gobierno central.
En el ámbito de acción del CFA, cita textual de la ley, es contribuir al manejo responsable de la política fiscal del gobierno central. Por lo tanto, nosotros no podríamos con la ley vigente decir nada del FAP. Nosotros no podríamos analizar con la ley vigente si el FAP es sostenible o no, porque no es gobierno central. Estaría fuera de nuestro ámbito. Y lo mismo que nuestras reglas fiscales, la regla de balance estructural y de nivel prudente de deuda, aplican al gobierno central. Y nosotros estamos viendo aquí que el FAP va a tener una deuda, por cierto, va a tener también activos, pero ahí hay un tema que analizar y que nuestras reglas fiscales actuales, por definición, no aplicarían.
Y aquí nosotros también creemos que hay una medida de mitigación que no necesariamente hay que resolverla en este proyecto, pero pensamos que deben implementarse mecanismos que permitan que la institucionalidad fiscal y las reglas fiscales permitan realizar un monitoreo integral de los riesgos fiscales. O sea, no nos quedemos solamente mirando el gobierno central. También, de alguna forma, tampoco queremos casarnos con la forma exacta, hay que mirar el gobierno central y el FAP. Uno incluso podría extender esta discusión, y una vez tuvimos esta discusión respecto de descentralización fiscal, por ejemplo, porque si sacamos a los gores del gobierno central, va a ser la misma discusión. Vamos a decir, los gores quedan fuera de las reglas fiscales, quedan fuera de la mirada del CFA, y por lo tanto, ¿qué hacemos? ¿Los dejamos de mirar o nos creamos una nueva institucionalidad y un nuevo conjunto de reglas que también nos mire? Esa misma reflexión aplicaría al FAP.
Y el FAP sabemos, como digo, está partiendo con un componente importante de deuda, entonces no es algo que uno pudiera simplemente dejar de mirar. Entonces lo que sugerimos aquí bien concreto es que se pueda comprometer estudiar la cobertura adecuada de los riesgos fiscales considerando la creación del FAP que fuera del gobierno central e implementar mejoras en caso de ser necesaria. Y para eso, muy concreto, sugerimos que el Ministerio de Hacienda realice en el corto plazo un estudio, idealmente con un organismo internacional, acerca de mejores prácticas internacionales para abordar este tipo de desafío, porque esto no es un desafío que existe solo en Chile. En muchos países hay organismos fuera del gobierno central que pueden generar riesgos fiscales. En términos de previsión, muchas veces están fuera del gobierno central estos fondos. En otros casos, los riesgos fiscales son de gobiernos subnacionales, que en nuestro caso están más bien acotados, pero esta es una discusión que existe a nivel internacional y por lo tanto hay mejores prácticas que uno pudiera estudiar.
Y la medida de mitigación, entonces, como digo, puede que esté fuera de este proyecto, pero sí que se estudie eso para que en el mediano plazo podamos tener esa mirada integral. Independiente de ello, en todo caso, si esto se aprueba, el FAP debe realizar reportes periódicos sobre su situación de flujo y patrimonial, incluyendo el foco en nivel de deuda, activos, gastos e ingresos por intereses que permita su miniaturía. Esto último que estoy diciendo, quiero decir que mientras se hace un estudio para ver cómo ajustamos nuestras reglas fiscales, el rol del CFA en esta materia, de todas maneras es fundamental que el FAP genere esta información para poder ir haciendo un monitoreo de riesgos.
Y aquí uno puede discutir cuál es la mejor fórmula, pero también uno tiene que pensar finalmente los inversionistas internacionales, las calificadoras de riesgo, van a mirar esto, independiente de si uno lo pone fuera del gobierno central, van a tener una mirada y una opinión sobre esto en términos del riesgo del sector público y riesgo país completo de Chile. Entonces hay que buscar la mejor fórmula, hay que tener información transparente en esta materia y hay que monitorearlo en la medida que sea posible. Pero quiero cerrar este riesgo recordando que hoy día el CFA no podría analizar el FAP, estaría fuera de su ámbito.
Tercer riesgo es revisar, esto lo adelanté ya, revisar el rol del FRP como instrumento de apoyo al financiamiento de las obligaciones fiscales previsionales. El FRP tiene como función legal, y esto también es textual de la ley, complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la PGU, de la pensión básica solidaria de invalidez y del aporte previsional solidario de invalidez. Su misión es complementar el financiamiento. Entonces si uno tiene que complementar el financiamiento de ciertas obligaciones, lo que uno tiene que hacer es proyectar esas obligaciones y estimar algún monto de aporte al FRP y alguna regla de retiro del FRP que sea consistente con la proyección de esas obligaciones. Eso se hizo así desde que se creó el FRP. El FRP, si se recuerdan, tenía una regla de aporte y de no retiro por muchos años, y después de una serie de años recién se podía empezar a retirar. Eso estaba debidamente diseñado y calzado con las obligaciones fiscales en materia de pensiones que había en ese momento. Pero esas obligaciones fiscales en materia de pensiones han cambiado sustantivamente y con este proyecto van a cambiar aún más. Y el FRP como que se nos olvidó actualizarlo. Entonces nuestra medida de mitigación en este caso es que las reglas de acumulación y uso del FRP deberían vincularse con las necesidades de financiamiento del gobierno central para el componente no contributivo del sistema de pensiones.
Y para ello se deben actualizar explícitamente sus reglas ante el nuevo escenario de compromisos fiscales. Se debe realizar una evaluación en el corto plazo, entonces, para actualizar dichas reglas, y cuando se tenga la mejor estimación de cómo deben ser las reglas de acumulación y de uso del FRP, se deben implementar los instrumentos legales correspondientes. No es necesario esperar a implementar eso en esta ley, pero sí recordar que las reglas originales del FRP estaban por ley. Entonces, si se van a actualizar, corresponderá actualizarlas por ley en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Entonces la medida de mitigación ahí es primero estudiar esas nuevas reglas para que queden calzadas con las obligaciones y legislarlas en la ley que corresponda, que en este caso sería la ley sobre responsabilidad fiscal. La actualización de las reglas del FRP, preliminarmente deben considerar, entre otros aspectos, que el horizonte de programación financiera de la DIPRES es de 5 años, por lo tanto no existe un instrumento público que identifique y garantice la existencia de provisiones para financiamiento de más largo plazo que esos 5 años. Tiene estudios internos propios, pero el instrumento público de las provisiones, como ustedes lo saben bien, llega hasta el 2029 hoy día, es un horizonte móvil de cinco años. Entonces, más allá de eso, no hay un instrumento público. Pero el FRP podría cumplir ese rol, porque si hubiera una obligación de aporte al FRP, en vez de decir, tengo una provisión guardada, que en el mediano plazo en realidad no hay cómo verificar si está o no guardada, si se aporta al FRP es un hecho cierto, y es un hecho concreto verificable. Así que eso daría mayor certeza a esta materia. El cuarto elemento de riesgo es la fijación de metas superavitarias del balance estructural a mediano plazo. Ustedes saben que hemos tenido déficit estructural por muchos años, con un par de ocasiones de leve superávit estructural en los últimos 15 años, y que nosotros en nuestro análisis de sostenibilidad fiscal hemos indicado que para estabilizar la deuda pública es necesario llegar a un balance fiscal estructural de equilibrio, es decir, de 0% del PIB. Eso equilibra la deuda pública. El Ministerio de Hacienda también incorporó esa mirada para el mediano plazo y así están sus últimas proyecciones. Pero también hemos dicho que es necesario recomponer el FES. Y para recomponer el FES no basta con tener un superávit estructural de cero. Hay que tener superávits positivos, valga la redundancia, digamos, superávits, para aportar algo al FES. Entonces, ahí hay un primer elemento. Esto no tiene todavía que ver nada con el proyecto de ley. Ese es parte del contexto. Pero como acabamos de decir en el riesgo anterior, también pensamos que se debiese empezar a recomponer el FRP para ayudar a financiar los compromisos fiscales en materia previsional. Y por lo tanto, si uno recalibra el FRP y, por ejemplo, concluye que tiene que en el tiempo acumular cierta cantidad de puntos del PIB, eso también va a haber que incorporarlo a las metas futuras de balance estructural. Esto entonces tampoco es algo que vaya en este proyecto de ley y de hecho va a tener que materializarse en las metas estructurales que se ponga el próximo gobierno, porque cada gobierno, ustedes recuerdan bien, en sus primeros tres meses de gobierno tiene que hacer un decreto con sus metas de política fiscal y por lo tanto este gobierno ya tiene puestas esas metas y es el próximo gobierno el que va a tener que poner metas que puedan, idealmente, considerar estos efectos, recomponer el FES y recomponer el FRP. Pero, sin embargo, si bien eso lo va a hacer el próximo gobierno, también consideramos nosotros que es importante que en el corto plazo se diseñe un plan con un abanico de opciones que permitan una senda futura de superávit estructurales que sirvan de base. Independiente si hay un cambio de gobierno, creemos que es importante que se aproveche este año para hacer ese estudio con opciones de recomponer el FES y el FRP. Porque no es algo, tampoco es algo fácil, o sea, no es algo que uno diga, aumentamos 5 puntos del PIB, ¿verdad, al FES? Y 3 puntos del PIB al FRP, porque hay que generar esos recursos. Pero para generar esos recursos hay que tener una estrategia y un plan, y pensamos que ese documento, ese estudio, es importante que se realice en este gobierno, sin desmedro que las metas las fijará el próximo. Y el CFA en su momento, en el próximo gobierno, también estará ahí para decir cuáles deben ser esas metas y evaluar si las metas que se fije el gobierno cumplen con este propósito. Un quinto riesgo es el fortalecimiento de la institucionalidad. Aquí voy a partir, es un riesgo que primero destaca un elemento positivo del proyecto. Como aspecto positivo, el proyecto establece que el Consejo Consultivo Previsional deberá efectuar un análisis de suficiencia del monto de la PGU y elaborar un informe con una propuesta de aumento. Hay un mecanismo aquí para ir viendo posibles aumentos futuros de la PGU, más allá del aumento que dice el proyecto que parte, ¿verdad? Y nosotros, además, esto lo podemos linkear con el gatillo, porque esto... Si es que parten un nivel más bajo, la PGU ligada a un gatillo, este estudio podría necesitarse antes. Ese estudio que haría el Consejo Consultivo Previsional deberá ser analizado por el CFA.
Eso también lo dice la ley y nosotros consideramos positivo que podamos hacer un aporte en esta materia y el CFA se pronunciará sobre las fuentes de financiamiento para esa propuesta. ¿Cuál es el riesgo, entonces? Porque lo que acabo de decir es una valoración, en realidad, de lo que tiene el proyecto. El riesgo es que estas dos instituciones que estamos mencionando, el Consejo Consultivo Previsional y el CFA, hay que asegurarse que tengan las capacidades y la información adecuada para realizar oportunamente estas tareas. Nosotros hemos hablado en otras ocasiones de un plan de fortalecimiento a largo plazo, el CFA. Nosotros somos pequeños y somos los primeros en que tenemos que cuidar los recursos, sabemos eso. Pero incluso podríamos decir como este primo lejano o cercano, que podría ser el Consejo Consultivo Previsional, es aún más pequeño que el CFA. Ellos son un consejo, tienen menos tareas que el CFA, pero aquí se les está dando una tarea muy importante. Entonces, entiendo que el Consejo Consultivo Previsional tiene un puro funcionario y que depende, además, si no me equivoco, del Ministerio del Trabajo, pero no del trabajo. No es un funcionario propio. Por lo tanto, aquí no estamos hablando de millonadas de dinero. En el contexto completo del proyecto creemos que merece una mirada para que puedan hacer bien esta tarea que estamos destacando que es una tarea importante. Sexto riesgo, cuantificación y control de otras presiones de gasto que podrían surgir por la reforma. Esto está fuera de la reforma también. He ido mencionando varias cosas que la mitigación del riesgo está fuera de la reforma. Pero aquí la reforma sí lo hace, verdad, aumenta siete puntos porcentuales las cotizaciones. El Fisco, el gobierno central, se va a hacer cargo de pagar, obviamente, esas cotizaciones. Pero hay otro mundo, que no es el gobierno central, que también va a tener que hacerse cargo de pagar estas cotizaciones. Por ejemplo, los municipios. Este proyecto no compromete darle recursos a los municipios para pagar y no correspondería que lo hiciera, pero sí tiene que reconocer que puede haber una presión de gasto. Y, por lo tanto, lo que decimos nosotros como medida de mitigación es que se hagan esos estudios de cuantificación de cuánto podrían ser esas presiones, porque cuando uno va a hacer un análisis de sostenibilidad a largo plazo y va a construir escenarios, tiene que hacer algunos escenarios en que estén activadas ciertas presiones de gasto de este tipo, porque pueden sumar cantidades relevantes. Entonces, un mundo importante en este caso son los municipios. Las empresas públicas también es otro mundo de cómo se van a hacer cargo de esto. Y también hay otro sector distinto, que no son sectores de gobierno, pero son sectores subvencionados o regulados por el gobierno, en cuya regulación o subvención está de alguna manera implícito el gasto en personal. Y aquí hay dos que vale la pena mencionar, que son el sector escolar subvencionado, que podría haber una presión ahí a aumentar la subvención para hacerse cargo de estas mayores cotizaciones, y también los aranceles regulados en materia de educación superior. Entonces, de nuevo, no estamos en ningún caso diciendo que hay que comprometer que se va a pagar eso, pero hay que dimensionar las presiones de gasto que pueden surgir por eso y la medida de mitigación es poder contar con esos escenarios alternativos. Séptimo riesgo, evaluación de los efectos macroeconómicos de la reforma y sus efectos fiscales indirectos. El informe financiero, ya lo vimos, ve los efectos fiscales directos de la reforma, pero también hay efectos fiscales indirectos. Y efectos fiscales indirectos pueden ser positivos o negativos, por eso es importante también mirarlos, porque en algunos casos pueden ayudar a contribuir al financiamiento de la reforma. Los efectos macroeconómicos de la reforma, por ejemplo, en el ahorro, en la inversión, en el empleo, en el PIB, pueden ser muy importantes. De hecho, en el ahorro va a tener un efecto muy importante, o sea, la cantidad de ahorro que genera esta reforma en el país es muy significativa y es algo muy valioso de esta reforma. Y esos efectos pueden tener un efecto de segunda vuelta en los efectos fiscales. Si hay mayor ahorro y mayor inversión, y eso se traduce en mayor crecimiento económico, van a haber también mayores ingresos estructurales que van a ayudar a financiar esto. No se ponen en el informe financiero porque son elementos de segunda vuelta y pueden ser más difíciles de estimar. Puede haber otros en sentido contrario, porque la reforma también podría, el aumento de las cotizaciones, desincentivar la formalidad laboral, y si hay menor formalidad laboral va a haber menos financiamiento del pilar contributivo y también de la parte del préstamo y del punto que va al FAP de cotización, y por lo tanto también podría afectar en la otra dirección esto. La medida de mitigación es que se sugiere utilizar un modelo de equilibrio general para realizar evaluaciones periódicas sobre el impacto de las reformas en variables macroeconómicas, más allá de los análisis iniciales que se presentaron ya en la tramitación de este proyecto.
...materia, pero nuestra propuesta es que se presenten periódicamente para ir, de alguna manera, actualizando los efectos de segunda vuelta y haciendo evaluaciones de sus impactos macroeconómicos. Y estos resultados, por ejemplo, para nosotros y para la DIPRES, van a ser muy importantes para alimentar los modelos de sostenibilidad a largo plazo. El octavo riesgo es la gobernanza del FAP. Como ya también dejamos bien en claro, el FAP es una entidad que se crea fuera del gobierno central, que va a administrar una cantidad muy significativa de recursos, que va a tener una deuda con los cotizantes, que el proyecto de ley establece buenas normas, digamos, para asegurar que esa deuda con los cotizantes va a ser pagada, pero entonces es un organismo que necesita necesariamente un buen gobierno corporativo. Va a manejar este fondo, más de 15 puntos del PIB en el largo plazo, y entonces uno quisiera que tuviera un gobierno corporativo muy exigente en esta materia. Nuestra evaluación del gobierno corporativo es que, en general, cumple con buenos estándares. Entonces, aquí igual lo anotamos como un riesgo, pero es un riesgo ya como para temas bien específicos, para darle como una segunda evaluación. En general, el proyecto se hace cargo de que hay un buen gobierno corporativo en el FAP. Hay algunos aspectos puntuales que uno podría revisar. Por ejemplo, el mecanismo de designación de su consejo mediante la propuesta de duplas en el Congreso. Hay otros consejos, el mismo CFA, que no se propone de duplas. Entonces, ahí valdría la pena reflexionar. Es muy específico, digamos, pero si por qué para algunos consejos se define que lo mejor es que sean nominaciones individuales, y en este caso duplas, ahí puede haber algunos aspectos de perfeccionamiento. Pero lo menciono solamente como un ejemplo, porque aquí, en general, la mitigación es revisar si estamos cumpliendo, acorde a experiencias internacionales, las mejores prácticas de gobernanza de fondos autónomos y garantizar que el diseño institucional priorice transparencia, independencia técnica y rendición de cuenta. Noveno riesgo es revisar los efectos fiscales de ajustes en las edades de jubilación. Partí de la presentación casi mencionando que había dos parámetros desactualizados. Uno era las cotizaciones y otro era la edad de jubilación. Y el proyecto se hace cargo de actualizar las cotizaciones, sube 7 puntos las cotizaciones. Pero, en términos de edad de jubilación, tiene algunos incentivos, pero no hace cambios en la edad de jubilación propiamente tal, en la edad legal de jubilación. Sabemos, nosotros no somos ingenuos en esto, digamos que es un tema complejo para la ciudadanía hablar de que se va a cambiar o aumentar la edad de jubilación. Entonces, lo que proponemos aquí, como medida de mitigación, es partir algunos pasos más atrás. Es que la DIPRES lleva a cabo estudios sobre los efectos fiscales de diversas opciones para aumentar la edad de jubilación. Hay varias experiencias internacionales que han ido aumentando gradualmente para las personas más jóvenes la edad de jubilación. Entonces, lo que proponemos es que se tomen distintos modelos y se proyecten los efectos fiscales que tendría y mejorando eso. Y comparar esos efectos fiscales, como ayudarían a la sostenibilidad general de esta reforma de pensiones. Entonces, la obligación aquí, eventualmente uno puede, cuando nosotros hablamos de que se sugiere hacer un estudio, a veces hay algunos proyectos de ley en el pasado que han puesto obligaciones de hacer estudios al cabo de seis meses, por ejemplo, o de un año. Puede ser una buena fórmula, pero si se fijan, no estamos proponiendo un cambio en el proyecto a la edad de jubilación, sino que empezar a analizar el tema y sus efectos fiscales. Cuando tengamos esa información sobre la mesa, quizás nos vamos a ir convenciendo de que, aunque sea políticamente complejo, el efecto fiscal es tan importante que va a ser necesario avanzar en ello. Décimo riesgo, son 11, así que va quedando menos, es la calibración de la capitalización del FAP. En términos generales, se pueden identificar dos periodos clave en las proyecciones del FAP. Durante los primeros 20 a 30 años, se observa un esfuerzo significativo por capitalizarlo, y en esta etapa inicial, cualquier desviación de lo proyectado tiene implicancias para su consolidación, lo que hace crucial contar con mecanismos expeditos para ajustar beneficios o coberturas si fuera necesario. Entonces, en esta primera etapa, de hecho el proyecto de ley es una norma permanente, pero que quizás pensamos que es más pertinente para esta primera etapa, porque el proyecto de ley considera revisar a la baja los beneficios si es que el fondo no está siendo sostenible para pagarlos. Pensamos nosotros que esto es principalmente relevante para su primera etapa. Pero después viene una segunda etapa, en el tiempo, que teóricamente el fondo, si se cumplen las proyecciones, ya estaría suficientemente capitalizado, generaría rentabilidad por interés suficiente y se presentarían incluso holguras entre los...